UNIONI INTERNAZIONALI

    Enciclopedia Italiana (2012)

di Ri. M., G. Cir.

UNIONI INTERNAZIONALI. - Dal punto di vista giuridico, sono unioni internazionali quelle che sono fondate sul diritto internazionale: pertanto si devono considerare tali quelle che si costituiscono sulla base di norme internazionali. Quindi, in senso lato, un'unione internazionale è determinata da un accordo tra soggetti di diritto internazionale diretto allo scopo di porre norme disciplinanti la loro attività interna o internazionale. A questa stregua dovrebbe riscontrarsi un'unione in ogni trattato collettivo, giacché tutte le convenzioni stipulate da un numero considerevole di stati che si pongono da un punto di vista generale, in modo che le norme adottate da essi possano convenire anche a stati diversi da quelli stipulanti ed essere da questi accettate, creerebbero una relazione giuridica tra i soggetti dell'accordo, estensibile, mediante accessione, anche ad altri soggetti. Ma tale identificazione non ha fondamento pratico: un'unione può sussistere indipendentemente dalla partecipazione originaria di più stati (ad es., la prima unione postale tra l'Austria e la Germania del 6 aprile 1850 era composta solamente di tali due stati) e dalla possibilità di accessione da parte di nuovi stati. Quindi un'unione internazionale è determinata da norme internazionali, ma non tutte le norme internazionali poste mediante accordi collettivi dànno luogo a un'unione.

Secondo una corrente dottrinale che restringe in ambito troppo angusto il concetto di unione internazionale, il criterio distintivo sarebbe dato dall'organizzazione: si avrebbe un'unione ogniqualvolta, per il raggiungimento degli scopi comuni ai soggetti stipulanti, l'accordo abbia creato organi dotati di funzioni necessarie all'esplicazione dell'attività comune. Sennonché in fatto vi sono unioni che funzionano anche senza possedere organi comuni, per cui del concetto deve essere data una definizione più ampia. Il criterio più idoneo è offerto dallo scopo a cui tendono le norme poste dall'accordo, e perciò, tutte le volte che norme giuridiche internazionali siano dirette a promuovere una cooperazione tra soggetti per la soddisfazione di interessi comuni o collettivi, si ha un'unione internazionale. Essa, nella sua esistenza e nel suo stesso funzionamento, è tale che i soggetti di cui è composta, anche nei loro rapporti reciproci quali membri, si presentano quali soggetti di diritto internazionale. Non sempre la personalità internazionale dei membri dell'unione dà luogo alla personalità internazionale dell'unione stessa: la personificazione si attua soltanto quando l'unione diventi titolare di diritti e di doveri nell'ordinamento internazionale, che non si risolvono puramente in diritti e obblighi dei membri che la compongono. In pratica, la questione si pone soltanto per alcune unioni organizzate di stati, che non costituiscono oggetto di trattazione in questo luogo.

Dato il numero considerevole di unioni esistenti e la varietà degli scopi da esse perseguiti, i criteri di classificazione delle unioni possono essere molteplici in relazione alla varietà dei caratteri che esse presentano. Basterà considerare soltanto qualcuno di tali caratteri: così, in ordine al numero dei soggetti componenti, si distingue tra unioni chiuse, in cui i destinatarî delle norme sono fissati in modo tassativo sin dalla costituzione dell'unione, e unioni aperte, delle quali possono diventare membri anche soggetti che non hanno preso parte al patto originario; in relazione alla loro durata nel tempo, tra unioni perpetue, nelle quali il patto d'unione non prevede la possibilità di egresso per i membri, unioni permanenti, costituite per un periodo determinato, ma in cui il trattato di unione contiene clausole che permettono il recesso o prevedono l'esclusione dei singoli membri, e unioni temporanee, stipulate sin dall'inizio per un periodo determinato, cioè con un accordo contenente un termine finale.

