VICERÉ

Enciclopedia Italiana - I Appendice (1938)

VICERÉ

Teodosio Marchi

. Titolo attribuito a un organo di uno stato monarchico e, quindi, ad un organo della corona che sia incaricato di esercitare, in nome del re - che tale rimane nel pieno esercizio delle proprie funzioni - il potere regio o in tutto un regno o in una parte di regno, dove il capo dello stato non abbia la sua abituale residenza. Può cioè alcune volte aversi un vicereame in un regno a sé, distinto da ogni altro su cui comandi il medesimo sovrano: è il caso che può avverarsi in alcune unioni cosiddette personali e di cui si sarebbe avuto un esempio in Italia con la creazione del regno d'Italia (1805) di cui furono viceré Eugenio di Beauharnais e re Napoleone I, ch'era al tempo stesso imperatore dei Francesi. Può altre volte un vicereame essere costituito su entità territoriali che fanno parte integrante, per ragioni storiche diverse e con forme diverse, di un unico stato monarchico; il caso può aversi a proposito di territorî, nei quali venga decentrata l'autorità regia mediante la creazione di un sistema regionale distinto, in cui il viceré è chiamato a rappresentarvi l'autorità centrale: tale fu il caso (1818) del vicereame avutosi nel regno Lombardo Veneto, parte dell'impero austriaco; di quello della Sardegna, negli Stati Sardi fino al 1848; tale fu anche il caso dei luogotenenti generali o viceré avutisi nel regno delle Due Sicilie (1816-1860).

L'ufficio di viceré presuppone che il monarca rimanga nel pieno, integrale esercizio delle sue funzioni per tutto lo stato o per le singole parti nelle quali sia stato costituito il vicereame e che il viceré contemporaneamente eserciti quelle che entro certi limiti gli sono state affidate. Tali premesse e tali esempî portano quindi subito ad escludere che l'ufficio di viceré possa essere ritenuto analogo a quello, ad es., del vicepresidente dei regimi repubblicani, nei quali a quest'organo spetta una funzione, per così dire, di aspettativa, incaricato com'è di surrogare, di succedere al presidente nel caso che questa carica siasi resa vacante. Neppure l'ufficio di viceré presenta una qualsiasi analogia con quello, pur caratteristico, delle forme monarchiche, di reggente (v. reggenza, XXVIII, p. 987), non presupponendo esso nessuna incapacità del monarca all'esercizio delle proprie funzioni. Più facilmente potrebbe tale ufficio essere riavvicinato a quello di luogotenente generale per tutto il regno, quale s'ebbe in Italia nei periodi di guerre o di malattia o di assenza temporanea del re (v. luogotenenza, XXI, p. 668): sennonché, mentre presupposto della luogotenenza è un impedimento che reca una parziale interruzione nell'esercizio delle regie funzioni, tale presupposto, e tale conseguenza non si hanno nel vicereame che lascia il monarca potenzialmente in grado di adempiere a tutto quanto il suo ufficio. D'altra parte nessuna analogia presenta il vicereame con quelle diverse luogotenenze regionali avutesi in Italia dal 1860 al 1870; ebbero esse, nei diversi casi, carattere provvisorio e straordinario con lo scopo preciso di togliere ogni individualità alle diverse regioni nelle quali erano state istituite e di pervenire ad uri unitario e uniforme ordinamento. Il vicereame invece ha, in massima, carattere normale, stabile, organico, in quanto scopo precipuo suo fu quello di riconoscere l'individualità di territorî e di popolazioni sottoposte al supremo potere di un monarca, il quale, non potendo essere sempre presente sui luoghi, delegava l'esercizio delle regie funzioni a un suo rappresentante. Più che in condizioni momentanee e straordinarie in cui può venire a trovarsi la persona fisica del monarca, più che in necessità inerenti all'indole di alcune regie funzioni che impediscono al monarca, come, ad es., avviene per il comando di guerra, il contemporaneo esercizio delle altre, la ragione dei vicereami va ricercata nella organica struttura di alcuni stati a regime monarchico.

