FUNZIONARIO

FUNZIONARIO (fr. fonctionnaire; sp. funcionario; ted. Beamter; ingl. official)

È tale chi, da solo o congiuntamente, ricopre un pubblico ufficio di un ente o di una collettività di diritto pubblico, esercitando un'attività pubblicistica a essi riferibile, che è d'immediata rilevanza giuridica nei rapporti che fra questi soggetti e i terzi, o fra i terzi soltanto, si stabiliscono.

La definizione vale a distinguere questa categoria da altre affini, principalmente da coloro che come privati esercitano pubbliche funzioni e servizî pubblici, e, rispetto allo stato, dagli enti autarchici. L'istituto dell'esercizio privato di funzioni e servizî pubblici ha comune con la figura qui in esame l'esercizio di potestà e diritti dell'ente pubblico; se ne distingue, nondimeno, per il carattere di soggetto privato che rimane a coloro cui tale esercizio è concesso. L'attività da essi esplicata resta a loro intitolata, cosicché gli effetti di essa si ripercuotono nella loro sfera privata. Gli enti autarchici, all'opposto, curano esclusivamente fini che sono anche dello stato, onde la locuzione di organi indiretti dell'amministrazione governativa; sennonché, a differenza dei funzionarî di questa, l'interesse che spinge in tale direzione la loro attività è anche un interesse proprio e la loro attività giuridicamente è riferibile a essi soltanto e non allo stato. La nozione di pubblico ufficiale, secondo l'art. 357 del codice penale italiano, è concepita con più larghi intendimenti nei confronti di quella di pubblico funzionario (v. ufficiale pubblico).

La distinzione tra funzionarî e impiegati non risulta altrettanto recisa, rientrando i due termini talvolta l'uno nell'altro per indi allontanarsene. Impiegato è, infatti, ogni individuo che presta all'ente pubblico da cui dipende la sua opera professionale e stipendiata, facendo di tale attività esercitata nell'altrui interesse la propria occupazione stabile. Da qui deriva che vi sono funzionarî che non aggiungono alla loro tale qualifica, perché non ne cumulano i requisiti (p. es. i ministri), e, reciprocamente, molti impiegati non conseguono la posizione di funzionarî, essendo l'ufficio cui sono chiamati di carattere interno.

La posizione di funzionario non sorge sempre dal medesimo titolo giuridico: ordinariamente basta un atto amministrativo (unilaterale), che può essere discrezionale o vincolato, il qual caso ricorre più spesso quando la legge conferisca ai cittadini o a una determinata classe di cittadini il diritto di esplicare una pubblica funzione in nome dell'ente o di una collettività di diritto pubblico, e allora assume la veste di un accertamento costitutivo (es. l'iscrizione nelle liste elettorali). In casi meno frequenti il medesimo titolo può esser costituito da un atto complesso, come avviene, in prima consultazione, per i membri della Camera dei deputati, cui tale qualità vien conferita dal corpo elettorale dietro designazione del Gran consiglio del fascismo (v. elezione). Ma la partecipazione alla pubblica funzione può, senz'altro, riattaccarsi a una norma di legge, che entri in efficacia per l'avverarsi di fatti determinati, come la qualità di appartenente alla famiglia reale (art. 34 dello Statuto).

L'assunzione della funzione, riguardata dal punto di vista del funzionario, può essere volontaria, obbligatoria e coattiva. L'elemento della volontarietà è comune al rapporto d'impiego e ai funzionarî onorarî, mentre l'obbligatorietà si riscontra, non frequentemente, in questi soli. Essa è garantita dalla comminazione di pene, ed è ciò che la differenzia dall'assunzione coattiva, dove l'obbligo è assicurato in via d'esecuzione specifica.