Ma i criterî di classificazione fondamentali, che cioè rispondono a esigenze sistematiche e nello stesso tempo evitano un troppo minuto frazionamento di categorie, sono dati dal carattere dei mezzi posti in essere dalle unioni per il conseguimento degli scopi comuni o collettivi e dalla natura dell'attività di cui attraverso l'unione si tende a promuovere la cooperazione tra i soggetti. In relazione al primo criterio si deve distinguere tra unioni che si limitano a coordinare l'attività dei proprî membri per l'esercizio delle funzioni prevedute dal patto sociale, le quali vengono compiute attraverso organi o istituti dei singoli soggetti, e unioni che creano, per il conseguimento delle proprie finalità, organi o istituti appositi, sorti sulla base di un accordo, e svolgenti attività nell'interesse di più soggetti o dell'insieme dei soggetti. Le unioni del primo tipo si dicono semplici; quelle del secondo, istituzionali.

Riguardo al secondo criterio si deve tenere presente la natura delle norme contenute nel patto d'unione, secondo che diano luogo ad attività di diritto interno, oppure ad attività di diritto internazionale, e pertanto si può distinguere tra unioni tendenti a coordinare l'attività dei soggetti nel campo dei loro ordinamenti interni e unioni tendenti a coordinare l'attività dei soggetti nel campo del diritto internazionale.

Le esigenze suesposte di classificazione sistematica non impediscono tuttavia che nella redazione dei trattati le unioni vengano denominate in relazione a un carattere saliente dell'oggetto delle loro attività: così vi sono unioni politiche, economiche, amministrative (in cui rientrano anche quelle che adempiono a funzioni giurisdizionali), sanitarie, e così via. Ciò è dimostrato direttamente dal seguente elenco sommario delle più notevoli unioni attualmente esistenti.

Tra le unioni semplici che tendono a coordinare l'attività dei soggetti nel campo dei loro ordinamenti interni sono da annoverare quelle rivolte a determinare l'uniformità legislativa degli stati membri: per effetto elle convenzioni, che dànno luogo a tali unioni, la libertà di legiferare di ciascuno stato nell'ambito del suo territorio è limitata dall'obbligo assunto di fronte ad altri soggetti, per cui l'emanazione di norme di diritto concernenti le materie che formano oggetto dell'obbligo, non può avvenire che come risultato di una stipulazione internazionale fra tutti i membri dell'unione. Così è delle convenzioni per l'unificazione del diritto marittimo, del diritto cambiario (v. cambiale). Così è anche delle unioni relative all'unificazione delle norme di diritto internazionale privato, come quelle create con le convenzioni dell'Aia per regolare i conflitti di legge in materia di matrimonio (12 giugno 1902), i conflitti di legge relativi agli effetti del matrimonio sui diritti e doveri dei coniugi nei loro rapporti personali e sui beni dei coniugi (17 luglio 1905).

Altre unioni semplici sono dirette a coordinare l'attività giurisdizionale dei soggetti, come quella creata dalla convenzione dell'Aia del 17 luglio 1905 relativa alla procedura civile, che riguarda principalmente il coordinamento della funzione giurisdizionale.

