12 luglio 2019

Il Mezzogiorno di fronte alla sfida del regionalismo

di Andrea Ramazzotti

● Economia e innovazione

 

Il regionalismo differenziato potrebbe ridisegnare la struttura amministrativa dello stato. La riforma innoverebbe la materia delle autonomie, profilando non solo una competizione tra regioni nell’ambito della potestà legislativa, bensì una competizione sulla potestà legislativa, vale a dire su quali competenze la regione sia in grado di esercitare autonomamente dal potere centrale. Pertanto, la discussione pubblica si concentra in questi giorni su due questioni fondamentali. Da una parte, secondo i critici, il regionalismo differenziato potrebbe avviare una corsa alle autonomie capace di disarticolare nei fatti l’unità dello Stato. Dall’altra parte, si dibatte riguardo alla progressiva territorializzazione dei servizi pubblici: secondo molti, la riforma rischierebbe di esasperarne i differenziali di qualità, legando sempre più il benessere dei cittadini al reddito prodotto nella regione di residenza e alla capacità fiscale dell’amministrazione locale. Per risolvere questo nodo è necessario non solo definire il livello minimo delle prestazioni, ma anche il loro finanziamento. I confronti che in questi giorni stanno avvenendo all’interno del governo sembrano inciampare proprio su quest’ultimo punto. Se da una parte i promotori della riforma sostengono che maggiore autonomia fiscale condurrà a maggiore efficienza della spesa, dall’altra i critici sottolineano la necessità di porre al centro del discorso il cittadino, prima che il territorio, al fine di non discriminare, a parità di reddito e contribuzione, in base alla residenza.

 

In questa valutazione, però, il governo nazionale dovrebbe considerare anche le conseguenze per il sistema economico dell’intero paese, nella consapevolezza che il suo punto di vista sui divari territoriali differisce da quello dei governi locali. Le teorie di geografia economica hanno da tempo evidenziato come le attività economiche tendano a concentrarsi nello spazio. Questa concentrazione è motivata dalla disponibilità di risorse naturali, ma anche da forze di agglomerazione di tipo sociale e tecnologico. L’agglomerazione delle attività economiche fornisce vantaggi economici sostanziali, che però non dipendono dall’efficienza della singola impresa, bensì dalla decisione di localizzazione delle imprese e dei lavoratori. Tali vantaggi sono, pertanto, economie esterne alla singola impresa. Tali economie sono tanto più forti, quanto maggiore è la concentrazione di imprese e lavoratori. Ovviamente, vi è un limite economico alla possibilità per imprese e lavoratori di concentrarsi nello stesso luogo. Nella realtà, comunque, vi è sempre un certo grado di agglomerazione delle attività economiche e dunque vi sono sempre dei luoghi che godono di vantaggi economici dovuti alle economie esterne di scala.

 

Bisogna però rendersi conto che tali vantaggi economici emergono perché le imprese e i lavoratori agglomerati hanno razionalmente deciso di non localizzarsi altrove. Nell’ottica del governo locale questo problema è irrilevante: ciascun territorio trae un vantaggio economico dalla scelta di imprese e lavoratori di localizzarsi entro i suoi confini. E dunque ciascun governo locale ha incentivi ad aumentare l’attrattività del territorio. Il governo centrale, invece, è posto davanti ad un trade-off: da una parte, più agglomerazione delle attività economiche significa maggiori economie esterne, ovvero maggior reddito per l’intera economia; d’altra parte, maggiore agglomerazione significa anche più disuguaglianza tra regioni. Nella misura in cui il governo centrale è interessato a non superare un certo livello di disuguaglianza, deve prendere in considerazione questo trade-off. Ma anche un governo disinteressato alle disuguaglianze non può ignorare il problema, giacché il vantaggio economico dell’agglomerazione ha un effetto sulla concorrenza tra imprese. Ad esempio, un’impresa inefficiente del Nord può essere in grado di battere sul mercato un’impresa più efficiente del Mezzogiorno perché la prima è in grado di supplire alla minor efficienza grazie al vantaggio economico garantito dalle esternalità positive del territorio. È razionale che a vincere sul mercato sia l’impresa settentrionale più inefficiente? È giusto che l’impresa meridionale efficiente sconti personalmente la minore attrattività del proprio territorio? Dal punto di visto dell’economia nazionale, la risposta dovrebbe essere no.

 

Poiché le agglomerazioni dipendono spesso da fattori storici difficilmente influenzabili, un modo per compensare gli squilibri di reddito consiste proprio nel redistribuire parte del valore aggiunto delle zone agglomerate a favore delle zone in cui le attività economiche sono meno concentrate. Un sistema di compensazione regionale può così servire, al governo nazionale, per trovare un equilibrio socialmente accettabile tra efficienza e disuguaglianza territoriale. Si può dibattere se i trasferimenti siano attualmente sopra o sotto un livello accettabile. Si può anche discutere quale forma questi trasferimenti debbano assumere per minimizzare le distorsioni agli incentivi di mercato. Ma comunque sarebbe opportuno tenere in considerazione l’esistenza delle esternalità e del trade-off.

 

Tuttavia, il governo centrale dovrebbe anche spingersi oltre questa rappresentazione statica. Ogni equilibrio spaziale, per quanto stabile in condizioni normali, può essere radicalmente sconvolto da cambiamenti tecnologici, soprattutto qualora essi impattino sulle economie di scala e sui costi di trasporto. La quarta rivoluzione industriale, di cui vediamo in questi anni profilarsi i contorni, potrebbe avere un effetto dirompente sugli equilibri spaziali. L’interesse del governo nazionale dovrebbe quindi concentrarsi sul creare le condizioni affinché gli operatori più efficienti possano emergere nella concorrenza nazionale, a prescindere dalla loro localizzazione.