Sorsero essi infatti nell'epoca moderna quando a grandi monarchie riuscì di affermarsi caratterizzate o dalle grandi estensioni territoriali o dal possesso di dominî diversi, sparsi e lontani, abbraccianti in sé popoli con interessi peculiari e distinti, dotati ciascuno di civiltà, di nazionalità, di religione, di tradizioni differenti: l'istituzione dei vicereami costituì un espediente dei re per poter da un lato governare e mantenere i dominî lontani nei quali essi non avrebbero potuto esser sempre presenti e per poter dall'altro evitare i gravi pericoli derivanti dalla uniformità e dalla omogeneità di trattamento applicate a popolazioni fra loro diversissime: l'unico sovrano, o cingendo un'unica corona o corone diverse per i diversi lontani dominî, riusciva - mediante la creazione di vicereami, mediante la presenza in ciascun territorio di un proprio rappresentante e l'adattamento del regime monarchico alle peculiari condizioni d'ambiente di ciascun dominio, - a meglio cementare il legame di dipendenza delle singole parti, a mantener vivi il fasto, la dignità, il prestigio dell'autorità regia, a facilitare il buon governo dei diversi paesi che difficilmente si sarebbe ottenuto mediante un organismo uniforme e lontano.

Prima ancora che dalla monarchia di Spagna fossero creati nelle Americhe i diversi governi viceregi, erano sorti anche in Italia, come poi altrove, per opera della medesima monarchia, alcuni vicereami: s'ebbero i viceré di Sicilia (1415), di Sardegna, poi di Napoli e, più tardi, con titolo meno appariscente, i governatori di Milano. Erano tali autorità rivestite di vasti poteri sovrani, poteri di alternos, quello compreso di dettar leggi e concedere grazie, poteri accompagnati da istruzioni segrete e non sempre nettamente distinti da quelli delle autorità centrali, così da dare spesso luogo a confusioni e ad incertezze, poteri bene spesso anche arbitrarî, non sempre tenuti a freno dalle magistrature, o centrali (Supremo consiglio d'Italia) o locali poste a lato dei viceré, o dai visitatori inviati da Madrid a sorvegliare e a controllare l'operato di questi ultimi.

Al vicereame spagnolo di Sicilia succedeva (1713-1720) quello brevissimo dei re sabaudi e, più tardi, quello borbonico mantenutosi fino al 1798: risorge ancora (1815-1860) sotto i Borboni nel reame delle Due Sicilie, caratterizzato dalla separata amministrazione del continente e dell'isola, col nome di Luogotenenza generale destinata a rappresentare il re in quella delle due parti del regno (che nel fatto fu sempre e soltanto la Sicilia) nella quale il re non avesse risieduto. Al vicereame spagnolo di Sardegna succedeva nel 1720 quello della monarchia sabauda: l'isola riuscì, nel 1848, ad ottenere l'abolizione dell'autorità viceregia e parità di trattamento. In Lombardia, del governo riparatore di Maria Teresa restano le istruzioni del 1771 circa le competenze spettanti all'ufficio di luogotenente governatore, capitano generale riservato ad un ramo della sua casa imperiale: interrotto il vicereame austriaco dalle conquiste francesi, l'ufficio viene da Napoleone I ricostituito sotto il regno d'Italia (1805) col viceré Eugenio destinato ad aver residenza ordinaria nel regno. A tale vicereame seguì poco dopo quello creato dall'Austria nelle provincie del Lombardo-Veneto già incorporate come parti integranti nell'impero: ma il Lombardo-Veneto di regno non ebbe che il nome: dotato di un governo in tutto dipendente dal governo unitario centrale, dai dicasteri aulici di Vienna. Il governatore generale del regno per gli affari civili e militari che sostituì nel 1849 il viceré non fece che ribadire il legame di assoluta dipendenza del sedicente regno.