Le unioni più numerose e più importanti che hanno per scopo le varie branche dell'attività interna degli stati membri, sono unioni organizzate oppure istituzionali, dotate cioè di organismi creati dalle unioni stesse per la finalità e la destinazione specifica di esercitare l'attività dell'ente. Nel campo dell'attività legislativa si deve ricordare l'Unione per la navigazione aerea (v. aeronautica), costituitasi con la convenzione di Parigi del 13 ottobre 1919, che ha previsto altresì l'istituzione di una commissione permanente sotto il nome di Commissione internazionale di navigazione aerea; nell'ambito dell'attività giurisdizionale le unioni costituite tra gli stati ex-nemici in base all'art. 304 del trattato di pace di Versailles e agli articoli corrispondenti degli altri trattati di pace, che hanno provocato la creazione di Tribunali arbitrali misti, competenti a giudicare delle controversie contemplate nei predetti articoli; nel campo, infine, dell'attività amministrativa si devono menzionare, tra le più notevoli, l'Unione telegrafica universale (v. telegrafo) costituita con la convenzione di Parigi del 17 maggio 1865, regolata poi dalla convenzione internazionale delle telecomunicazioni e dagli annessi regolamenti firmati a Madrid il 9-10 dicembre 1932 e resi esecutorî in Italia con r. decr. 25 marzo 1933, n. 204 (all'Unione telegrafica è subentrata, dal 10 gennaio 1934, l'Unione internazionale delle telecomunicazioni); l'Unione postale universale (v. posta) sorta dalla Convenzione di Berna del 9 ottobre 1874, riveduta a Vienna (4 luglio 1891), Washington (15 giugno 1897), Roma (26 maggio 1906), Madrid (30 novembre 1920), Stoccolma (28 agosto 1924), Cairo (20 marzo 1934); il trattato originario di Berna ha anche dato luogo alla costituzione di un Ufficio internazionale dell'Unione universale delle poste con sede a Berna; l'Unione per la protezione della proprietà industriale (v. marchio; privativa industriale), sorta con la convenzione di Parigi del 20 marzo 1883, riveduta successivamente a Bruxelles il 14 dicembre 1900, a Washington il 2 giugno 1911, a L'Aia il 6 novembre 1925, e ultimamente a Londra il 2 gennaio 1934, dotata di un ufficio internazionale sedente a Berna; l'Unione per la protezione delle opere letterarie e artistiche (v. autore), costituita con la convenzione di Berna del 9 settembre 1886, riveduta a Berlino (13 novembre 1908) e a Roma (2 giugno 1928), il cui ultimo testo venne approvato dall'Italia con legge 12 giugno 1931, n. 774, con un ufficio centrale istituito a Berna; l'unione costituitasi fra gli stati che hanno preso parte alla convenzione di Roma del 7 giugno 1905, per la creazione dell'Istituto internazionale di agricoltura (v. agricoltura); l'unione sorta dalle convenzioni di Parigi del 21 giugno 1920 per la creazione dell'Istituto internazionale del freddo; l'unione emanante dalla convenzione di Roma del 9 dicembre 1907 per la creazione dell'Ufficio internazionale di igiene pubblica (v. sanitaria, legislazione); l'unione per l'esplorazione e lo sfruttamento dei mari dell'Europa settentrionale, costituita con la risoluzione di Cristiania dell'11 maggio 1901; l'unione internazionale relativa al regime degli zuccheri, sorta dalla convenzione di Bruxelles del 5 marzo 1902, modificata il 28 agosto 1907 e il 17 marzo 1912 e cessata il 18 settembre 1920; l'unione costituita dall'accordo di Parigi del 24 gennaio 1924 per la creazione di un Ufficio internazionale delle epizoozie; quella costituita dall'accordo di Parigi del 29 novembre 1924 per la creazione di un Ufficio internazionale del vino, ecc.

Tutte le unioni menzionate, pur esplicando un'attività limitata a una singola materia, compiono funzioni che si estendono a tutto il territorio degli stati unionisti; altre, invece, esercitano la loro attività su una parte soltanto del territorio degli stati membri o, anche, nel territorio di uno stato che non fa parte dell'unione; tra queste sono le unioni dirette all'istituzione di commissioni fluviali, fra cui devono ricordarsi: la Commissione europea del Danubio, istituita dall'art. 16 del trattato di Parigi del 1856, e successivamente modificata sino alla convenzione del 23 luglio 1921; la Commissione internazionale del Danubio, istituita dall'art. 347 del trattato di Versailles in sostituzione della Commissione ripuaria del Danubio; la Commissione centrale del Reno, istituita dall'atto di navigazione del Reno del 1831, riveduta dalla convenzione di Mannheim del 1868 e rieostituita dall'art. 354 del Trattato di Versailles; la Commissione dell'Elba, istituita dall'art. 340 del Trattato di Versailles; la Commissione dell'Oder, istituita dall'art. 341 dello stesso trattato.

