CONSIGLIO NAZIONALE dell'economia e del lavoro

CONSIGLIO NAZIONALE dell'economia e del lavoro

È stato costituito con la legge 5 gennaio 1957, n. 33, in attuazione dell'art. 99 della Costituzione della Repubblica italiana. Il regolamento del Consiglio è stato emanato con decreto del Presidente della Repubblica 21 maggio 1958.

Secondo la Costituzione, che si è ispirata ad analoghe istituzioni straniere, "il Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro è composto, nei modi stabiliti dalla legge, di esperti e di rappresentanti delle categorie produttive, in misura che tenga conto della loro importanza numerica e qualitativa. È organo di consulenza delle Camere e del Governo per le materie e secondo le funzioni che gli sono attribuite dalla legge. Ha l'iniziativa legislativa e può contribuire alla elaborazione della legislazione economica e sociale secondo i principî ed entro i limiti stabiliti dalla legge".

La legge di attuazione ha determinato il numero dei membri del Consiglio in 79, oltre al presidente: 25 rappresentanti distribuiti fra le varie categorie di lavoratori dipendenti; 13 rappresentanti distribuiti fra le varie categorie di lavoratori autonomi; 17 rappresentanti distribuiti fra le varie categorie di imprenditori industriali, agricoli, commerciali, del credito e dell'assicurazione; 1 rappresentante delle imprese municipalizzate; 1 rappresentante dell'IRI; 2 rappresentanti degli enti pubblici previdenziali; 20 esperti in materie economiche e sociali, di cui 9 designati dai varî consigli superiori, comitati e consigli economici dello Stato, 3 designati dall'Unione Accademica Nazionale e 8 nominati dal Presidente della Repubblica. Il presidente e i membri del Consiglio sono nominati per tre anni e possono essere riconfermati con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del presidente del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del Consiglio dei ministri. La nomina dei rappresentanti delle categorie dei lavoratori e degli imprenditori è effettuata in base a designazione delle organizzazioni sindacali delle diverse categorie. Tenendo conto della situazione sindacale attualmente esistente, si è stabilito che, fino all'entrata in vigore della legge per l'attuazione dell'art. 39 della Costituzione, che consentirà il riconoscimento giuridico dei sindacati e una determinazione della loro consistenza numerica, la designazione debba essere richiesta "alle esistenti organizzazioni sindacali in misura che tenga conto della loro importanza" e che, in caso di disaccordo fra le organizzazioni interessate sulla ripartizione dei rappresentanti, il presidente del Consiglio dei ministri debba convocare le organizzazioni per tentare di comporre il dissenso: in caso di insuccesso del tentativo "il Consiglio dei ministri, su proposta del suo presidente, provvederà alla designazione d'ufficio".

Sono rappresentate in seno al Consiglio soltanto le categorie produttive. I consumatori, in quanto tali, non trovano posto nel Consiglio. La rappresentanza di tutti i cittadini in tutte le loro qualificazioni economiche, politiche, culturali, spirituali, rimane affidata al Parlamento e ciò spiega la posizione ausiliaria che, rispetto a questo, spetta al Consiglio nell'ordinamento costituzionale. Tuttavia ogni categoria produttiva deve ritenersi compresa fra quelle che possono essere rappresentate nel CNEL, onde dovrebbe considerarsi costituzionalmente illegittima ogni disposizione che escludesse la rappresentanza di una categoria.

La destinazione dell'attività dell'organo al pubblico interesse non esclude che ai rappresentanti delle diverse categorie produttive sia affidato il compito di esprimere in seno al Consiglio gli interessi della categoria che ognuno rappresenta, perché, a differenza di quanto avviene nel Parlamento, nel quale ogni membro rappresenta la Nazione (art. 67 Cost.), i membri del CNEL sono tali in quanto rappresentanti di categoria. Non si tratta di rappresentanza di volontà, donde l'esclusione del mandato imperativo, ma di rappresentanza di interessi, della cui considerazione l'ordinamento fa un elemento necessario alla formazione dell'attività del Consiglio, destinata appunto al perseguimento dell'interesse generale attraverso la conciliazione ed il coordinamento degli interessi particolari di categoria. È invece da escludere che i membri del CNEL possano considerarsi rappresentanti dei sindacati che li hanno designati: la designazione del sindacato opera soltanto come mezzo tecnico per la scelta del rappresentante della categoria.

