22 ottobre 2019

Tra alto debito e bassa crescita: politiche economiche per sfuggire alla morsa

di C. Antonin, M. Guerini, M. Napoletano, F. Vona

● Economia e innovazione

 

L’esplosione del debito pubblico

 

Caratterizzata da una crescita negativa della produttività negli ultimi vent'anni e da un settore pubblico tra i più indebitati al mondo, l’Italia ricorda un colosso dai piedi d'argilla, azzoppato dalle svariate debolezze strutturali che la grande recessione non ha fatto altro che portare a galla. Le due questioni sono però intimamente intrecciate: l'assenza di crescita aumenta l'onere del debito; lo spazio fiscale, ridotto a sua volta, pesa sulla domanda interna e sugli investimenti pubblici, privando l'economia di uno dei suoi motori più potenti. Inoltre, le debolezze strutturali bloccano il lato dell’offerta, rallentando la ripresa dalle recenti crisi finanziarie ed economiche.

 

Figura 1. Evoluzione del rapporto tra debito pubblico e PIL

Evoluzione del rapporto tra debito pubblico e PIL

Fonte: AMECO Database

Con l’arrivo della Grande recessione del 2008 e dalla conseguente crisi del debito sovrano in Europa, il rapporto tra debito pubblico e PIL italiano è tornato ad aumentare rapidamente in pochi anni, raggiungendo il 131% nel 2014 (Figura 1). Da allora, il rapporto ha continuato ad oscillare intorno a quel valore. Vale la pena notare che questo aumento del debito pubblico si è verificato nonostante le significative, strutturali, eccedenze di bilancio primario accumulate dai governi italiani. Le sue principali cause sono state: (i) l'aumento del tasso di interesse reale sul debito, osservato durante il periodo 2008-2012 a seguito della crisi del debito sovrano; (ii) i bassi tassi di crescita del PIL (Antonin et al., 2019).

 

In un periodo di avanzi primari strutturali, bassa inflazione e con tassi di interesse della banca centrale già vicini allo zero, l'unico modo per ridurre il debito pubblico italiano è un aumento della crescita del PIL reale. Ma la crescita reale del PIL italiano è stata debole dagli anni 2000 e persino negativa nel 2008-09 e 2012-13, dunque contribuendo positivamente alla crescita del debito. Questo è il risultato di una combinazione tra il rapporto debito-PIL già elevato e gli sforzi di austerità imposti dalle regole fiscali nell'Unione europea. L'austerità fiscale ha infatti accostato un calo della domanda aggregata con un aumento significativo della pressione fiscale nel periodo tra il 2009 e il 2013. Sampognaro (2018) ha stimato che gli sforzi di consolidamento italiano compiuti dal 2008 al 2017 hanno ridotto il PIL italiano di 4 punti, di cui 3,5 relativi al consolidamento nazionale e 0,5 dovuti al consolidamento fiscale dei partner commerciali. Dunque, l'austerità è stata controproducente, in quanto ha prodotto un aumento del rapporto debito pubblico-PIL.

 

Una delle possibili spiegazioni per la miopia dell'UE per quanto riguarda l'impatto negativo del risanamento di bilancio è la sottovalutazione sistematica dei moltiplicatori di bilancio, vale a dire l'impatto della politica fiscale sulla crescita del PIL, in tempi di crisi (Blanchard e Leigh, 2013). I moltiplicatori fiscali dipendono anche dalla fase ciclica dell'economia e sono più elevati durante le recessioni rispetto alle espansioni (Creel et al., 2011). Diversi articoli mostrano inoltre che i moltiplicatori relativi ad aumenti di spesa pubblica (specie per investimenti) sono più elevati durante i periodi di recessione.

 

Il problema della bassa crescita

 

Sarebbe tuttavia incompleto attribuire la bassa crescita dell’Italia al solo motivo dell’austerità mal programmata. In effetti, la crescita del PIL in Italia è stata significativamente inferiore rispetto agli altri paesi europei per svariati anni, già prima della Grande Recessione. Questo segnale di declino della crescita italiana può essere colto osservando l'evoluzione della produttività (Figura 2).