I vicereami delle epoche passate quali s'ebbero anche fuori d'Italia furono caratteristici delle monarchie assolute e della dominazione straniera. Il viceré era allora un semplice delegato del re nel cui nome egli esercitava le funzioni che questo aveva piena libertà di fissare, di restringere, di allargare. Tale carattere ha perduto l'ufficio nelle moderne monarchie costituzionali; pure avendo mantenuto la sua fondamentale ragione giustificativa, la sua creazione, il conseguente trapasso di funzioni regie dal sovrano al viceré non sono più abbandonate al beneplacito del primo, ma vengono determinate dalla legge, venendo poi tutta l'azione viceregia o indiretta accompagnata dal principio della responsabilità ministeriale. Il viceré, organo della corona e, quindi, dello stato è chiamato a rappresentare nel territorio affidato alla sua giurisdizione e nelle forme di legge l'ufficio regio e ad esercitarne le funzioni in nome del re e con la stessa efficacia, dell'azione regia: attraverso la volontà e l'azione del viceré è il re stesso che col governo suo vuole ed agisce: non per questo però è concepibile una equiparazione fra ufficio regio e ufficio viceregio; vitalizio il primo, temporaneo è il secondo, al quale non sarebbe concepibile potessero esser affidate tutte quante le regie funzioni in quanto ciò equivarrebbe a togliere di mezzo o ad esautorare la regia autorità. La Corona rimane integra, per nulla affatto privata della competenza all'esercizio delle stesse funzioni affidate al viceré: la funzione viceregia o indiretta rimane cioè organicamente nel titolare della Corona, nel cui nome il viceré agisce, e la Corona può sempre esercitare in modo diretto le proprie funzioni contemporaneamente a quella indiretta del viceré, potendo poi sempre, nelle debite forme, avocarla a sé, revocarla, restringerla, e così via: il che significa anche che la funzione viceregia rimane sempre sottoposta al controllo di quell'organo responsabile che deve collaborare direttamente a tutti gli atti della Corona. Certo è, comunque, che sulla posizione del viceré vengono riflesse quelle caratteristiche che sono proprie della Corona; non solo ciò che si riferisce alla dignità formale dell'ufficio, ma anche ciò che si riferisce alla sua tutela e alla sua autonomia debbono accompagnarsi, nei limiti dell'esercizio delle regie funzioni, all'ufficio viceregio; il quale ufficio così non riveste mai la semplice qualifica di organo amministrativo, ma assurge all'importanza e a dignità di organo costituzionale.

Anche nella recente e nell'attuale epoca storica si sono avute e si hanno figure nuove di vicereami, costituiti o in territorî di conquista oppure nazionali, costituenti alcuni entità politiche, parti integranti di uno stato per quanto decentrate e dotate di organizzazione e di istituzioni particolari; costituenti altri invece ormai stati a sé. Prima del 1918 l'Alzazia Lorena era sottoposta ai supremi poteri dell'impero tedesco, il quale li esercitava a mezzo del suo organo supremo, l'imperatore; in tale qualità, non in quella che non gli spettava di sovrano di tale regione, l'imperatore poteva delegare tali poteri al governatore imperiale (Kaiserlicher Statthalter), che esercitava, per ciò che si riferiva all'Alzazia Lorena, anche poteri e funzioni conferiti al cancelliere dell'impero. Il governatore poteva essere per ciò considerato come viceimperatore e come cancelliere dell'impero per il territorio di sua giurisdizione; nella prima qualità agiva come capo di stato, costituzionalmente irresponsabile, nella seconda aveva la responsabilità del cancelliere ed era poi assistito da un ministro segretario di stato facente capo all'impero. E prima e dopo l'atto di unione che alla Gran Bretagna incorporò l'Irlanda, s'ebbe qui fino a tempo recentissimo un vicereame: in tale parte dello stato inglese ad un organismo governativo e ad una amministrazione speciale per alcuni rami era preposto il lord luogotenente viceré, rappresentante della Corona, capo del potere esecutivo, al quale venivano trasmesse le istruzioni del governo di Londra; gli spettavano ampie funzioni e larghe prerogative ed era ricoperto, in quanto compiva atti relativi a tale sua qualità e per la durata delle funzioni, dalla regia irresponsabilità. Era assistito da uno speciale ministro che, organo di comunicazione fra governo centrale e viceré, faceva parte del gabinetto inglese, sedeva ai Comuni, praticamente responsabile del governo d'Irlanda.