Le funzioni del Consiglio, indicate dalla norma costituzionale e specificate dalla legge di attuazione, possono distinguersi in una funzione consultiva, in una funzione propulsiva in materia legislativa e in una funzione di studio. È da ritenere che, in relazione alla specifica rilevanza costituzionale dell'organo, sia precluso alla legge ordinaria, così di attribuire allo stesso compiti diversi da quelli previsti dalla Costituzione, come di limitare tali compiti.

Il Consiglio è, secondo la Costituzione, "organo di consulenza delle Camere e del Governo". È perciò lecito dubitare della legittimità costituzionale dell'art. 13 della legge di attuazione, che prevede la possibilità di richieste di pareri al Consiglio da parte delle Regioni.È comunque da escludere che il CNEL debba emettere pareri su richiesta di altri organi dello stato e in particolare dei singoli ministeri, sia per la lettera della norma costituzionale e della stessa legge di attuazione, sia perché si deve tener conto della circostanza che, data la posizione costituzionale e la composizione del Consiglio, pur non essendo il suo parere vincolante, l'autorità richiedente assume, discostandosi dal parere, una responsabilità politica, che deve essere prevista e valutata dal Governo nel suo insieme all'atto della richiesta.

La richiesta di parere può essere deliberata da ciascuna Camera in ogni momento, prima che sia chiusa la discussione generale. È da ritenere che tale deliberazione possa essere presa non solo dalle assemblee parlamentari, ma anche dalle commissioni investite dell'esame dei provvedimenti sui quali viene chiesto il parere. A nome di ciascuna Camera i pareri sono chiesti a cura del presidente della stessa; a nome del Governo sono chiesti a cura del ministro competente.

I pareri possono essere chiesti su materie che importano indirizzi di politica economica, finanziaria e sociale, come su ogni questione che rientri nell'ambito dell'economia e del lavoro. I pareri espressi sui disegni di legge d'iniziativa del Governo sono comunicati alle Camere all'atto della presentazione dei disegni stessi.

I pareri devono essere dati entro il termine stabilito o prorogato dall'organo che ha fatto la richiesta. Se il parere non viene trasmesso entro il termine, l'organo richiedente potrà procedere all'emanazione dell'atto senza attendere il parere, mentre si deve ritenere che la richiesta di parere abbia l'effetto di sospendere l'attività dell'organo fino allo spirare del termine, se sia stato apposto, o altrimenti fino alla trasmissione del parere.

La funzione propulsiva del Consiglio in materia legislativa può esercitarsi mediante l'iniziativa legislativa, in senso proprio, o con la formulazione di osservazioni e proposte. L'iniziativa legislativa importa l'approvazione di uno schema di disegno di legge, redatto in articoli. Essa è stata assoggettata dalla legge istitutiva del Consiglio a particolari limiti e condizioni procedurali che ne sminuiscono notevolmente l'importanza e non possono ritenersi conformi allo spirito della Costituzione.

Deve esserne decisa preventivamente la presa in considerazione a maggioranza assoluta; successivamente il disegno di legge deve essere deliberato a maggioranza e con la presenza di almeno due terzi dei componenti del Consiglio. I disegni di legge d'iniziativa del CNEL sono trasmessi dal suo presidente al presidente del Consiglio dei ministri, il quale, nei tre giorni successivi alla ricezione, li invia ad uno dei due rami del Parlamento. Ciò importa, fra l'altro, che è rimesso al presidente del Consiglio dei ministri il potere di scegliere quale delle due Camere debba per prima prendere in esame il disegno di legge di iniziativa del CNEL. Il diritto d'iniziativa del Consiglio non può essere esercitato sopra un oggetto sul quale una Camera o il Governo abbiano già chiesto il parere del Consiglio stesso, oppure il Governo abbia presentato al Parlamento un disegno di legge, fino a sei mesi dopo la pubblicazione della relativa legge o dopo il rigetto del disegno di legge.

Le osservazioni e proposte costituiscono un mezzo di intervento nell'elaborazione della legislazione di maggiore scioltezza ed elasticità; possono essere dirette al Parlamento o al Governo; possono riguardare un disegno o una proposta di legge presentata alle Camere, o anche prescindere da un testo specifico e limitarsi a prospettare l'opportunità di un determinato indirizzo della legislazione o di un certo provvedimento legislativo, indicandone le linee fondamentali.