Caratteristiche e finalità particolari ha infine l'Unione internazionale di soccorso (v. appresso).

Bibl.: Oltre alle trattazioni contenute in tutti i manuali di diritto internazinale, si vedano in particolare: v. Stein, Einige Bemerkungen über das internationale Verwaltungsrecht, in Schmollers Jahrbuch, 1882, p. 395 segg.; G. Moynier, Les bureaux internationaux des unions universelles, Ginevra-Parigi 1892; L. Renault, Les unions internationales, in Rev. gén. de dr. international public, 1896, p. 14 segg.; P. Fedozzi, Il diritto amministrativo internazionale, Perugia 1901; S. Gemma, Prime linee di un diritto amministrativo internazionale, Firenze 1902, P. Kazanski, Théorie de l'administration internationale, in Rev. gén. de dr. international public, 1902, p. 353 segg.; D. Donati, I trattati internazionali nel diritto costituzionale, Torino 1906; A. Rapisardi-Mirabelli, Il diritto internaz. amministrativo e le grandi unioni fra gli stati, Roma 1907; id., Théorie générale des unions internationales, in Rec. Cours de l'Académie de droit international, 1925; P. S. Reinsch, International administrative law and national sovereignty, in American Journal of international law, 1909, p. 1 segg.; id., Public international unions, Boston-Londra 1911; B. v. Toll, Die internationalen Bureaux der allgemeinen völkerrechtlichen Verwaltungsvereine, Tubinga 1910; K. Neumeyer, Internationales Verwaltungsrecht, voll. 3, Monaco 1910, 1922 e 1930; U. Borsi, Carattere ed oggetto del diritto amministrativo internazionale, in Rivista di dir. internazionale, 1912, p. 358 seg.; F. D'Alessio, Il diritto amministrativo internazionale e le sue fonti, in Riv. di diritto pubblico, 1913; K. Strupp, Verwaltungsgemeinschaften, in Stengel, Wörterbuch des deutschen Staats- und Verwaltungsrechts, III, Tubinga 1914, p. 735 segg.; id., Internationale Verwaltungsgemeinschaften, in Wörterbuch des Völkerrechts, I, Berlino 1924, p. 573 segg.; C. Grassi, Le unioni internaz. amministr. e la Società delle Nazioni, Catania 1919; W. Kaufmann, Les Unions intern. de nature écon., in Rec. Cours Académie de droit intern., 1924; G. Ottolenghi, Sulla personalità internaz. delle unioni di stati, in Riv. di dir. internaz., 1925, p. 313 segg.; 461 segg.; M. Pilotti, Les Unions d'États, in Rec. Cours Académie de droit international, 1928; F. Ruffini, La natura giur. delle unioni internaz. ammin., in Riv. di diritto pubblico, 1928, e poi in Scritti giuridici minori, II, Milano 1936, p. 193 seg.; J. Kunz, Die Staatenverbindungen, Stoccarda 1929; C. Baldoni, Le unioni internazionali di stati, in Rivista italiana per le scienze giuridiche, 191, p. 475 segg.

