31 marzo 2019

La crisi dell’eurozona e l’unione sempre più stretta

di Federico Bonomi

 Istituzioni

 

L'espressione "unione sempre più stretta", che ha indicato la fase dell’integrazione europea a partire dal trattato di Roma, può assumere significati molto diversi. Molti studiosi però suggeriscono che la crisi dell'Eurozona abbia ristretto il significato di tale espressione. Questioni come il deficit democratico o la sostenibilità a lungo termine dell'unione monetaria, che sono state enfatizzate dalla crisi, mostrano che l'attuale quadro istituzionale dell'Unione europea è instabile e che sono necessarie ampie riforme della governance europea. Tali riforme dovrebbero mirare alla creazione di una capacità fiscale a livello europeo, a completare l'unione bancaria e a democratizzare tutte le decisioni che inevitabilmente causano redistribuzioni tra gli Stati europei. Il punto di partenza di questa affermazione è il contributo di Rodrik (2011), che ha sostenuto che globalizzazione, sovranità nazionale e democrazia non possono coesistere. Questa teoria ha trovato conferma nella fase di gestione della crisi economica, che ha richiesto l'adozione di decisioni non democratiche (Sanchez-Cuenca, 2017) per preservare la valuta comune, le quali hanno avuto gravi effetti redistributivi sugli Stati membri e diminuito il sostegno popolare all'integrazione europea. Supponendo che gli Stati membri siano disposti a preservare i benefici di un mercato sovranazionale e non a sacrificare il processo decisionale democratico, stando alla teoria di Rodrik essi sono necessariamente tenuti a unificare le politiche fiscali a livello europeo. L'unica alternativa, per preservare la democrazia, è abbandonare il progetto della moneta comune, come ha dimostrato Stiglitz (2016). Sembra quindi, per usare un'espressione abbastanza comune, che l'Europa sia a un bivio tra il completamento di un'unione economica e monetaria imperfetta e la disintegrazione. Ma qual è il ruolo della crisi dell'Eurozona nel creare questo contesto? In questo articolo, partendo dalle cause della crisi, ne analizzerò le conseguenze economiche e politiche. Questa discussione ci aiuterà a far luce sia sulle principali proposte per stabilizzare l'unione economica e monetaria, che sul significato preciso che oggi assume l’espressione "unione sempre più stretta".

 

Le cause della crisi dell'Eurozona

 

Copelovich, Frieden e Walter (2016), indicano che la crisi economica è stata dovuta a un'ordinaria questione di bilancia dei pagamenti che si è palesata quando, nel dicembre 2009, le agenzie di rating hanno declassato le obbligazioni greche dopo aver rivelato che il debito del paese era significativamente più alto del valore che era stato ufficialmente dichiarato. La crisi è stata esacerbata dalla struttura incompleta dell'unione economica e monetaria, che ha causato un contagio verso altre economie e esacerbato la divergenza tra Stati membri del Nord e del Sud. Il punto cruciale è che gli Stati europei, privi di un'istituzione comune che agisse da prestatore di ultima istanza e di una politica monetaria unitaria, non hanno potuto adottare la classica risposta alla crisi della bilancia dei pagamenti, cioè la svalutazione. Il lavoro di Copelovich et al. sottolinea che le cause economiche e politiche dovrebbero essere ugualmente considerate per avere una comprensione completa della crisi dell'Eurozona e delle sue implicazioni.

 

Altre interpretazioni provengono da autori che hanno prediletto argomenti economici per indagare la natura della crisi. Ad esempio, secondo Paul De Grauwe (2013) "la dinamica endogena dei cicli economici ha continuato a seguire andamenti nazionali nell'Eurozona e l'Unione monetaria non è riuscita a uniformarli a livello europeo". Inoltre, "gli stabilizzatori esistenti a livello nazionale prima dell'inizio dell'Unione sono stati sottratti agli Stati membri senza creare capacità omologhe a livello europeo". Jean Pisani-Ferry (2012) ha invece dimostrato che è impossibile avere al contempo assoluto finanziamento non monetario, interdipendenza tra banche e debiti pubblici, e nessuna corresponsabilità dei debiti stessi. Sia Pisani-Ferry che De Grauwe sottolineano che la situazione attuale è instabile perché l'Unione monetaria è incompleta e necessita di nuove istituzioni.

 

Concentrandosi sulle cause politiche della crisi dell'Eurozona, altri autori indagano ciò che ha impedito ai leader politici di realizzare un'unione economica e monetaria completa prima della crisi. Jones, Kelemen e Meunier (2016) creano un modello basandosi su un approccio storico-istituzionalista che spiega perché i leader decidono di adottare accordi imperfetti sulle istituzioni europee, prendendo spunti dall’intergovernativismo liberale e dal neofunzionalismo. Secondo loro, l’intergovernativismo liberale può spiegare che "il modello incrementale e incompleto di risposta alla crisi è il risultato della contrattazione tra i governi fondato su coalizioni minime vincenti", mentre il neofunzionalismo descrive il progresso che si verifica tra una crisi e la seguente, e che potrebbe portare a una situazione finale di stabilità. Gli autori affermano chiaramente che la crisi è stata aggravata dalla natura dell'unione economica e monetaria, la quale è dovuta a sua volta al metodo intergovernativo di decisione delle caratteristiche delle istituzioni europee.