Trascurando la distinzione, così ovvia, tra funzionarî dell'ordine legislativo, amministrativo e giudiziario (che del resto, va più opportunamente riferita agli organi), non meno importante ci sembra quella tra funzionarî rappresentativi e non rappresentativi, a seconda che il titolare o i titolari o parte dei titolari dell'organo rappresentino e tutelino gl'interessi della popolazione o di una determinata classe o gruppo di popolazione. Tale rappresentanza non va intesa nel senso di una rappresentanza giuridica. La distinzione ora fatta non coincide poi con quella analoga degli organi, potendo questi esser così composti che a una parte soltanto dei loro titolari si adatti tale qualifica. Più comune è la distinzione in funzionarî onorarî e burocratici, fondata non tanto sulla mancanza o la presenza di una retribuzione per i servigi resi, quanto piuttosto sulla professionalità o meno dell'occupazione: nei funzionarî onorarî infatti l'ufficio non rappresenta lo scopo principale di vita dell'individuo, la sua sistemazione economica. A seconda, poi, che all'individuo sia garantita oppur no la stabilità del posto che occupa, risultano le due categorie di funzionarî inamovibili e amovibili. Una fra le caratteristiche dell'ordinamento attuale è la partecipazione in misura sempre crescente dei funzionarî non di carriera agli uffici pubblici, cosa che si verifica persino negli organi della magistratura ordinaria. Entrambi i sistemi presentano vantaggi e svantaggi ed entrambi possono dirsi egualmente necessarî al ritmo della vita statale. I funzionarî di carriera posseggono una maggiore esperienza dell'organizzazione e del funzionamento dei varî uffici dell'ente pubblico, e, nei momenti di crisi, costituiscono uno strumento sicuro e fedele nelle mani dello stato; d'altra parte v'è il pericolo di un progressivo irrigidimento della loro attività, se questa non è vivificata e resa elastica dal contributo di forze vive, interpreti delle nuove correnti e dei bisogni sempre rinnovantisi del consorzio sociale. I diversi requisiti di cui sono dotate l'una e l'altra categoria spiegano, ad es., le particolarità e i criterî che presiedono alla loro assunzione all'ufficio. Così, per riferirne alcuni, gl'impiegati sono nominati, di regola, dietro concorso; debbono essere in possesso di varî requisiti, specialmente tecnici; arrivano ai fastigi della carriera, ordinariamente, dopo un lungo tirocinio. Viceversa, per i funzionarî onorarî, all'infuori di taluni requisiti generalissimi (cittadinanza italiana, maggiore età, buona condotta morale civile e politica, ecc.), nulla si richiede, e la loro nomina è operata solitamente o per la fiducia dell'autorità stessa che fa la nomina o dietro designazione dei gruppi sociali organizzati nelle associazioni professionali.

La posizione dei funzionarî onorarî nel rapporto con lo stato e con gli altri organi è contrassegnata da talune particolarità rispetto ai funzionarî burocratici (per il rimanente, v. impiegato). Per quanto riguarda i doveri, può, tuttavia, affermarsi ch'essi generalmente non sono né minori né qualitativamente diversi da quelli che incombono agl'impiegati, tolto l'obbligo di porsi a completa disposizione dell'ente. Ciò vale, in modo particolare, per l'obbligo di fedeltà e di ohbedienza, per l'obbligo di diligenza nell'espletamento delle mansioni d'ufficio, ecc. Il sistema di sanzioni a garanzia dei doveri si discosta, invece, da quello in vigore per l'altra categoria: se, infatti, la responsabilità civile, penale e contabile presenta note comuni, la responsabilità disciplinare porge adito a minor varietà di sanzioni; la principale, se non l'unica, è costituita dalla revoca dall'ufficio. Data, invero, la particolare figura del funzionario onorario, riescono a lui inapplicabili le sanzioni correttive, quali la riduzione dello stipendio, la sospensione dal grado e dallo stipendio. Fra i diritti di contenuto ideale viene, in primo luogo, il diritto all'ufficio che mentre per gl'impiegati è piuttosto diritto a non vedersi privato dell'ufficio se non nel caso di soppressione del medesimo o per ragioni di pubblico interesse. qui, almeno per i funzionarî rappresentativi, rivela anche un contenuto positivo, è diritto all'esercizio della funzione per cui è stato assunto. Non v'ha, invece, un diritto alla carriera, al grado, ma sì un diritto al titolo ufficiale, al posto nell'ordine di precedenza. E, fra i diritti patrimoniali, manca, per definizione, un diritto allo stipendio e alla pensione (fatta eccezione per i ministri), e subentrano al loro posto gli eventuali diritti a indennità per spese di rappresentanza, al rimborso di spese per causa dell'ufficio, ad altri vantaggi di mediato contenuto pecuniario (es. carta di libera circolazione per i viaggi in ferrovia sull'intera rete dello stato). Varia la forma di corresponsione del primo indennizzo, che ora si presenta come un assegno fisso annuale, ora come gettone o medaglia di presenza. Infine, ad alcuni funzionarî onorarî, per il carattere politico della loro funzione, sono concesse prerogative di varia natura. Il rapporto tra il funzionario onorario e l'ente da cui dipende non è soggetto a modificazioni: per le ragioni suddette sono esclusi l'istituto della promozione, dell'aspettativa, della disponibilità, ecc. Essi cessano per lo più dall'ufficio o per decorso del termine, o per dimissioni su domanda (quando l'assunzione sia volontaria), o per revoca, talvolta per scioglimento del collegio di cui sono membri.