L'Unione internazionale di soccorso. - Le origini dell'Unione sono in un'iniziativa del senatore Giovanni Ciraolo, che dopo la catastrofe sismica del 28 dicembre 1908, constatò a Messina e a Reggio difficoltà e lentezze nell'organizzazione improvvisata dei soccorsi. Diventato presidente generale della Croce Rossa Italiana (1919-25), presentò nel 1921 alla X Conferenza della Croce Rossa a Ginevra, nel 1922 alla Conferenza economica di Genova e nel 1922-23 al Consiglio della Società delle Nazioni, un suo progetto: di fondare, per convenzione internazionale, un consorzio di stati, che preordinasse e coordinasse un minimo di soccorsi immediati alle popolazioni colpite da gravi calamità, maggiori dei mezzi nazionali di salvezza. Al progetto del promotore aderirono le conferenze internazionali della Croce Rossa, di Ginevra, dell'Aia, di Bruxelles; vi cooperò, per dargli forma concreta e giuridica di convenzione, la Società delle Nazioni, che vi ritrovava la possibilità di dare esecuzione all'articolo 25 del suo patto e di render più facili ai governi le cooperazioni indicate dall'art. 23 del patto stesso. I governi in maggioranza consentirono nelle proposte del progetto.

L'Unione fu istituita dalla conferenza diplomatica convocata a Ginevra, nella quale intervennero i delegati di 43 stati, e che il 12 luglio 1927 ne adottò la convenzione e lo statuto. La convenzione entrò in vigore il 27 luglio 1932, e alla data di questa pubblicazione aveva raccolto le ratifiche o le adesioni di trenta stati, diventati così membri dell'Unione. Il primo consiglio generale fu convocato a Ginevra nel luglio 1933, e da allora l'unione cominciò a organizzarsi, mercé il suo comitato esecutivo e il suo servizio centrale, che ha la sede amministrativa e finanziaria a Ginevra presso il Comitato centrale della Croce Rossa e la sede tecnica a Parigi presso la Lega delle società di Croce Rossa.

L'Unione ha per oggetto: nelle calamità dovute a forza maggiore e la cui gravità eccezionale superi le facoltà o le risorse del popolo colpito, fornire alle popolazioni infortunate i primi soccorsi, e riunire a questo fine i doni, le risorse e i concorsi di ogni specie; in tutte le calamità pubbliche coordinare, se è il caso, gli sforzi fatti dalle organizzazioni di soccorso, e in generale incoraggiare gli studi e le misure preventive contro le calamità, e intervenire perché tutti i popoli pratichino la mutualità internazionale.

Nel progetto iniziale si prevedeva l'universalità dell'Unione quanto alla sua azione, cioè a dire il diritto di ogni stato colpito di essere soccorso dalla collettività degli stati. A questo diritto si è voluto mettere un limite, perfezionando invece i rapporti di mutualità degli stati-membri e restringendo a questi e alle loro colonie, e sotto certe condizioni ai paesi che li circondano, l'intervento dell'Unione, subordinato al consenso del paese interessato.

Le risorse finanziarie fisse dell'Unione sono costituite dal contributo, una volta tanto, degli stati-membri, da spontanee sovvenzioni di governi, da oblazioni singole o collettive, dai risultati degli appelli lanciati per aiutare di volta in volta le popolazioni colpite, ecc.

Per incoraggiare le misure preventive contro le calamità, si promuove la formazione di comitati nazionali di studio. Questi studi, che in Italia sono stati assunti dall'Accademia dei Lincei e da questa affidati a una speciale commissione, muovono dall'enunciazione del promotore, che, attraverso il tempo, ogni regione geografica subisce sempre gli stessi flagelli e che perciò si può preordinarvi la difesa, tentando per quanto è possibile la previsione scientifica del pericolo.

La definizione giuridica dell'Unione è oggetto di studî e di dibattiti fra maestri del diritto. Prevale la tesi di darle posto tra le organizzazioni amministrative internazionali di attività pubblica e di riconoscerle la personalità giuridica di consorzio fra stati, soggetto al diritto internazionale, con qualifica di persona giuridica anche agli effetti patrimoniali. In sostanza, più ancora di altri simili, la sua convenzione è un atto di diritto internazionale stipulato fra soggetti di diritto internazionale, gli stati, allo scopo di creare un organo di coordinazione e di azione. L'Unione ha piena autonomia, sebbene abbia avuto a madrina la Società delle Nazioni. L'una e l'altra procedono per i loro rispettivi ordinamenti con assoluta indipendenza.