 

Le risposte alla crisi e i loro effetti

 

La crisi ha costretto i leader europei ad adottare misure drastiche per preservare la moneta unica e ha spinto il processo di integrazione in aree in cui prima della crisi sembrava difficile scalfire la sovranità nazionale degli stati membri. Dopo una fase in cui le istituzioni europee hanno affrontato la crisi con scarso successo, imponendo politiche di austerità ai Paesi debitori, la Banca Centrale Europea, sotto la guida di Mario Draghi, ha istituito il programma OMT, a cui è seguito il più noto Quantitative Easing. La BCE ha inaugurato un attivismo senza precedenti e il suo bilancio è aumentato in modo consistente, incorporando una notevole quantità di titoli di Stato. Questa iniziativa fu necessaria perché i Paesi creditori si erano rifiutati di salvare direttamente i debitori e avevano escluso qualsiasi tipo di unione fiscale. Oltre a questo, sono stati fatti importanti passi avanti nell’ambito dell’unione bancaria, creando un meccanismo unico di risoluzione e un meccanismo unico di supervisione (Iversen, Hope, & Soskice, 2016). Tuttavia, anche in questo caso si tratta di una struttura incompleta, perché manca ancora il pilastro del meccanismo europeo di garanzia dei depositi e il fondo di risoluzione andrebbe incrementato. La necessità di completare l’unione bancaria è sostenuta da un nutrito numero di economisti e decisori politici, come dimostra il documento della Commissione del 2017. Va però sottolineato che la creazione di queste istituzioni è avvenuta attraverso un processo puramente intergovernativo (Jones, Kelemen, & Meunier, 2016), e la crisi ha causato anche un rafforzamento di istituzioni intergovernative come l’Eurogruppo (Fabbrini, 2017).

 

Passando ad analizzare le conseguenze meramente politiche, Sanchez-Cuenca (2017) ha individuato tre principali implicazioni della crisi sulla questione del deficit democratico. Secondo l'autore, "la crisi ha ridotto la legittimità ex-post dell'Unione europea; ha acuito il conflitto distributivo tra gli stati membri, rendendo impossibile interpretare l'Unione europea come una semplice istituzione regolatrice; [infine] la risoluzione della crisi è stata straordinariamente tecnocratica, con scarso rispetto per le procedure democratiche a livello sovranazionale o nazionale”. Finché l'unione economica e monetaria avrà effetti redistributivi sugli Stati membri e le decisioni relative alla ridistribuzione non saranno prese democraticamente, ad esempio eliminando il diritto di veto o coinvolgendo maggiormente sia il Parlamento europeo che i parlamenti nazionali, vi sarà un evidente problema di deficit democratico. È quindi chiaro che l'evoluzione delle istituzioni europee e il processo decisionale relativo alle questioni economiche hanno avuto importanti conseguenze economiche e politiche.

 

Le lezioni della crisi dell'Eurozona

 

La crisi dell'Eurozona ha costretto diversi economisti a elaborare proposte per riformare l'unione economica e monetaria, al fine di garantire la stabilità a lungo termine della moneta comune e prevenire gli effetti drammatici delle crisi future. Mandelkern (2015) afferma chiaramente che i Paesi dotati di valute nazionali hanno reagito alla crisi in modo abbastanza simile e riuscendo a contenere i danni della crisi in meno tempo, mentre gli stati dell'Eurozona non hanno potuto seguire il loro esempio perché erano limitati dall’Unione monetaria, che ha impedito loro di coordinare efficacemente le proprie politiche monetarie e fiscali.

 

Gran parte del dibattito condotto a livello politico in vista di una riforma dell’Eurozona ha visto lo scontro tra due principi: condivisione dei rischi e riduzione dei rischi. Mentre la condivisione dei rischi era sostenuta dai Paesi debitori, che miravano a condividere il loro carico con i creditori, questi ultimi speravano di ridurre i rischi attraverso l'attuazione di regole severe che sarebbero state più costose per i debitori. Uno studio molto influente ha tuttavia dimostrato che la condivisione del rischio e la riduzione del rischio possono procedere insieme, dal momento che "nessun sistema di prevenzione delle crisi può essere abbastanza sicuro da eliminare la necessità di mitigazione della crisi; e nessuno strumento di mitigazione della crisi può essere abbastanza potente da dispensare dalla prevenzione delle crisi" (Bénassy-Quéré, et al., 2018). Il documento afferma inoltre che sono necessarie riforme in tre aree: l'architettura del settore finanziario, l'architettura fiscale e l'architettura istituzionale.