 

Figura 2. Comparazione della dinamica della Produttività Totale dei Fattori (TFP)

Comparazione della dinamica della Produttività Totale dei Fattori (TFP)

Fonte: EU-KLEMS dataset

 

Il declino italiano sopra documentato è il risultato dunque anche di fattori strutturali ed istituzionali del paese, che ne ostacolano il potenziale di crescita. Tali fattori sono discussi in questa sezione.

 

Orientamento alla specializzazione nei settori a bassa tecnologia

 

La specializzazione industriale italiana è stata storicamente concentrata nei settori a bassa tecnologia in cui la concorrenza dei paesi a basso salario, come la Cina, è diventata particolarmente più forte negli anni 2000. Uno studio di Bugamelli et al. (2012) mostra che la struttura industriale italiana è effettivamente squilibrata a vantaggio dei settori tradizionali. Questi settori hanno anche un contenuto tecnologico limitato e una bassa domanda di tecnologie fortemente innovative. Ciò limita la misura in cui è possibile applicare le nuove conoscenze create per altri usi ad alto valore aggiunto (macchinari per l'energia rinnovabile, robotica, biotecnologie e nanotecnologie).

 

Il nanismo delle imprese italiane

 

Le imprese italiane sono in media troppo piccole per riuscire a competere sui mercati internazionali e per innescare un circolo virtuoso di produttività e crescita dell'occupazione. La distorsione di piccole dimensioni delle aziende manifatturiere italiane rispetto ai concorrenti dell'UE è ben illustrata in un recente lavoro di Berlingieri et al. (2018). La percentuale di microimprese (inferiore a 9 dipendenti) è molto più grande in Italia che in altri paesi europei. Inoltre, le piccole e medie imprese italiane sono molto meno produttive delle loro controparti europee. Poiché le microimprese e le piccole imprese rappresentano circa il 90% dell'intera popolazione, l'effetto aggregato è una produttività inferiore rispetto ai partner dell'UE. Tra i possibili fattori che possono spiegare il nanismo delle imprese italiane e la loro bassa produttività ci sono gli "incidenti storici" (De Cecco, 2012), la presenza di nicchie locali (Dosi et al., 2012) e la presenza di forti vincoli creditizi (Bottazzi et al., 2014).

 

Cattiva allocazione dei talenti e delle risorse

 

L'Italia è caratterizzata da un problema cronico di cattiva allocazione e sottoutilizzazione dei talenti. Ciò è evidente guardando a diversi indicatori, che rivelano livelli estremamente elevati di corruzione, evasione fiscale ed economia sommersa. Le distorsioni nell’assegnazione delle opportunità sono anche fonte di una più elevata immobilità sociale rispetto ad altri paesi dell'UE (Franzini et al. 2014). Raitano e Vona (2015) mostrano infatti che questa elevata immobilità sociale è principalmente spiegata da canali non meritocratici, come il nepotismo, il patrocinio politico e le reti del mercato del lavoro familiare. La conseguente percezione dell'ingiustizia ha dunque portato un gran numero di laureati italiani a emigrare in altri paesi dove i meccanismi non meritocratici sono più deboli e la presenza forte di questi canali nel mercato del lavoro italiano mina gli incentivi per le imprese ad investire in capitale umano, creando quindi una scarsa offerta di competenze necessarie per aumentare la specializzazione nei settori ad alta tecnologia.

 

Il divario tra Nord e Sud

 

I suddetti fattori che ostacolano il potenziale di crescita dell'Italia sono più forti nelle regioni meridionali che in quelle settentrionali. Inoltre, il divario tra Nord e Sud, che ha caratterizzato il paese quasi dalla sua fondazione, è diventato più pronunciato all'indomani della Grande Recessione. Non sorprende dunque, che la diversa resilienza alla crisi delle regioni settentrionali e meridionali si sia palesata in un divario più ampio e persistente in numerosi indicatori del mercato del lavoro. Ad esempio, il divario Nord-Sud nei tassi di disoccupazione è aumentato del 25% dopo la Grande Recessione. Tale divario è ancora maggiore tra i lavoratori di età inferiore ai 24 anni. Infine, si è osservato anche un sostanziale peggioramento del divario storico Nord-Sud nell'incidenza del lavoro irregolare e nella partecipazione alla forza lavoro.

