Il nuovo sistema della giustizia sportiva

Il nuovo sistema della giustizia sportiva

Libro dell'anno del Diritto 2015 (2015)
di Francesco Cardarelli

Il nuovo sistema della giustizia sportiva

Nel corso del 2014 sono state approvate dal CONI importanti riforme in materia di giustizia sportiva, mediante la creazione di un unico organo giustiziale nazionale (il Collegio di Garanzia), una Procura Nazionale dello sport, e attraverso l’emanazione di un corpo normativo unitario sul processo interno a tutte le Federazioni sportive denominato Codice di giustizia sportiva. Questo nuovo impianto normativo, che si innesta in un quadro di relazioni consolidato tra giustizia domestica e giurisdizione statale, non risolve comunque tutti i problemi che riguardano l’ordinamento sportivo nell’esercizio della propria autodichia.

SOMMARIO

1. La ricognizione

1.1 Ambito della giustizia sportiva

1.2 Principi e organizzazione prima della riforma del 2014

2. La focalizzazione

2.1 Le riforme strutturali

2.2 Il Codice di giustizia sportiva

2.3 I principi di giustizia sportiva

3. I profili problematici

1. La ricognizione

Con la locuzione giustizia sportiva si individua generalmente un sistema costituito da un impianto normativo (statuti e regolamenti) e da organi interni ai soggetti organizzati dell’ordinamento sportivo funzionali all’esercizio dell’autodichia, sia per la risoluzione di controversie tra atleti, società sportive e Federazioni, sia per la repressione di violazioni delle norme ordinamentali commesse dagli associati e conseguente applicazione di sanzioni. Una simile nozione di giustizia sportiva quale esclusivo fenomeno endoassociativo non è comunque generalmente condivisa: da un lato la rappresentazione in dottrina del fenomeno giustiziale sportivo appare segnata dalla necessità di tratteggiarne le differenze e le similitudini, in termini di principi e di morfologia della struttura del processo, rispetto alla giurisdizione statale, in una sorta di omeomorfismo processuale derivante dalla necessità di fornire adeguate garanzie coerenti con il sistema generale della tutela delle situazioni giuridiche soggettive1; dall’altro il problema centrale della giustizia sportiva è quello di definire i propri confini rispetto alla giustizia dell’ordinamento statale, sia con riferimento alle situazioni giuridiche soggettive meritevoli di tutela da parte dell’ordinamento generale (e quindi non confinabili nell’alveo domestico dell’ordinamento sportivo), sia con riferimento alla individuazione di ambiti materiali sui quali il rapporto tra la giustizia interna e la giurisdizione statale non è più declinabile in base alla pregiudizialità, e quindi reciproco condizionamento, ma alla sostanziale indifferenza della seconda rispetto alla prima.

1.1 Ambito della giustizia sportiva

Il punto nevralgico di questa relazione è costituito dal d.l. 19.8. 2003, n. 220, convertito con modificazioni nella l. 17.10.2003, n. 280, che ha riconosciuto e favorito l’autonomia dell’ordinamento sportivo nazionale, quale articolazione dell’ordinamento sportivo internazionale facente capo al CIO, rispetto all’ordinamento della Repubblica, «salvi i casi di rilevanza per l’ordinamento giuridico della Repubblica di situazioni giuridiche soggettive connesse con l’ordinamento sportivo»: sicché l’ambito proprio della giustizia interna connotato dal carattere dell’autonomia riguarda l’osservanza e l’applicazione delle norme regolamentari, organizzative e statutarie dell’ordinamento sportivo nazionale e delle sue articolazioni «al fine di garantire il corretto svolgimento delle attività sportive», nonché «i comportamenti rilevanti sul piano disciplinare e l’irrogazione ed applicazione delle relative sanzioni disciplinari sportive». Inoltre l’art. 3 della l. n. 280/2003 ha configurato una vera e propria pregiudiziale sportiva, in quanto esauriti i gradi della giustizia interna e ferma restando la giurisdizione del giudice ordinario sui rapporti patrimoniali tra società, associazioni e atleti, ogni altra controversia avente ad oggetto atti del CONI o delle Federazioni sportive non riservata agli organi di giustizia dell’ordinamento sportivo, è disciplinata dal c.p.a. (con devoluzione della giurisdizione esclusiva a favore TAR Lazio titolare di una competenza funzionale inderogabile). Proprio sulla definizione dei confini tra la giustizia statale e quella interna all’ordinamento sportivo si sono soffermate le maggiori attenzioni della dottrina e della giurisprudenza: poiché la relazione tra il plesso giustiziale interno dell’ordinamento sportivo e quello giurisdizionale statale è approdata ad una relativa stabilità, essa ha costituito un presupposto (non certamente l’unico) in base al quale è stato possibile configurare un nuovo assetto interno del processo sportivo: senza che, occorre subito dirlo, la diversa morfologia dei rapporti tra CONI e gli altri soggetti dell’ordinamento sportivo in materia di autodichia derivante dalle riforme del 2014 abbia alterato il regolamento di confini imposto dalla disposizione statale.