 

Pisani-Ferry, che ha contribuito al suddetto studio, in un lavoro precedente (2012) sosteneva che l'unico modo per stabilizzare l'Unione monetaria è creare un'unione fiscale. Secondo lui, "essa si trova di fronte a grossi ostacoli, ma una decisione di muoversi in questa direzione significherebbe per i mercati e la BCE un impegno verso una più forte unione economica e monetaria. Una possibilità sarebbe quella di introdurre uno schema sperimentale e limitato attraverso il quale la fiducia possa essere ricostruita". Inoltre, l'attuazione di un'unione fiscale richiederebbe l'emissione di eurobond e la nascita di un'unione politica. Il contributo di De Grauwe (2013), che ha proposto di far assumere alla BCE il ruolo di prestatore di ultima istanza e di rendere le politiche macroeconomiche più simmetriche in modo da evitare una distorsione deflazionistica nell'Eurozona, punta alla stessa direzione. Nelle sue conclusioni, egli invoca il completamento dell'unione bancaria e la creazione di un'unione fiscale, la quale comporta una qualche forma di unione politica.

 

Jones et al. aggiungono un contributo importante alle conseguenze della crisi dell'Eurozona da una prospettiva politica. Nel loro lavoro, essi mostrano che il consenso per il processo di integrazione è calato a partire dallo scoppio della crisi, mentre la crisi stessa ha reso possibile per gli Stati concordare soluzioni comuni che erano impensabili in tempi normali. Pertanto, le crisi sono necessarie per spingere avanti il processo di integrazione, a costo del supporto popolare per lo stesso, secondo una logica chiamata failing forward. Gli autori suggeriscono che a lungo termine la dinamica del failing forward potrebbe distruggere il sostegno all'integrazione europea e favorirebbe i partiti che promettono una disintegrazione europea. Il loro ragionamento porta a pensare che l'Unione economica e monetaria dovrebbe essere stabilizzata il prima possibile, senza aspettare nuove crisi, anche se gli autori non si pongono il problema di cosa implichi tale stabilizzazione.

 

Sanchez-Cuenca (2017) si basa sul trilemma di Rodrik e chiama l'attuale situazione "federalismo tecnocratico", perché paradossalmente "gli Stati membri mantengono la sovranità nazionale, in quanto hanno l'ultima parola su ogni qualsiasi riforma delle istituzioni europee. L'intergovernativismo, lungi dall'essere scomparso, è stato rafforzato durante la crisi. Ma la differenza è che questa volta gli Stati membri hanno accettato di essere soggetti a un governo tecnocratico a livello sovranazionale". Secondo l'autore, la democrazia è la componente che viene sacrificata e per recuperarla gli stati dovrebbero creare un sistema di governance democratica sovranazionale.

 

In conclusione, la maggior parte dei contributi che ho citato portano alla prospettiva di creare alcuni elementi di unione fiscale, che a loro volta richiedono la creazione di un'unione politica, al fine di garantire la stabilità a lungo termine e la legittimità democratica dell'Unione economica e monetaria. Secondo me questa è una possibile risposta alla domanda di questo articolo. La crisi dell'Eurozona ha dato un significato preciso all’espressione "unione sempre più stretta". In un contesto di crescenti costi di uscita dall'euro e di erosione del sostegno dell'Europa ai cittadini europei, oltre alla minaccia di una nuova crisi e agli insegnamenti tratti quella appena trascorsa, un’unione sempre più stretta può significare solo la creazione di un’unione fiscale e la prospettiva dell'unificazione politica. Che questo riguardi tutta l’Unione europea, solamente l’Eurozona, oppure solo alcuni Paesi di essa, è un dibattito aperto.

 

Bibliografia

Bénassy-Quéré, A., Brunnermeier, M., Enderlein, H., Farhi, E., Fratzscher, M., Fuest, C., . . . Zettelmeyer, J. (2018). Reconciling risk sharing with market discipline: A constructive approach to euro area reform. Centre for Economic Policy Research.

Copelovitch, M., Frieden, J., & Walter, S. (2016). The Political Economy of the Euro Crisis. Comparative Political Studies, 811-40.

De Grauwe, P. (2013). Design Failures in the Eurozone. London: London School of Economics and Political Science.

Fabbrini, S. (2017). Sdoppiamento. Una prospettiva nuova per l'Europa. Bari: Laterza.

Iversen, T., Hope, D., & Soskice, D. (2016). The Eurozone and Political Economic Institutions. Annual Review of Political Science , 163–85.

Jones, E., Kelemen, R., & Meunier, S. (2016). Failing Forward? The Euro Crisis and the Incomplete Nature of European Integration. Comparative Political Studies, 1010-1034 .

Mandelkern, R. (2015). Explaining the Striking Similarity in Macroeconomic Responses to the Great Recession: The Institutional Power of Macroeconomic Governance. Comparative Political Studies, 219-52.

Pisani-Ferry, J. (2012). The Euro crisis and the new impossibile Trinity. Bruegel Policy Contribution.

Rodrik, D. (2011). The Globalization Paradox: Why Global Markets, States, and Democracy Can’t Coexist. Oxford: Oxford University Press.

Sanchez-Cuenca, I. (2017). From a Deficit of Democracy to a Technocratic Order: The Postcrisis Debate on Europe. Annual Review of Political Science, 351–69.

Stiglitz, J. (2016). The Euro. How a common currency threatens the future of Europe. London: Norton & Company Ldt.


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