7 ottobre 2019

Le sfide per una nuova governance economica europea

di Antonio Ughi

● Economia e innovazione

 

Come già avvenne all’insediamento della precedente Commissione, grandi sono le aspettative di riforma della governance economica europea rivolte al consesso presieduto adesso da Ursula Von Der Leyen. Specialmente sul ruolo delle regole di finanza pubblica e delle politiche di bilancio (comuni e nazionali). Se, infatti, già negli anni passati ampio fu il dibattito sulla opportunità di rafforzare il bilancio europeo, aumentare le dotazioni dei fondi strutturali e rivedere le regole fiscali, il rischio di un rallentamento della crescita che veda coinvolta anche la Germania e i limiti della politica monetaria perseguita dalla BCE nello stimolare l’economia reale pongono nuova enfasi sul ruolo della politica fiscale, con un sostegno che comincia ad arrivare più incisivamente anche dall’accademia.

 

Sembra infatti che il dibattito non si stia più concentrando su questioni “interne al tracciato”, ovvero sui problemi od opportunità dato il contesto e il perimetro istituzionale attuale, ma che sia l’impostazione di fondo - il paradigma di fondo - delle regole economiche europee a essere al centro dell’attenzione. Facendo riferimento a “paradigma” si può pensare al clima scientifico/accademico che ha plasmato le istituzioni dell’Unione, e che ha portato a prediligere certi indicatori e certi obiettivi economici piuttosto che altri. È ampiamente riconosciuto che, ad esempio, l’obiettivo primario della stabilità dei prezzi perseguito dalla BCE sia derivato dal modello di banca centrale tedesca - la Bundesbank - rafforzatosi con le teorie monetariste affermatisi negli anni ’70 e ’80 (De Grauwe, 2012); distanziandosi, per esempio, dal mandato della FED (la banca centrale degli USA), che tiene conto più incisivamente di obiettivi di crescita economica e occupazione.

 

Una similitudine e coerenza di fondo si può intravedere allo stesso modo nella strutturazione delle regole di finanza pubblica: se infatti si analizza il quadro normativo complessivo volto a regolare l’andamento degli indicatori fiscali dell’Eurozona (e dell’Unione più in generale), sembra apparire evidente come tutti gli obiettivi economici ruotino prevalentemente attorno al concetto di sound fiscal finances - “finanze pubbliche sane”, cioè attente alla sostenibilità nel lungo periodo e stabilità nel breve periodo - e in modo minoritario, invece, a obiettivi di crescita economica socialmente sostenibili e inclusivi.

 

Il principio delle finanze pubbliche sane è espressamente previsto dall’art.119 comma 3 del “Trattato sul funzionamento dell’Unione europea” (TFUE)[1], che stabilisce, al Titolo VIII, i principi generali della politica fiscale e monetaria. Esso si estrinseca più propriamente all’interno del “Patto di Stabilità e crescita” (PSC) - incardinato all’interno del TFUE - vero cuore della governance economica europea. Il PSC, inizialmente introdotto nel 1997 al fine di far rispettare i parametri del Trattato di Maastricht del 1992, è stato più volte emendato, inserendo via via modifiche che tenessero conto delle specificità dei paesi e della situazione economica esogena (riforma del 2005) nonché misure che ne rafforzassero l’impianto, come avvenuto fra il 2011 e il 2013[2]. Oggi il PSC - e quindi, più complessivamente, l’architettura economica europea - si articola in un preventive arm (braccio preventivo) - per la sorveglianza della delle politiche di bilancio - e un corrective arm (braccio correttivo) - per la correzione dei disavanzi eccessivi, in cui rientra la procedura per deficit eccessivo (che l’Italia ha evitato il giugno scorso). Entrambi questi bracci d’azione si basano, in ultima analisi, sul cosiddetto “Obiettivo di medio termine” (OMT), parametro di riferimento specifico per ciascun paese che, tenendo conto dei livelli di indebitamento e di spesa, indica il tracciato da seguire per il miglioramento degli indicatori di finanza pubblica. L’obiettivo ultimo è la convergenza, nel lungo periodo, al parametro del 60% di indebitamento pubblico rispetto al PIL, non oltrepassando nel contempo il limite del 3% di deficit sul PIL[3].[4] La grande domanda che potrebbe arrivare a questo punto, e che coinvolge nuovamente il paradigma di fondo, è: cosa accade arrivati, nel lungo periodo, al 60% di rapporto debito/PIL?