Appare necessario fissare alcune coordinate. La Corte costituzionale (chiamata a pronunciarsi proprio sulla legittimità del d.l. n. 220/20032) ha distinto tre diverse forme di tutela giustiziale previste dalla disposizione nazionale: una prima forma, limitata ai rapporti di carattere patrimoniale tra società sportive, associazioni sportive, atleti (e tesserati), è demandata alla cognizione del giudice ordinario; una seconda, relativa ad alle questioni aventi ad oggetto le materie proprie dell’ordinamento sportivo (art. 2, d.l. n. 220/2003) nella quale, stante la irrilevanza per l’ordinamento generale delle situazioni in ipotesi violate e dei rapporti che da esse possano sorgere, la tutela non è apprestata da organi dello Stato ma da organismi interni all’ordinamento sportivo (nel cui solo ambito le norme tecniche e disciplinari godono di rilevanza), secondo lo schema proprio della cosiddetta “giustizia associativa”; una terza forma ha il carattere della tendenziale residualità, in quanto pur scaturendo da atti dei soggetti istituzionali dell’ordinamento sportivo (CONI e Federazioni), non rientra fra le materie che costituiscono l’ambito peculiare dell’ordinamento di settore3.

La medesima sentenza richiama espressamente due pronunce della Corte di Cassazione4, con specifico riferimento alla seconda forma di tutela prevista dalla norma, e cioè quella tipica ed esclusiva dell’ordinamento sportivo: e proprio alle due decisioni rammentate che viene fatta risalire la tradizionale classificazione degli ambiti propri della giustizia sportiva. Essi sono distinti in giustizia tecnica (a garanzia del corretto svolgimento delle competizioni e del rispetto delle norme che regolano il gioco della disciplina praticata: le regole «emanate in questo ambito sono espressione dell’autonomia normativa interna delle Federazioni, non hanno rilevanza nell’ordinamento giuridico generale e le decisioni adottate in base ad esse sono collocate in un’area di non rilevanza o di indifferenza per l’ordinamento statale, senza che possano essere considerate come espressione di potestà pubbliche ed essere considerate alla stregua di decisioni amministrative»); giustizia disciplinare (volta all’accertamento e alla sanzione dei comportamenti violativi dei precetti dei regolamenti federali: anche per queste situazioni sussiste la medesima condizione di non rilevanza per l’ordinamento statale); giustizia economica (concernente le controversie di carattere patrimoniale tra associati e società sportive); ed una giustizia amministrativa (avente carattere residuale, comprendente i casi in cui è riconosciuto un rimedio impugnatorio interno nei confronti delle deliberazioni dell’organo amministrativo federale: precisa la Cassazione che indipendentemente dalla soppressione, nel testo della l. di conversione, di materie originariamente previste nel d.l. quali l’affiliazione alle federazioni di società, di associazioni sportive e di singoli tesserati e l’organizzazione e lo svolgimento delle attività agonistiche non programmate ed a programma limitato e l’ammissione alle stesse delle squadre e degli atleti, una simile indicazione vale ancora come esemplificazione delle corrispondenti controversie, l’oggetto delle quali è costituito dall’attività provvedimentale delle Federazioni, che, esaurito l’obbligo del rispetto di eventuali clausole compromissorie, è sottoposta alla giurisdizione amministrativa esclusiva).

1.2 Principi e organizzazione prima della riforma del 2014

Così posto l’ambito della giustizia sportiva, anche in relazione ai suoi rapporti con la giustizia statale, sino alla recente entrata in vigore del nuovo Codice di giustizia sportiva l’articolazione dell’autodichia rispondeva ad un generale principio di autonomia organizzativa delle singole Federazioni (sicché, più che di un sistema unitario si sarebbe dovuto parlare di una pluralità differenziata di modelli organizzativi di tutela interna): con un vincolo rappresentato, quanto alla struttura e al contenuto delle relative decisioni, solamente dai principi generali emanati dal CONI quale ente esponenziale dell’ordinamento settoriale. In altri termini la creazione di un sistema di giustizia sportiva era frutto, proprio dopo l’entrata in vigore della l. n. 280/2003, dell’esercizio di una potestà conformativa dell’attività delle singole Federazioni derivante dall’esercizio dei generali poteri di indirizzo e vigilanza propri del CONI5, limitatamente alla enucleazione di principi comuni: con la conseguenza che ciascuna Federazione nell’elaborazione delle proprie regole giustiziali disponeva di un notevole margine di libertà, sia nella individuazione e struttura degli organi, sia nelle cadenze procedimentali interne. I principi di giustizia sportiva (emanati per la prima volta nel 2003, modificati nel 2007 e, prima della riforma del 2014, nel 20106) riguardavano gli scopi del sistema giustiziale, in conformità all’art. 2, d.l. n. 220/2003 (il rispetto dei principi dell’ordinamento giuridico sportivo, nonché la corretta organizzazione e gestione delle attività sportive, il rispetto del fair play, la decisa opposizione ad ogni forma di illecito sportivo, all’uso di sostanze e metodi vietati, alla violenza sia fisica che verbale, alla commercializzazione e alla corruzione), la terzietà, imparzialità e professionalità dei giudici che compongono gli organi di giustizia sportiva, la tenuta di un registro delle sanzioni disciplinari istituito presso il CONI (che non è norma di principio, ma di coordinamento), la individuazione dei principi del processo (ispirati latamente alla Costituzione e al diritto processuale penale,ma con una significativa puntualizzazione sulla rapidità dei processi, con espressa previsione della contrazione massima di tutti i termini processuali, e sulla efficacia dei rimedi giustiziali), l’istituzione di un Procuratore Federale con funzioni requirenti ed inquirenti, la previsione di provvedimenti di clemenza (grazia, amnistia e indulto), la previsione obbligatoria, negli Statuti e nei regolamenti federali, della clausola compromissoria, che consentiva di ricorrere all’arbitrato irrituale ai sensi del c.p.c., la cui inosservanza avrebbe comportato l’adozione di provvedimenti disciplinari adeguati alla gravità della violazione.