Il CNEL può altresì, su richiesta delle Camere o del Governo o di propria iniziativa, compiere studî e indagini sulle materie di sua competenza. Le amministrazioni dello Stato e degli enti pubblici sono tenute a fornire i dati e le informazioni che sono richieste dal Consiglio per il tramite dei ministeri competenti.

La competenza del Consiglio si estende, come si è detto, alle "materie che importano indirizzi di politica economica, finanziaria e sociale" e, più in generale, ad "ogni questione che rientri nell'ambito dell'economia e del lavqro". Tuttavia la legge istitutiva, con norme della cui legittimità costituzionale si è non senza fondamento dubitato, esclude dalla competenza del Consiglio, oltre che i progetti di legge relativi agli stati di previsione dell'entrata e della spesa dei ministeri e ai conti consuntivi, i progetti di legge costituzionale e, per quanto specificamente riguarda l'iniziativa legislativa, anche le leggi tributarie, di delegazione legislativa, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali. L'esclusione sembra particolarmente grave per quanto riguarda le leggi costituzionali, per le quali sussiste un'esigenza di maggiore ponderazione, cui l'apporto del CNEL, nelle materie rientranti nell'ambito dell'economia e del lavoro, potrebbe dare un contributo di importanza essenziale.

Gli organi del Consiglio previsti dalla legge sono il presidente, due vicepresidenti, eletti dal Consiglio, che insieme al presidente costituiscono l'ufficio di presidenza, e il segretario generale.

Il CNEL può istituire nel proprio seno commissioni permanenti, distribuendo fra esse le materie di sua competenza, e commissioni speciali, alle quali assegna determinati argomenti. In concreto esso si articola attualmente in sei commissioni permanenti, per il regolamento, per gli affari economici generali ed i programmi di sviluppo, per la produzione industriale, il commercio e il turismo, per l'agricoltura, per le comunicazioni e le opere pubbliche, per il lavoro, la previdenza sociale e la cooperazione, e in alcune commissioni speciali.

La nomina dei componenti delle commissioni è deferita dal regolamento al presidente, a meno che l'assemblea non decida, a maggioranza dei consiglieri in carica, di addivenire ad elezione.

Le commissioni adempiono, di regola, soltanto ad una funzione preparatoria del lavoro dell'assemblea, cui spetta la deliberazione definitiva. Tuttavia, in caso di urgenza o in vista della materia da trattare, il presidente può stabilire che una commissione si pronunci definitivamente sugli argomenti ad essa sottoposti: deve darsene allora immediata comunicazione a tutti i membri del Consiglio e, prima che la commissione deliberi, un decimo dei componenti in carica del Consiglio od un quinto dei componenti della commissione può chiedere che l'argomento sia sottoposto all'assemblea. D'altra parte la stessa assemblea può, fissando principî e criterî direttivi, demandare ad una commissione o ad un apposito comitato il potere di formulare in via definitiva il parere del Consiglio.

Il regolamento del Consiglio attribuisce al presidente la rappresentanza dello stesso ed i compiti di tenere i rapporti con il Parlamento, il Governo e le Regioni, di far osservare la legge ed il regolamento, di convocare l'assemblea e di dirigerne i lavori, di distribuire e coordinare i lavori fra le varie commissioni, di sorvegliare e disciplinare le funzioni e le attività del segretariato generale, dei servizî e del personale del Consiglio. Il presidente è coadiuvato, oltre che dai due vicepresidenti, da un comitato di presidenza composto da due vicepresidenti e da altri otto consiglieri, di cui due nominati dal presidente e gli altri eletti dall'assemblea.

Le riunioni dell'assemblea e delle commissioni non sono pubbliche. Ad esse possono intervenire i presidenti o per loro delega i vicepresidenti delle commissioni parlamentari, i membri del Governo, e, su richiesta del presidente del CNEI., funzionarî di pubbliche amministrazioni e persone particolarmente competenti nelle materie in esame. I consiglieri sono tenuti al segreto sui dati ed informazioni, dichiarati dalla presidenza di carattere riservato, di cui sono venuti a conoscenza per ragione del loro ufficio.