Diritto comparato. - Il concetto di funzionario, così come sopra è stato delineato, è estraneo alla dottrina francese, che vi comprende ogni appartenente ai quadri degl'impieghi permanenti d'una pubblica amministrazione. Nella dottrina germanica il concetto più vicino all'italiano, quantunque più ristretto, anche perché limitato ai soli funzionarî del potere esecutivo e giudiziario, è quello di Behörde, che si può tradurre con "autorità". Invece, la distinzione tra i preposti a pubblici uffici che sono funzionarî (titolari di public offices) e quelli che non lo sono (civil servants) ricorre con gli stessi termini nella dottrina inglese (public offices that is to say, such as involve some duty to the public), dove è, altresì, stabilita per gli uni e per gli altri una differente disciplina giuridica. I secondi sono in prevalenza impiegati, cioè dipendenti stipendiati per la loro attività professionale posta a servizio dello stato. Al contrario, la dottrina nordamericana disegna un larghissimo concetto di funzionario, dove sono sostanzialmente compresi tutti gl'individui legati da un rapporto pubblicistico di servizio con l'ente pubblico. Per concludere, nella dottrina spagnola a fondamento del concetto di pubblico funzionario si pone la definizione data dal cod. penale (art. 416: sono funzionarî tutti "los que por disposición imediata de la ley, o por elección popular, o por nombramiemto de auctoridad competente participan del esercicio de funciones públicas"), senza peraltro, determinare che cosa s'intende per pubblica funzione.

Bibl.: Per l'Italia: M. Giriodi, I pubblici uffici e la gerarchia amministrativa, in Tratt. di dir. amm., a cura di V. E. Orlando, I, Milano 1900, e bibl. ivi indicata; S. Romano, in Dig. Ital., s. v. Funzionario e bibliogr. ivi ricordata; id., Princ. di dir. amm., III, Milano 1912, p. 88; id., Corso di dir. amm., Padova 1930, p. 131; F. Cammeo, Corso di dir. amm., Padova 1914, p. 919; V. E. Orlando, Princ. di dir. amm., Firenze 1921; A. Agostinelli, Il funzionario di fatto, I, Campobasso 1921; id., Il p0ssesso e il funzionario di fatto, Piacenza 1925; C. Vitta, Il funzionario di fatto, in Riv. di dir. pubbl., 1923; U. Forti, Lezioni di dir. amm., I, Napoli 1926, p. 234; A. De Valles, La classificazione delle persone preposte ad uffici dello stato, in Annali dell'università di Macerata, 1927; G. Zanobini, L'esercizio privato di funzioni e servizi pubblici, in Tratt. di dir. amm., a cura di Orlando, II, p. III. Per la Francia: G. Jèze, in Revue du droit public., 1914, p. 143; id., Les principes généraux du droit administratif, 3ª ed., Parigi 1925-26; A. Guillois, Définitions des fonctionnaires publics, in Revue de droit public, 1914, I, p. 155; H. Berthélemy, Traité élémentaire de droit administr., 10ª ed., Parigi 1923; M. Hauriou, Précis de droit administr., 11ª ed., Parigi 1927. Per la Germania: N. Rehm, Die rechtliche Natur des Staatsdienstes nach deutschem Staatsrecht, in Annalen des deutsch. Reiches, 6ª ed., Lipsia 1905, p. 342 seg.; H. Triepel, Staatsdienst und staatlich gebundener Beruf, in Festschrift für K. Binding, Lipsia 1911, II, p. 3 segg.; P. Laband, Das Staatsrecht des deut. Reiches, 5ª ed., Tubinga 1911, I; O. Mayer, Deut. Verwaltungsrecht, 3ª ed., Monaco 1924, I, p. 93, II, p. 139 segg.; J. Hatschek, Lehr. des. deut. und preuss. Verwaltungsrecht, 8ª ed., Tubinga 1928, p. 92 segg.; A. Brand, Das Beamtenrecht, 3ª ed., Berlino 1928; W. Jellinek, Verwaltungsrecht, 3ª ed., Berlino 1928, p. 346 segg. Per l'Austria: J. Ulbrich, Lehr. des öster. Verwaltungsrechts, Vienna 1905, pp. 30 segg., p. 60 segg.; R. Herrnritt, Grundlehren des Verwaltungsrechts, Tubinga 1921; A. Merkl, Allg. Verwaltungsrecht, Vienna 1927, I, p. 23 segg. Per l'Inghilterra: Hatschek, Englischen Staatsrecht, II, Die Verwaltung, Tubinga 1906, cap. X; A. W. Renton, Encyclopaedia of the laws of England, Londra 1897 segg., IX, p. 276 segg. Per gli Stati Uniti: F. J. Goodnow, Comparative administrative Law, Londra 1902; id., Principles of the administrative law of the United States, Londra 1905. Per la Spagna: Gascan y Marín, Derecho administrativo, I, Madrid 1917, cap. xii.