La definizione dei principi di giustizia sportiva e la loro efficacia interna era assicurata dal richiamo ai poteri di vigilanza del CONI in sede di approvazione dei singoli regolamenti federali7: la tenuta complessiva dei sistemi di giustizia sportiva era quindi garantita, sul piano dei principi, dalla definizione di rapporti (di stampo prettamente pubblicistico) tra CONI e Federazioni, in applicazione della vigilanza del primo sulle seconde, ed in base a poteri di approvazione delle relative disposizioni interne; quanto alla struttura degli organi, ed alla presenza di uno o più gradi di merito di giustizia, ogni Federazione era libera di conformarsi, anche in relazione alle proprie specificità, all’indirizzo del CONI.

Nonostante l’assetto dei rapporti tra ente esponenziale e singole Federazioni, nel rispetto dei principi sopra menzionati, è stata avvertita l’esigenza di istituire un organo di giustizia nominato dal CONI e dunque svincolato dalle Federazioni sportive, in modo tale da garantire ancor di più terzietà, autonomia e indipendenza. Il primo esempio di tale tendenza risale al 2001 mediante l’istituzione della Camera di Conciliazione e Arbitrato dello Sport presso il CONI (CCAS): ilmodello preso come riferimento era quello del Tribunale Arbitrale dello Sport di Losanna8, nonché alcune esperienze nel nostro ordinamento interno (la camera arbitrale per i contratti pubblici e la camera di conciliazione ed arbitrato per la CONSOB), sicché la Camera non decideva direttamente le controversie, ma gestiva un elenco di arbitri chiamati alla pronuncia del lodo. La Camera è stata poi soppressa e sostituita dal TNAS-Tribunale Nazionale di Arbitrato per lo Sport del CONI, e dall’Alta Corte diGiustizia Sportiva9.

La riforma attuata nel 2008 fu dettata dalla esigenza di correggere alcune asimmetrie rinvenute nel procedimento arbitrale, vale a dire la presenza di una fase di conciliazione preventiva obbligatoria, da alcuni ritenuta assolutamente inutile10 (se con la Camera l’arbitrato era solo eventuale, in quanto subordinato all’esito della conciliazione, con il TNAS la conciliazione faceva parte integrante del procedimento giustiziale). Inoltre il ricorso alla Camera non era visto come una vera e propria impugnazione,ma piuttosto come possibilità di rendere riparabile la violazione di norme dell’ordinamento sportivo compiuta nel procedimento interno alla Federazione11: e ciò con riguardo ai caratteri della procedura, quali la possibilità di adire la Camera solo dopo l’esperimento delle vie di ricorso endofederali, la possibilità di regolare amichevolmente il conflitto, l’equa soddisfazione che poteva essere accordata alla parte lesa in caso di riscontrata violazione, la definitività della decisione, la circostanza che il lodo della Camera era stato considerato alla stregua di un atto amministrativo a valenza provvedimentale adottato in forma arbitrale, e come tale soggetto allo scrutinio del giudice amministrativo in caso di situazioni rilevanti per l’ordinamento giuridico statale12.

Con la riforma del 2008 è stata ripartita la competenza della Camera tra due nuovi organi, essendo riservata all’Alta Corte la delibazione in ordine alle controversie di notevole rilevanza e quelle aventi ad oggetto diritti indisponibili (oltre all’esercizio della funzione consultiva), al TNAS quella delle controversie già oggetto dell’arbitrato camerale ove previsto dagli statuti o dai regolamenti delle Federazioni sportive nazionali (la sussistenza della clausola compromissoria era quindi presupposto essenziale della competenza del TNAS). A differenza delle decisioni della Camera, il lodo emesso dal TNAS era impugnabile per motivi di nullità innanzi alla Corte d’Appello, ove la controversia definita in sede arbitrale fosse rilevante anche per l’ordinamento della Repubblica: infatti secondo il TAR Lazio13 l’individuazione di tale giudice (operata dalla statuto CONI) non avrebbe consentito di interpretare il procedimento come avente «le forme e le garanzie tratte dal giudizio arbitrale» ma concluso con un provvedimento amministrativo14: in base alla novella del 2008, all’unico organo (la CCAS) competente a decidere in via definitiva (quale ultimo grado della giustizia sportiva) le controversie insorte tra Federazione e tesserati l’ente esponenziale dell’ordinamento sportivo aveva sostituito due diversi organi con distinte competenze: proprio tale diversità, nonché la natura dell’atto conclusivo del procedimento giustiziale (lodo) non avrebbero potuto che comportare una diversa individuazione del giudice dello Stato competente a conoscere della sua impugnazione: provvedimento amministrativo impugnabile dinanzi al giudice amministrativo per le controversie portate dinanzi all’Alta Corte per asserita lesione di interessi legittimi; lodo arbitrale rituale impugnabile dinanzi alla Corte d’appello per le controversie portate dinanzi al TNAS per asserita lesione di un diritto soggettivo disponibile15.