 

In effetti, la questione potrebbe essere liquidata con una citazione molto utilizzata nei dibattiti fra economisti, ovvero che “nel lungo periodo siamo tutti morti”, come affermò lapidariamente Keynes in “A Tract on Monetary Reform” (1923). In realtà, la questione è ovviamente più complicata. La necessità di meccanismi di monitoraggio fiscale, infatti, nonché meccanismi che evitino comportamenti di free riding, è necessaria considerando che l’Unione europea raccoglie paesi strutturalmente differenti tra loro. Il controllo dei parametri suddetti, poi, dovrebbe esser volto ad assicurare la capacità di far fronte a shock esogeni improvvisi, garantendo la solidità dei fondamentali economici ed evitando che i paesi si trovino esposti e senza margini fiscali per reagire. Purtuttavia, è noto che l’esigenza di una impalcatura istituzionale meno “economicistica” e più attenta a obiettivi di sostenibilità - sociale e ambientale - e, più generalmente, di una politica fiscale non asfittica, sia a livello nazionale che europeo, sembri essere non più rimandabile, e che la stessa agenda politica sia orientata in questa direzione. Quali potrebbero essere, dunque, possibili strumenti e modifiche da operare in tal senso?

 

L’idea dello scomputo degli investimenti verdi dal deficit - come proposta ipotizzata dal neo-incaricato governo Conte - sembra essere una prima ipotesi di miglioramento, che tuttavia rimarrebbe solo “al margine” e “interna al tracciato”. Così come una eventuale maggiore “flessibilità” di spesa, che si sostanzierebbe in definitiva solo in un allentamento delle regole vigenti. Il concetto di flessibilità fa infatti riferimento, come definito da una comunicazione della Commissione del 2015, a una maggiore gradualità nel raggiungimento dell'Obiettivo di Medio Termine (OMT) - descritto poc’anzi - per tener conto degli sforzi del singolo paese nell’attuazione di maggiori investimenti, riforme strutturali o il manifestarsi di condizioni del ciclo economico avverse. Se, a legislazione vigente, i margini di flessibilità sono particolarmente contenuti, un loro ampliamento non andrebbe comunque a incidere sulla architettura economica più complessiva dell’Unione.

 

Diversa sarebbe invece la rimodulazione del bilancio europeo, con una maggiore capacità di spesa aggregata: incidendo sulle consistenze dei cd “fondi di investimento strutturali” la politica fiscale europea potrebbe ottenere un nuovo impulso. Ad oggi, infatti, l’ammontare dei fondi strutturali - che operano su un arco programmatico di sette anni - si attesta sui 350 miliardi: una cifra contenuta se si considera che il PIL aggregato dell’UE, nel solo 2017, era pari a 15300 miliardi[5].

 

Tornando poi, invece, all’articolazione del PSC, sarebbe interessante concepire un “terzo braccio” da inserire accanto a quello preventivo e correttivo: un proactive arm, un braccio proattivo, volto a indirizzare o vincolare la spesa in un senso funzionale alla crescita, andando in un certo senso a rivedere il concetto di “riforma strutturale”, da eventualmente orientare non solo in termini di espansione fiscale ma anche di mission più complessiva del decisore pubblico, secondo un approccio di functional finance   - “finanza funzionale” a obiettivi precisi: ambiente, innovazione, etc. - e non solo di “finanza sana”.

 

In definitiva, al di là di quelli che in questa sede sono presentati come semplici spunti, sembra oggi auspicabile aspettarsi una maggiore enfasi da parte della nuova Commissione sui temi della politica fiscale, cui venga data spinta tramite una riforma della governance economica che razionalizzi e semplifichi l’impianto attuale, di modo da creare nuovi spazi per la crescita economica.

 

Immagine: CC-BY-4.0: © European Union 2019 – Source: EP

 

[1] Il TFUE, insieme al TUE (Trattato sull’Unione europea), rientra nel Trattato firmato a Lisbona nel 2007.

[2] Tramite i cd “pacchetti di Regolamenti e Direttiva", denominati “Six Pack” (2011) e “Two Pack” (2013).

[3] Si tiene conto, in quest’ultimo caso, delle oscillazioni del ciclo economico: si parla infatti di deficit in “termini strutturali”, ovvero corretto per le maggiori spese e minori entrate che si hanno necessariamente in periodi di crisi economica per l’operare dei c.d. stabilizzatori automatici, ad esempio i sussidi di disoccupazione.

[4] Come definito dal protocollo n° 12 collegato all’art. 126 del TFUE, che stabilisce i parametri di riferimento.

[5]  Includendo il Regno Unito.

 

Bibliografia

De Grauwe, Paul, 2012. Economics of Monetary Union, Oxford UP, 9th edition, Chap. 9

Lerner, Abba P. (1941). ``The economic steering wheel''. In: University of Kansas Review. 

- (1943). ``Functional finance and the federal debt''. In Social Research, X, 1, 1943, pp. 38-51.

- (1944). The Economics of Control, Macmillan, New York.

- (1951). The Economics of Employment, McGraw-Hill, New York.


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