Più legata è, invece, l'Unione alla Croce Rossa (v.) e alle società specializzate similari, se concorrono a eseguire la sua opera di soccorso, in conformità degli articoli 5 della convenzione e 7 dello statuto. La convenzione costituisce un nuovo vincolo giuridico - il primo - fra le società nazionali di Croce Rossa, e affida un mandato di carattere universale a tutte e a ciascuna di esse e ai loro due istituti internazionali. Per la prima volta, consacra solennemente una singola collaborazione e corresponsabilità, fra gli stati e le società nazionali di Croce Rossa, chiamandole a partecipare in un'opera di solidarietà internazionale, della quale gli stati stessi sono gl'iniziatori, i mutuatarî, i corresponsabili e gli alti protettori. È fatto nuovo, una Unione che associa a sé stessa società private, non per un servizio pubblico continuativo e che interessi questa o quella amministrazione di ciascuno stato-membro; ma per una prestazione aleatoria, che può interessare eventualmente tutta la popolazione di ogni stato e tutte le popolazioni della collettività degli stati. Il vincolo comporta il rispetto di tutte le autonomie e la continuazione impregiudicata di tutti gli altri rapporti già esistenti tra i governi, le Croci Rosse e le altre società pubbliche e private che possano esercitare, a favore delle popolazioni sinistrate, attività simili a quelle della Croce Rossa. Certo però le convenzioni di Ginevra 1864, 1906, 1929 s'integrano di questa del 12 luglio 1927, che accanto alle funzioni attribuite alla Croce Rossa in guerra, gliene attribuisce un'altra, sul piano internazionale, in tempo di pace. L'esperienza dimostrerà se non occorra che gli stati membri dell'Unione intervengano direttamente nella sua azione mediante il concorso diretto dei loro rispettivi organi specializzati nell'opera di soccorso alle popolazioni. La complessità del compito dell'Unione può superare infatti le possibilità delle associazioni meglio organizzate.

La legge del 21 giugno 1928, n. 1761, che dà esecuzione nel regno e nelle colonie italiane alla convenzione e allo statuto annesso, fu presentata al parlamento con una relazione del capo del Governo che concludeva: "Il governo fascista - che preordinò, con la legge 9 dicembre 1926 opere, fondi, materiali e gerarchie di cooperazioni pubbliche e private per la difesa interna delle popolazioni contro le calamità - reputò pari alle tradizioni della universalità latina di assistere col proprio ausilio questa alta ed umana iniziativa italiana".

Bibl.: G. Ciraolo, L'Unione internazionale di soccorso. Dal progetto italiano alla Convenzione di Ginevra 12 luglio 1927, Roma 1931; id., L'Unione internazionale di soccorso, pubblicazione dell'Associazione italiana per la Società delle Nazioni, 1934; A. Mater, Exposé des motifs et projet de status, in Actes de la Soc. d. Nat. (novembre 1926), C. 618, M. 240; V. Brondi, L'Unione internazionale di soccorso, in Riv. di dir. pubbl., I (1929), p. 475 e in Scritti minori, Torino 1934; M. d'Amelio, L'Unione internazionale di soccorso, in La Nuova Antologia, Roma, ottobre 1931; M. A. Borgeaud, L'Union internationale de secours, Parigi 1932; E. Sauer, Der Welthilfsverband und seine Rechtsellung, Gottinga 1932; Dictionnaire Diplomatique de l'Académie diplomatique internationale, II, Parigi 1933, pp. 1027-32.

Pubblicazioni della Commissione italiana nominata dalla R. Accad. dei Lincei per lo studio delle grandi calamità, Roma 1931 e segg.

Per le unioni monetarie, v. moneta, XXIII, p. 650 e Appendice.

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