Il quadro complessivo della giustizia sportiva al momento della riforma del 2014 si presentava quindi connotato da un tasso di autonomia delle Federazioni nella definizione dei profili organizzativi e procedimentali della cognizione giustiziale interna nei limiti dell’applicazione dei principi di giustizia sportiva emanati dal CONI; e dalla previsione di un sistema ridotto ad unità in base ad un complesso meccanismo duale di sindacato finale, distribuito tra due diversi organi esofederali, le cui competenze erano state individuate in base ad una ripartizione per materie compromettibili (il TNAS) o di tipo residuale (l’Alta Corte di Giustizia); del tutto estraneo al plesso giustiziale così inquadrato era il sistema punitivo in materia antidoping, attribuito direttamente alla competenza del Tribunale Nazionale Antidoping istituito presso il CONI (e quindi giudice unico per tutti i soggetti dell’ordinamento sportivo), rimasto infatti intoccato dalle vicende modificative di cui ci si occupa in questa sede.

Le ragioni dell’ulteriore riforma del sistema dell’autodichia16 devono essere rinvenute nella superfetazione, in base al modello testè rammentato, della cognizione nel merito delle controversie (con possibilità di un doppio grado in seno alle Federazioni, ma con cognizione piena in sede TNAS); nella moltiplicazione dei ricorsi in materia disciplinare alla luce di competenze limitate attribuite all’Alta Corte (che avrebbe potuto solo confermare o ridurre le relative sanzioni); nella non semplice individuazione del riparto delle competenze dei due organi di giustizia esofederali, con particolare riferimento alle controversie cd. amministrative (ed in base ad una cassazione da parte del TAR Lazio di una decisione dell’Alta Corte17); nella (inconfessata,ma più volte percepibile) esigenza di rivedere la funzione conciliativa attribuita al TNAS, che costituiva il mezzo per pervenire a soluzioni più morbide di quelle derivanti dalle pronunce degli organi federali; nella necessità di garantire uniformità applicativa del sistema giustiziale interno, attraverso la semplificazione degli organi di vertice esofederali (un unico collegio di garanzia), e l’omogeneizzazione non più realizzata attraverso principi, ma mediante norme procedimentali più analitiche e cogenti.

2. La focalizzazione

Le ragioni sopra richiamate hanno comportato la definizione di un nuovo quadro giustiziale (a partire dalle modifiche dello Statuto CONI, approvato definitivamente l’11.6.2014): sotto il profilo strutturale attraverso l’istituzione di nuovi organi; sotto il profilo ordinamentale attraverso l’emanazione di un Codice di giustizia sportiva (previsto dall’art. 6, co. 4, del nuovo statuto), approvato il 15.7.2014; quale dispositivo di chiusura, l’emanazione di nuovi principi di giustizia sportiva, approvati in pari data.

2.1 Le riforme strutturali

La prima riforma riguarda direttamente lo statuto del CONI attraverso l’abolizione del TNAS e dell’Alta Corte in favore di un organo unico, il Collegio di Garanzia dello Sport, e l’istituzione della Procura Generale dello Sport (art. 12 St., non a caso rubricato come “sistema di giustizia sportiva”).

Il Collegio di Garanzia dello sport (art. 12 bis St.) è qualificato come organo di ultimo grado della giustizia sportiva, cui è demandata la cognizione delle controversie decise in via definitiva in ambito federale, ad esclusione di quelle in materia di doping e di quelle che hanno comportato l’irrogazione di sanzioni tecnico-sportive di durata inferiore a 90 giorni o pecuniarie fino a 10.000 euro: il ricorso è ammesso avverso tutte le decisioni emesse dagli organi di giustizia

federale e non altrimenti impugnabili esclusivamente per violazione di norme di diritto, nonché per omessa o insufficiente motivazione circa un punto decisivo della controversia: i poteri decisori sono quelli propri di un giudizio di cassazione, prevedendosi l’alternativa tra la riforma senza rinvio della decisione impugnata, ovvero del rinvio all’organo di giustizia federale competente che in diversa composizione, dovrà pronunciarsi entro 60 giorni applicando il principio di diritto dichiarato dal Collegio18: nell’esercizio di funzioni giustiziali il Collegio è quindi titolare di un potere simile a quello esercitato da una suprema corte di legittimità, con poteri che escludono un nuovo sindacato di merito sulla medesima questione.