 

Politiche economiche per rilanciare la crescita in Italia

 

Il recente dibattito sull'economia politica in Italia è caratterizzato da una netta divisione tra due fazioni che attribuiscono le cause del declino economico rispettivamente all’austerità e alle eccessive rigidità. Questa polarizzazione di vedute nasce dal considerare domanda e fattori strutturali come separati. Un approccio che considera le interazioni tra domanda e offerta sarebbe più utile, a nostra veduta. Le raccomandazioni politiche che seguono sono ispirate, dunque, a questo approccio.

 

1) Regola aurea per gli investimenti pubblici

 

Il patto di stabilità e crescita potrebbe essere modificato per escludere alcune forme di spesa pubblica per investimenti dal calcolo della procedura per i disavanzi eccessivi, mentre le spese correnti dovrebbero essere equilibrate nel corso del ciclo economico (si vedano Dervis e Saraceno, 2014 e Saraceno, 2016). Questa “regola aurea” modificata sarebbe più equa delle attuali norme fiscali presenti nel Patto di Stabilità e Crescita, e consentirebbe a un paese ad alto debito come l'Italia di utilizzare specifici tipi di investimenti sia come leva ciclica per compensare la caduta della domanda aggregata durante una recessione, sia come strumento di lungo termine che permetta di affrontare i problemi strutturali del paese. La disciplina fiscale verrebbe comunque applicata in quanto le spese correnti dovrebbero rimanere equilibrate. Ulteriori risorse per gli investimenti potrebbero derivare dai tagli sulle spese correnti improduttive (Cottarelli, 2015).

 

2) Associazione di investimenti pubblici a politiche industriali

 

Per evitare che gli investimenti siano uno spreco di risorse (senza un aumento della crescita di lungo periodo) gli investimenti pubblici andrebbero associati a politiche industriali che affrontano i problemi strutturali esposti nella sezione precedente. L'obiettivo principale di queste politiche industriali dovrebbe essere quello di favorire l'accumulo di conoscenze tecniche in alcuni specifici settori (Cimoli, Dosi e Stiglitz, 2009). Tali investimenti potrebbero anche essere attuati mediante programmi “mission-oriented” (Mazzucato, 2018) e supportati da un impegno finanziario a lungo termine da parte del settore pubblico (Amendola e Gaffard, 2018). Un esempio di ciò può essere la sempre più impellente lotta al cambiamento climatico e la transizione verde (Vona et al., 2019).

 

3) Salario minimo e rafforzamento delle politiche di riqualificazione

 

La contrattazione tripartita italiana ha mostrato alcune debolezze negli ultimi anni, con un sostanziale aumento dei tassi di non conformità (Lucifora e Naticchioni, 2018). L'introduzione di un salario minimo statutario nazionale sarebbe un modo per risolvere questi problemi. Il salario minimo costituirebbe un limite inferiore a tutti gli altri accordi e tutti i tipi di contratti e sosterrebbe la domanda aggregata attraverso salari più elevati per i lavoratori vincolati dal credito e con una maggiore propensione al consumo. Infine, il salario minimo dovrebbe essere combinato con efficaci programmi di riqualificazione per i lavoratori disoccupati, riallocando i fondi nei centri con le migliori capacità, per fornire una formazione di qualità attraverso il potenziamento di scuole tecniche ed università.

 

Conclusione

 

La soluzione di questi problemi richiede un ruolo attivo dell'Italia a un processo di riforma globale delle politiche europee. Questo processo dovrebbe portare alla convergenza verso uno stato federale a pieno titolo in Europa, ed in particolare uno con una politica fiscale comune e con meccanismi di redistribuzione tra gli Stati membri. In una situazione in cui la globalizzazione è irreversibile, preservare la democrazia richiede l'abbandono della sovranità. Le democrazie europee sono bloccate in un limbo tra stato nazionale e federalismo: la soluzione ai problemi necessita di cooperazione tra Stati ma le istituzioni rendono tale cooperazione complicata. Il progetto politico europeo deve dunque essere ripreso e rinvigorito mediante una maggiore integrazione tra paesi con valori europei condivisi.

 

Immagine: The Europa series of euro banknotes completed. Crediti: BCE/ Wikipedia Commons, Creative Commons CC0 1.0 Universal Public Domain Dedication

 

 

Bibliografia

 

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