Più specialmente con l'estendersi delle conquiste coloniali e con l'evolversi dei sistemi di governo relativi venne estendendosi il sistema viceregio: ciò avvenne più specialmente nelle colonie inglesi dotate di selfgovernment, nei Dominions riproducenti la costituzione della madre patria: nel Canada, come negli altri dominî, il governatore generale assunse la figura di un viceré, re egli stesso costituzionale nel dominio, sia pure con prerogative minori di quelle spettanti a quello irlandese. La figura tuttora si mantiene anche dopo le recenti riforme che hanno tolto, via via, ai dominî il carattere di colonie; il viceré, nominato dal re d'accordo col governo non più inglese, ma del dominio, rappresenta ora non più il re d'Inghilterra e il governo inglese, ma la persona lontana del re dei dominî. Il Ministero dei dominions, residente a Londra, è organo intermediario fra questi e il governo inglese. E tuttora esiste nell'India il governatore generale viceré per quella parte dell'impero indiano governata direttamente dalla corona e dotata di una certa autonomia costituzionale: il viceré rappresenta il re di Gran Bretagna che ha anche titolo d'imperatore dell'India; è dotato di amplissime attribuzioni civili e militari quella compresa di dichiarare la guerra e concludere la pace. A Londra un organo metropolitano, il Ministero per l'India, che comunica direttamente col viceré, funziona da consigliere responsabile della Corona per tutti gli affari dell'India.

Tali figure di viceré specie di quelli che esercitano l'ufficio in territorî coloniali rappresentanti del supremo organo dello stato, sono proprie degli stati a regime monarchico e obbediscono a quei principî che sono proprî di questi: analoghe figure però possono trovarsi, mutato il nome e mutate alcune particolarità, anche negli stati a forma repubblicana aventi un impero coloniale; ai governatori generali delle colonie di questi stati vengono affidate le funzioni degli organi costituzionali supremi che, lontani, vengono da tali uffici rappresentati.

Anche l'Italia, creato il proprio impero, ha sentito la necessità di creare l'ufficio di viceré nel vasto e complesso territorio coloniale dell'Africa Orientale; la colonia nel suo particolare ordinamento è retta e rappresentata, in nome del re imperatore, da un governatore generale che ha il titolo di viceré d'Etiopia (art. 1 decr.-legge 1° giugno 1936, n. 1019); egli rappresenta nell'Africa Orientale Italiana il re imperatore ed è capo supremo dell'amministrazione della colonia: è rivestito di diverse regie prerogative, quale quella di far grazie e commutare pene in nome e per delega del re imperatore; ha ai suoi ordini tutte le forze armate stanziate in colonia; a lui possono inoltre essere delegate nei riguardi del territorio coloniale le facoltà spettanti del governo del re. È investito anche di facoltà straordinarie, di potestà normative, amministrative, giudiziarie. Il viceré dipende direttamente ed esclusivamente dal ministro dell'A.O.I. che impartisce le direttive politiche, amministrative e militari trasmesse per suo tramite ai singoli governatori: a questi, da lui dipendenti, egli impartisce le istruzioni circa il governo dei rispettivi territorî. Alla diretta dipendenza del viceré sta anche il governatorato di Addis Abeba, sede del governo viceregio: l'esercizio in questo territorio di molti poteri che nei singoli territorî sono esercitati dai singoli governatori compete direttamente al viceré. Un vicegovernatore generale, suo normale coadiutore, è chiamato ad assumere, in caso di vacanza, assenza o impedimento del viceré, la reggenza del governo generale: un capo di Stato maggiore è posto alla immediata dipendenza del viceré, che assistito da speciali organi consultivi, partecipa, in massima, del carattere costituzionale inerente all'organo Corona ch'egli rappresenta; la responsabilità dei suoi atti, compiuti nella sua qualità e durante l'esercizio delle sue funzioni, risale al ministro dell'Africa Orientale Italiana e al governo del re, ma è egli stesso responsabile verso questi organi.

Bibl.: A. Schupfer, I precedenti storici del diritto amministrativo vigente in Italia. Organizzazione amministrativa degli stati italiani avanti l'unificazione legislativa, nel vol. I del Primo trattato completo di dir. amminis. diretto da V.E. Orlando, Milano 1900; A. Sandonà, Il regno Lombardo-Veneto (1814-1859), Milano 1912; id., La costituzione e l'amministrazione, Milano 1912; C. Giardina, L'istituzione dei viceré di Sicilia (1415-1798), Palermo 1930; M. Viora, Sui viceré di Sicilia e di Sardegna, in Rivista di storia del diritto italiano, 1930.

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