Accanto alle funzioni giustiziali il Collegio esercita anche funzioni consultive (a favore del CONI e delle Federazioni): ciò richiede una articolazione in sezioni (cinque, ai sensi dell’art. 56 del Codice, che ne articola le competenze giustiziali in base alla nota classificazione per materie dell’ambito della giustizia sportiva, e cioè questioni tecnico sportive, disciplinari, amministrative, meramente patrimoniali). La scelta dei suoi componenti (ogni sezione deve avere un presidente ed almeno 5 membri), tutti dotati di adeguata professionalità, avviene su deliberazione del Consiglio nazionale CONI e su proposta della Giunta: tuttavia, al fine di rafforzare i caratteri di terzietà, autonomia e indipendenza degli organi di giustizia è stata istituita una Commissione di garanzia (art. 13 ter St.), che opera in piena indipendenza ed autonomia di giudizio e di valutazione, con il compito di indicare alla Giunta Nazionale i nominativi dei membri che dovranno essere nominati negli organi di giustizia. Questo modello viene replicato per ogni Federazione (art. 5 Codice: ma le Federazioni possono anche avvalersi della Commissione di Garanzia del CONI), con l’aggiunta di poteri disciplinari (dal richiamo alla rimozione) verso i membri degli organi di giustizia nel caso di violazione dei doveri di indipendenza e riservatezza, di grave negligenza nell’espletamento delle funzioni, o per altre gravi ragioni. Il sistema di nomina dei membri degli organi di giustizia continua quindi ad essere ispirato al modello TAS: tuttavia le garanzie di terzietà e di indipendenza dei giudici sportivi, che appaiono tutelate in primo luogo dai procedimenti di nomina, sono temperate dal fatto che la(e) Commissione(i) di garanzia ha solo funzioni istruttorie e propositive, spettando la decisione finale agli organi di governo del CONI e delle Federazioni.

Una seconda modifica strutturale, sulla quale si sono appuntate le maggiori critiche interne all’ordinamento dello sport, riguarda l’istituzione della Procura Generale dello Sport presso il CONI (che si affianca alle già istituite procure federali).

Accanto al compito di coordinamento e vigilanza sulle attività inquirenti e requirenti svolte dalle procure federali, nei casi di superamento dei termini per la conclusione delle indagini, oppure di richiesta di proroga degli stessi, ovvero nei casi in cui emergano omissioni nelle indagini tale da pregiudicare l’azione disciplinare e nei casi in cui l’intenzione di procedere all’archiviazione sia ritenuta irragionevole, la Procura Generale può avocare, con provvedimento motivato, l’attività inquirente (federale) non ancora conclusa. applicando alla procura federale uno dei procuratori nazionali anche in sede dibattimentale. L’art. 51 del Codice prevede un temperamento al potere di avocazione, che non può essere disposta se non dopo che la Procura Generale abbia invitato il Procuratore Federale ad adottare, entro un termine ragionevole, specifiche iniziative o concrete misure, anche mediante riapertura dei termini per le indagini.

2.2 Il Codice di giustizia sportiva

Lo strumento di armonizzazione del sistema di giustizia sportiva è stato individuato nel relativo Codice, entrato in vigore il 12.6.2014 (quindi prima della sua definitiva approvazione) che dovrebbe essere prontamente recepito negli ordinamenti federali (art. 64) pena la revocazione delle decisioni adottate in sede federale, decorso un anno dalla sua data di entrata in vigore senza che la Federazione si sia ad esso conformata: quanto ai procedimenti pendenti essi saranno celebrati davanti al TNAS fino ad esaurimento, mentre quelli pendenti innanzi all’Alta Corte continueranno davanti al Collegio diGaranzia con le regole previgenti.

Il Codice presenta numerose novità rispetto alla varietà dei singoli procedimenti di giustizia declinati dalle Federazioni nazionali.

In primo luogo sono stati definiti i principi del processo (parità delle parti, contraddittorio, giusto processo): significativo appare il richiamo alla ragionevole durata del processo (in luogo della “rapidità” conclamata nei risalenti principi di giustizia sportiva), tuttavia «nell’interesse del regolare svolgimento delle competizioni sportive e dell’ordinato andamento dell’attività federale» (che è locuzione più elegante per imporre una finalizzazione del processo necessaria alla stessa legittimazione dell’ordinamento sportivo).

Le decisioni sono motivate e pubbliche, e redatte in maniera chiara e sintetica (allo stesso principio debbono essere ispirati gli atti delle parti): quale norma di chiusura, la matrice ispiratoria del processo è rinvenuta nei principi e norme generali del processo civile, sia pure «nei limiti di compatibilità con il carattere di informalità dei procedimenti di giustizia sportiva» (art. 2).