All'infuori di questi limiti di riserbo, non è da ritenere che siano soggetti al segreto le deliberazioni adottate dal Consiglio, ed in particolare i pareri, fino a che la pubblicità non sia autorizzata dall'organo che ha fatto la richiesta. Il riserbo si giustifica per le discussioni e per gli atti interni, che sono resi noti nei modi indicati dal regolamento e coi limiti stabiliti dall'ufficio di presidenza; non per le deliberazioni definitive del Consiglio, che debbono di regola esser portate a conoscenza di tutti i cittadini, perché l'attività dello stesso e degli altri organi costituzionali che si avvalgono della sua opera sia soggetta al vaglio della pubblica opinione. Non potrebbe addursi in contrario l'analogia con le regole vigenti per altri corpi consultivi, che hanno una diversa composizione e una diversa posizione nell'ordinamento.

Si discute se il CNEL sia da considerare un organo costituzionale. La soluzione della questione dipende dalla nozione di organo costituzionale che si ritiene di dover accogliere. Dal punto di vista sostanziale va rilevato che il Consiglio, oltre ad avere una specifica rilevanza costituzionale, nel senso indicato, è bensì un organo ausiliario del Parlamento e del Governo, ma si trova rispetto agli stessi in posizione di perfetta indipendenza, nel senso che non soggiace a direttive, né a limitazioni della propria attività, né a controlli, né a sanzioni; esso non può essere sciolto dal Governo, né i suoi membri possono essere revocati o sostituiti, salva la decadenza di diritto per perdita della capacità. Perciò può ben dirsi che esso opera su un piano collaterale e paritario rispetto a quello su cui agiscono gli organi di cui è ausiliario: Parlamento e Governo. L'eguaglianza sul piano organizzativo è preordinata ad assicurare quella autonomia di apprezzamento, che si è ritenuta necessaria a garantire la funzione consultiva e il migliore funzionamento degli stessi organi per cui è previsto l'ausilio.

Si discute altresì se il CNEL possa considerarsi organo rappresentativo. Sembra che debba accogliersi la soluzione affermativa, poiché l'elettività non è condizione della rappresentatività dell'organo, intesa in senso giuridico.

Bibl.: A. Bertolino, L'attività economica, funzionamento e forme organizzative del lavoro. Il Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro, in Commentario sistematico alla Cost. it., diretto da P. Calamandrei e A. Levi, I, Firenze 1950, p. 407 ss.; id., Il Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro, in Il Ponte, 1953, p. 20 ss.; M. Ruini, Il Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro. Commento all'art. 99 della Costituzione, in Rivista di diritto del lavoro, I (1950), p. 243 ss.; id., il CNEL e la funzione legislativa, in Rass. parlamentare, 1959, p. 146 ss.; G. Chiarelli, Il Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro e la sua posizione costituzionale, in Riv. dir. lav., 1952, I, p. 365 ss.; id., Gli organi di elaborazione di applicazione e di controllo del diritto del lavoro, in Trattato di diritto del lavoro diretto da U. Borsi e F. Pergolesi, III, 3ª ed., Padova 1959, p. 9 ss.; id., il Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro, Milano 1957, ed anche in Riv. dir. lav., I (1957), p. 1 ss.; A. Di Marcantonio, Le attribuzioni del Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro, in Boll. Scuola perfezionamento dir. lav. Univ. Trieste, 1956, p. 20 ss.; R. Del Giudice, Il Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro, in Rass. Lav., 1957, p. 977 ss.; F. Pergolesi, Il Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro, in Dir. dell'econ., 1957, p. 607 ss.; F. Pierandrei, Il Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro, in Studi in onore di G. M. De Francesco, I, Milano 1957, p. 687 ss. e in Riv. giur. lav., 1957, I, p. 133 ss.; F. Franchini, Il Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro, in Riv. trim. dir. pubbl., 1958, p. 662 ss.; P. F. Grossi, L'attuazione del Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro, in Riv. giur. umbro abr., 1957, p. 516 ss.; id., Brevi note sul regolamento del Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro, in Giur. cost., 1958, p. 834 ss.; A. Bianchi, Il Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro, in Jus, 1958, p. 281 ss.; C. Gessa, Elementi di comparazione per uno studio sui consigli economici e sociali dei paesi della Comunità economica europea, in Rassegna parlamentare, 1959, 6, p. 167 ss.; 7, p. 92 ss.; id., Osservazioni sulla posizione del CNEL nell'ordinamento giuridico dello Stato, in Rass. parlamentare, 1960, p. 181 ss.; id., Considerazioni sul segretariato generale del CNEL, in Rass. parlamentare, 1960, p. 772 ss.; id., Le commissioni del CNEL, in Rass. parlamentare, 1959, p. 99 ss.; 1960, p. 1004.