 

Insomma, il governo centrale dovrebbe favorire lo spontaneo coordinamento delle competenze territoriali a livello nazionale. Questo può avvenire in un’ottica concorrenziale, ma il disegno dovrebbe rimanere coerente a livello nazionale. E in fondo, questo era il modello originario dell’intervento straordinario, tra il 1950 e la metà degli anni Sessanta. Sì, proprio la Cassa per il Mezzogiorno, che è spesso presa ad esempio di sperpero di denaro pubblico dai maggiori proponenti delle autonomie, può rappresentare un riferimento ideale (non certo un modello esecutivo, beninteso). A dispetto di quanto si possa pensare, la Cassa per il Mezzogiorno era nata con una forte consapevolezza: che la sua azione era diretta al Sud, ma la sua missione riguardava lo sviluppo industriale del paese intero.

 

La consapevolezza di agire nell’interesse dell’economia nazionale permeò l’operato della Cassa soprattutto nella sua prima fase, dal 1950 al 1957, quando il suo intervento si concentrava nelle opere pubbliche e nel miglioramento fondiario. Ed è proprio questa mission che permette di spiegare alcuni aspetti della Cassa apparentemente contraddittori. Ad esempio, il sostegno della Cassa ai piccoli agricoltori negli anni Cinquanta viene talvolta visto come inutile, data la forte emigrazione che si verificava in quegli anni proprio dalle campagne meridionali. In realtà, era chiaro ai suoi amministratori che il problema del Mezzogiorno era anzitutto di sottoccupazione, pertanto l’intervento straordinario voleva migliorare la produttività agricola in modo da espellere la forza lavoro in eccesso dal settore primario, incentivandola ad ottenere occupazioni più produttive, anche a costo di emigrare nel triangolo industriale. L’impegno a favore dello sviluppo nazionale continuò peraltro nella seconda fase (1957-1964), quando si avviò l’intervento diretto nell’industria, anche con il continuo sostegno della Banca Mondiale. Ad esempio, la scelta di investire in grandi impianti altamente capitalizzati viene a volte ritenuta contraddittoria, giacché l’occupazione generata era molto bassa. In realtà, non era obiettivo della Cassa, fino a quel momento, salvaguardare i livelli di occupazione, quanto piuttosto realizzare un impulso per la produttività delle regioni meridionali, in maniera compatibile con le esigenze produttive del resto del paese. In questo senso, la politica dei poli industriali, criticata per la miopia rispetto alle vocazioni economiche dei territori, aveva lo specifico obiettivo di formare competenze avanzate e promuovere iniziative nuove, foriere di un cambiamento della struttura manifatturiera locale in direzione innovativa.

 

Non sempre i risultati corrisposero alle attese ma, come una recente storiografia ha dimostrato, l’intervento straordinario era assai più complesso e consapevole di quanto non sia solitamente riconosciuto. Soprattutto, l’effetto sulla produttività meridionale per i primi venti anni di attività non è trascurabile. Sotto l’impulso dell’intervento straordinario, il Mezzogiorno partecipò direttamente allo sviluppo dell’economia italiana, con tassi di crescita superiori alla media nazionale, proprio mentre il paese era lanciato nel miracolo economico. Non a caso fu in quegli anni che si verificò l’unico periodo di significativa riduzione del divario di reddito tra Nord e Sud Italia. Questa visione, l’intendere l’intervento straordinario come mezzo per promuovere trasformazioni strutturali complesse a vantaggio dello sviluppo del paese, finì per sbiadire soprattutto a partire dalle riforme dei primi anni Settanta che, rimuovendo la vocazione tecnica della Cassa, ne ridiressero l’operato a fini assistenziali e, talvolta, clientelari. Si ponevano così le basi di una sorta di regionalismo a somma negativa, in cui perdevano Stato, regioni e soprattutto contribuenti.

 

Certamente, l’intervento straordinario non è oggi riproponibile: la Cassa per il Mezzogiorno fu figlia del proprio tempo. Molti tra i suoi ispiratori erano maturati intellettualmente intorno all’IRI di Beneduce e per suo tramite risentivano dell’ispirazione di Francesco Saverio Nitti, che primo aveva immaginato un intervento pubblico per l’industrializzazione del Mezzogiorno. Era dunque un progetto pragmatico e top-down, compatibile con l’ordine economico interventista del dopoguerra. Nel mondo globalizzato di oggi quel modello non è più riproponibile. Ma lo spirito dei suoi migliori anni può essere recuperato. Una riforma delle autonomie inserita in un più ampio progetto nazionale non deve essere necessariamente avversa alle istanze settentrionali, ma anzi può accogliere favorevolmente l’idea di un nuovo regionalismo competitivo. L’importante è che il nuovo regionalismo, frammentando il quadro giuridico, non affoghi sinergie tra regioni; non litighi risorse tra i cittadini, ma chiarisca quali trasferimenti sono giustificati e quali no; non neghi opportunità di cooperazione tra Stato e territori; insomma non si convinca che lo sviluppo economico nazionale è un gioco a somma zero.

 

Immagine: ILVA - Unità produttiva di Taranto - Italy - 25 Dec. 2007 - Da una finestra di Via Regina Margherita, Taranto, di mafe de baggis / Wikipedia, licenza Creative Commons 2.0

 

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