L’articolazione interna alle Federazione del sistema di giustizia prevede due diversi percorsi, in relazione alle materie trattate, ed in ogni caso con applicazione rigorosa ed inderogabile del doppio grado di giudizio di merito: il Giudice sportivo nazionale, i giudici sportivi territoriali (le cui competenze sono intuitivamente differenziate in base alla dimensione nazionale o territoriale delle competizioni) e la Corte sportiva di appello per tutte le questioni connesse allo svolgimento delle gare e in particolare la loro regolarità (ivi compresa quella degli impianti), l’omologazione dei relativi risultati, i comportamenti di atleti, tecnici o altri tesserati in occasione o nel corso della gara (si tratta quindi della cd. giustizia tecnica, definita nel titolo II del Codice, in base a cadenze rapidissime ed ispirate alla massima informalità); il Tribunale federale e la Corte federale di appello, che hanno competenza residuale (in primo e secondo grado) su tutti i fatti rilevanti per l’ordinamento sportivo in relazione ai quali non sia stato instaurato né risulti pendente un procedimento innanzi ai giudici sportivi nazionali o territoriali (Titolo III). La competenza riguarda quindi le questioni disciplinari per fatti accaduti al di fuori dello svolgimento di gare, le questioni patrimoniali ed economiche (se non deferite, in base a norme dei singoli statuti, a collegi arbitrali) nonché, secondo un rito speciale di natura tipicamente impugnatoria (disciplinato dall’art. 31) le questioni amministrative (le deliberazioni assembleari contrarie alla legge, allo Statuto del CONI e ai principi fondamentali del CONI, allo Statuto e ai regolamenti della Federazione possono essere annullate su ricorso di organi federali, del Procuratore Federale, e di tesserati o affiliati titolari di una situazione giuridicamente protetta nell’ordinamento federale che abbiano subito un pregiudizio diretto e immediato dalle deliberazioni, mentre la legittimazione attiva per quelle consiliari è limitata ad un componente, assente o dissenziente, del Consiglio o del Collegio dei revisori dei conti).

Sono stati inoltre previsti nuovi strumenti di maggiore garanzia nei procedimenti avanti il Tribunale Federale (proponibili in base a deferimento del Procuratore federale ovvero su ricorso della parte interessata titolare di una situazione giuridicamente protetta): l’applicazione di sanzioni su richiesta (una sorta di patteggiamento post deferimento, art. 28, cui corrisponde analoga possibilità di richiesta nella fase delle indagini preliminari, art. 48); l’adozione di provvedimenti cautelari (art. 33) nel caso di lamentati pregiudizi imminenti ed irreparabili, anche fuori udienza; l’intervento del terzo (art. 34); la fissazione di un contributo per l’accesso alla giustizia (art. 7) che comunque non deve essere tale da rendere eccessivamente oneroso l’esercizio delle facoltà di tutela, temperato dall’istituzione del gratuito patrocinio (art. 8); l’introduzione delle conseguenze sanzionatorie per lite temeraria (art. 10); l’obbligo di un difensore nei

giudizi di fronte al Collegio di garanzia (art. 58).

Una significativa sistematizzazione riguarda la definizione dei rapporti con le decisioni dell’autorità giudiziaria statale (art. 39): in caso di sentenza penale irrevocabile di condanna essa ha efficacia di giudicato nel giudizio disciplinare quanto all’accertamento della sussistenza del fatto, della sua illiceità penale e dell’affermazione che l’imputato lo ha commesso, mentre la sentenza penale irrevocabile di assoluzione, pronunciata in seguito a dibattimento, ha efficacia di giudicato nel giudizio disciplinare nei confronti dell’imputato quanto all’accertamento che il fatto non sussiste o che l’imputato non lo ha commesso (resta comunque ferma l’autonomia del procedimento disciplinare sportivo). L’accentuazione dell’autonomia del processo sportivo è peraltro ribadita dal potere di cognizioni incidentale del giudice sportivo di ogni questione pregiudiziale, pur quando riservata per legge all’Autorità giudiziaria, la cui risoluzione sia rilevante per pronunciare sulla domanda, incluse le questioni relative alla capacità di stare in giudizio e all’incidente di falso (salvo che, per legge dello stato, debba essere decisa con efficacia di giudicato una questione pregiudiziale di merito e la relativa causa sia stata già proposta davanti all’Autorità giudiziaria).

In generale il Codice prevede, con riferimento ai termini processuali relativi ai giudizi di fronte Tribunale Federale, condizioni stringenti (derogabili in sede federale solo al ribasso) il cui mancato rispetto comporta l’estinzione del procedimento disciplinare: la decisione di primo grado deve essere adottata entro 90 giorni dalla data di esercizio dell’azione disciplinare, quella di appello entro 60 giorni dalla proposizione del reclamo; in caso di annullamento della decisione da parte del Collegio di Garanzia il termine per la pronuncia nel giudizio di rinvio è di 60 giorni. Per tutte le altre controversie valgono i termini di 90 giorni per il primo grado e di 60 per l’appello. Sono previsti termini anche per la conclusione delle indagini (art. 47) pari a 40 giorni prorogabili al massimo per due volte.

2.3 I principi di giustizia sportiva

I nuovi principi di giustizia sportiva19 non potevano che essere adeguati a seguito dell’entrata in vigore del Codice. A ben vedere la previsione di un simile strumento, e della sua natura vincolante rispetto alle Federazioni, ha dequotato la portata dei principi di giustizia sportiva, che in gran parte costituiscono una riedizione dei contenuti ricavabili dal Codice: infatti, i principi del processo sportivo sono i medesimi previsti dall’art. 2, la commissione federale di garanzia è identica alla previsione dell’art. 5, l’accesso alla giustizia sportiva riprende le medesime disposizioni degli artt. 6, 7, ed 8, gli organi federali di giustizia sono gli stessi di cui ai titoli II e III. Gli unici elementi di differenziazione sono costituiti dai provvedimenti di clemenza (grazia, amnistia ed indulto) e dalla clausola compromissoria (che deve essere prevista negli statuti e regolamenti federali, allo scopo di consentire ai tesserati ed affiliati di accettare la giustizia sportiva come disciplinata dal relativo ordinamento): poiché entrambe le materie non sono disciplinate dal Codice, se ne ricava che l’effetto utile di una simile deliberazione appare diretto ad integrare, al di là delle ridondanze evocative di principio, con norme sostanziali (la compromettibilità e la clemenza) la disciplina squisitamente processuale del Codice.

3. I profili problematici

Non appare possibile tracciare profili problematici della nuova disciplina, dal momento che la sua recentissima entrata in vigore non ha comportato l’emersione di questioni giuridiche di rilievo. In generale l’aspetto positivo di un Codice risiede proprio nella sua natura, di strumento unificante e razionalizzante di un sistema definito: e, sebbene la codificazione processuale della giustizia sportiva sia stata avversata da alcune Federazioni di peso20 (soprattutto in relazione alla potenziale minaccia all’autonomia federale rappresentata dai poteri della neonata procura nazionale presso il CONI, cui si deve aggiungere, asimmetricamente, lo sforzo organizzativo delle Federazioni minori per dotarsi di organi di giustizia coerenti con le previsioni del Codice), l’obiettivo di armonizzazione del sistema, e l’idea di compiutezza che lo ispira, sembra essere stato raggiunto.

Restano fuori dalla portata innovativa del sistema delineato nel 2014 alcuni problemi di fondo: quello della complessiva tenuta delle clausole compromissorie, che costituiscono il fondamento legittimante l’effettività del sistema di giustizia interno, anche alla luce di tendenze eversive da parte di corti europee sulla loro validità21; quello della irresolvibilità del problema della nomina dei giudici sportivi, allo scopo di garantirne la terzietà ed imparzialità, poiché qualunque sistema si escogiti esso finisce sempre con attribuire agli organi di governo interni all’ordinamento sportivo il potere di scelta (ammesso che la piena terzietà dei giudici dell’autodichia sia un valore assoluto, soprattutto quando sia comunque garantito un ricorso di piena giurisdizione – statale – avverso le loro decisioni); ed in ultimo quello della concreta applicazione di tutte le garanzie proprie del giusto processo, che finirebbe con entrare in potenziale confitto con lo scopo ultimo delle forme di giustizia domestica, per definizione destinate a garantire la sopravvivenza dell’ordinamento, alla tutela dei cui valori sono preordinate, e soprattutto a consentirne la regolare continuità nel tempo.

1 Ferrara, L., Giustizia sportiva, in Enc. dir., Annali, III, Milano, 2009, 491 ss., per il quale simili circostanze dimostrerebbero la mancanza di tenuta della fenomenologia sportiva quale dato autonomo e separabile rispetto all’ordinamento statale, e dall’altro che per quanto si possa riconoscere che il diritto non si esaurisce nelle esperienze gravitanti intorno al concetto di Stato è soprattutto intorno ad esso che si fissano gli interessi dei giuristi.

2 C. cost., 11.2.2011, n. 49.

3 Analogamente TAR Lazio, Roma, sez. III, 27.11.2013, n. 10158: lo stesso giudice delle leggi ha posto in rilievo che la mancata praticabilità della tutela impugnatoria non toglie che le situazioni di diritto soggettivo o di interesse legittimo siano adeguatamente tutelabili innanzi al giudice amministrativo mediante la tutela risarcitoria: la domanda volta ad ottenere non la caducazione dell’atto, ma il conseguente risarcimento del danno, deve essere proposta innanzi al giudice

amministrativo, in sede di giurisdizione esclusiva, non operando alcuna riserva a favore della giustizia sportiva, innanzi alla quale la pretesa risarcitoria nemmeno può essere fatta valere. Ne consegue che alla luce dei principi dettati dalla C. cost. il giudice amministrativo può conoscere, nonostante la riserva a favore della giustizia sportiva delle sanzioni disciplinari, in via incidentale e indiretta, al fine di pronunciarsi sulla domanda risarcitoria proposta dal destinatario della sanzione.

4 La prima precedente all’entrata in vigore del d.l. n. 220/2003, (n. 4399/1989) e la seconda successiva (n. 5775/2004).

5 Tuttavia l’art. 7, co. 2, lett. h), d.lgs. n. 242/1999 individua nella Giunta del CONI (e non nel Consiglio) l’organo competente a deliberare “i criteri generali dei procedimenti di giustizia sportiva” secondo il principio dell’obbligo degli affiliati e tesserati di rivolgersi agli organi di giustizia federale, del rispetto del contraddittorio tra le parti, diritto di difesa, terzietà e imparzialità degli organi giudicanti, ragionevole durata, motivazione e impugnabilità delle decisioni, della razionalizzazione dei rapporti tra procedimenti di giustizia sportiva di competenza del CONI con quelli delle singole federazioni sportive nazionali.

6 Delib. C.N. CONI 19.5.2010, n. 1412.

7 Incidevano sul sistema dell’autodichia anche i Principi Fondamentali degli Statuti delle Federazioni sportive nazionali, Delib. C.N. CONI 10.3.2009, n. 1391 con particolare riferimento al principio di separazione dei poteri tra gestione sportiva e giustizia federale, al principio dell’eleggibilità a cariche federali sull’adeguata professionalità dei componenti degli organi di giustizia sportiva), ed in genere all’obbligo del rispetto delle disposizioni della Giunta Nazionale CONI in materia di giustizia e «per quanto non espressamente previsto, ai principi del diritto processuale civile, penale e amministrativo».

8 Sul quale v. Casini, L., Il tribunale Arbitrale dello sport, in Riv. trim. dir. pubbl., 2012, 625 ss.

9 A seguito della determinazione delNuovo sistema di giustizia sportiva del CONI ai sensi degli artt. 12, 12 bis e 12 ter dello Statuto del CONI, deliberato dal Consiglio Nazionale il 28.2.2008 ed approvato con d.m. 7.4.2008.

10 Lubrano, E., Il Tribunale nazionale arbitrale per lo sport, in Riv. dir. ec. sport, 2010, 77 ss.: contra Frosini, T.E., L’arbitrato sportivo: teoria e prassi, in Rivista AIC, 2010, 19 ss.

11 Frosini, T.E., L’arbitrato sportivo, cit., 20.

12 Così TAR Lazio, Roma, sez. III quater, 5.3.2013, n. 2341, che ha confermato, sui limiti che il sindacato del giudice di legittimità incontra quando è chiamato a pronunciare sul decisum della Camera di conciliazione, le conclusioni alle quali la giurisprudenza amministrativa era pervenuta nel tempo (Cons. St., sez. VI, 8.2.2011, n. 831; 25.11.2008, n. 5782; TAR Lazio, Roma, sez. III ter, 3.11.2008, n. 9547). L’arbitrato sportivo, libero od irrituale, non si sostituisce alla giustizia resa dagli organi giudiziari dello Stato, ma sfocia in un atto (il lodo) avente natura di provvedimento amministrativo, espressivo della volontà ultima dell’ordinamento sportivo, conseguente all’esaurimento dei vari gradi interni di gravame. Come tale il lodo, ove incidente su interessi legittimi, è soggetto all’ordinario giudizio di legittimità del giudice amministrativo.

13 TAR Lazio, Roma, sez. III quater, 21.6.2013, n. 6258.

14 Secondo una costante giurisprudenza risalente a Cons. St., sez. VI, 9.7.2004, n. 5025.

15 Sulla decisione del TAR, unica in ordine alla natura giuridica del lodo TNAS, v. le note critiche di Basilico, A.E., La natura del giudizio dinanzi al Tnas. Considerazioni critiche e problemi aperti, in Giorn. dir. amm., 2014, 2, 161 ss. Tuttavia l’impostazione del giudice di primo grado è stata confermata dal Consiglio di Stato in diversa vicenda (sez. V, 17.6.2014, n. 3983), nella quale è stato precisato che la natura arbitrale del giudizio davanti al Tnas – e, a priori, la validità per l’ordinamento generale delle clausole compromissorie o dei compromessi che lo prevedano – è ulteriormente avvalorata dal fatto che nelle controversie riguardanti i comportamenti rilevanti sul piano disciplinare e l’irrogazione ed applicazione delle relative sanzioni disciplinari sportive non viene in rilievo alcuna posizione avente la consistenza di interesse legittimo.

16 Basilico, A.E., La riforma della giustizia sportiva, in Giorn. dir. amm., 2014, 6, 647 ss.

17 V. TAR Lazio, Roma, sez. III quater, 19.11.2013, n. 9993 in tema di elezione degli organi di una federazione sportiva e del suo commissariamento.

18 Significativo il lapsus dell’art. 12 bis dello Statuto, che si rivolge al Collegio qualificandolo Corte.

19 Approvati con Delib. C.N. CONI 15.7.2014, n. 1519.

20 Basilico, A.E., La riforma della giustizia sportiva, cit.

21 Con una sorprendente decisione del Landgericht München I - Zivilkammer, 26.2.2014, caso n. 37 O 28331/12, è stata considerata affetta da nullità la clausola compromissoria sportiva sottoscritta da un’atleta in quanto non liberamente accettata in ragione dello squilibrio strutturale dovuto alla posizione di monopolio delle federazioni sportive, in Riv. comm. int., 2014, 2, 542 ss., con nota di Romano, V.C., Nullità di clausole compromissorie negli arbitrati sportivi per squilibrio strutturale dei contraenti. Dalla medesima vicenda è scaturito un ricorso avanti la CEDU 67474/10, Claudia Pechstein c. Svizzera, tuttora pendente.

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