3 dicembre 2019

Un sistema ancora in tensione. Alcuni appunti sul Conte bis

di Giuseppe Lauri

 Istituzioni

 

Torniamo sul luogo del delitto. Un anno fa, su queste pagine abbiamo proposto un’analisi pubblicistica della nascita e dei primi mesi del Governo Conte I. Ritenemmo fosse interessante trattare di un passaggio storico carico di novità, fin dagli esordi con l’ormai famoso contratto di governo dalle forme privatistiche.

 

Per capire se quelle vicende potessero costituire una sorta di indice di una certa crisi (o comunque di  una crescente tensione) del nostro sistema politico-istituzionale, si rimandava ai loro sviluppi futuri, e in particolare alle elezioni europee del maggio 2019. Queste ultime hanno delineato un quadro politico ben diverso rispetto alla tornata elettorale del marzo 2018 - ferma restando la radicale differenza tra i due tipi di consultazioni, anzitutto in termini di affluenza1 -, costituendo l’abbrivio che ha permesso a Matteo Salvini di presentarsi come referente della prima forza politica del Paese, seguita dal listone di centrosinistra a guida PD e con l’allora alleato di governo non solo in terza posizione, ma anche in calo nel Meridione a vantaggio della stessa Lega.

 

I fatti successivi sono ben noti, nella loro vorticosità: ottenuta la fiducia sulla conversione del secondo decreto-sicurezza, intorno a Ferragosto la dialettica tra Movimento Cinquestelle, Lega e Giuseppe Conte (quest’ultimo in veste di garante del contratto) è degenerata in una crisi di governo innescata dalla presentazione di una mozione di sfiducia all’esecutivo presentata dalla stessa Lega, e ritirata dopo l’annuncio da parte di Conte delle sue dimissioni. Una crisi quasi parlamentarizzata, dunque, visto che non si è avuto un voto delle Camere che ne prendesse atto. Si sono poi avute le rituali consultazioni del Capo dello Stato (anche in questo caso tutt’altro che rapide) al termine delle quali, postasi tra le forze politiche l’alternativa tra uno scioglimento anticipato delle Camere e la formazione di una nuova maggioranza, si è pervenuti a questo secondo esito, grazie ad un accordo di governo in ventisei punti tra Movimento Cinquestelle, Partito Democratico e Liberi e Uguali che ha portato, all’inizio di settembre, al giuramento del gabinetto Conte II. Si noti che la fine della maggioranza gialloverde è avvenuta senza il previo ricorso al comitato di conciliazione previsto dal cd. contratto di governo (che peraltro demandava ad un successivo accordo tra Movimento Cinquestelle e Lega circa la composizione e le funzioni dell’organo, da azionare, stando alla lettera del patto fondativo del primo governo Conte, in caso di persistenza di divergenze tra le due forze politiche).

 

Fin qui i fatti. Per quanto concerne le analisi, è sicuramente ancora troppo presto perché la dottrina costituzionalistica tracci un quadro completo del nuovo esecutivo.  È interessante notare, tuttavia, come uno dei primi esperimenti organici in tema rechi fin dal titolo un richiamo non tanto alla crisi, bensì a quegli stati di crisi attraversati in meno di due anni dalla XVIII legislatura (Scorza e Cuccodoro, 2019). Piuttosto, ci si è concentrati su aspetti singoli che vale la pena richiamare.

 

Anzitutto, a cavallo della crisi, in due occasioni Sergio Mattarella ha fatto ricorso ad un interessante strumento definito dalla dottrina pubblicistica come promulgazione con motivazione contraria. Il Capo dello Stato, cioè, ha sì dato il proprio assenso all’entrata in vigore di testi approvati dal Parlamento; ma nel farlo li ha fatti accompagnare da messaggi di vario tenore con i quali ha mosso propri rilievi in termini di compatibilità costituzionale degli stessi. Tali messaggi sono stati indirizzati ai Presidenti delle Camere e al Presidente del Consiglio dei Ministri. Già sotto le Presidenze Ciampi e Napolitano, all’apparire sporadico del fenomeno, gli analisti hanno notato come si trattasse di una forma peculiare di sindacato presidenziale alternativa al mero messaggio e al rinvio della legge per una nuova deliberazione alle Camere. Le ragioni della scelta di tale opzione possono essere ricondotte al fatto che essa assume una maggiore incisività rispetto agli strumenti normalmente previsti dalla Costituzione. Il mero messaggio, infatti, può al massimo stimolare un dibattito delle Camere sui suoi contenuti - e, indirettamente, su quelli dell’atto promulgato- mentre il rinvio di cui all’art. 74 Cost. non impedisce che il Parlamento riapprovi la legge nel medesimo testo, configurando l’obbligo per il Presidente della Repubblica, qualora ciò avvenga, di promulgare la legge. Se fino ad ora la promulgazione con motivazione contraria ha consentito al Quirinale di muovere in maniera chiara i propri rilievi in tema di costituzionalità, la dottrina è abbastanza concorde nel ritenere che la prassi della Presidenza Mattarella abbia segnato delle nuove tappe. Il messaggio che ha accompagnato la promulgazione, nell’aprile 2019, delle nuove norme in materia di legittima difesa, infatti, è apparso come rivolto, prima che ai destinatari formali dello stesso, alla magistratura, cui il Capo dello Stato ha fornito una vera e propria interpretazione costituzionalmente conforme di alcune disposizioni della legge e avanzato ulteriori profili su cui basare una questione incidentale di legittimità costituzionale a proposito di altre. E ancora maggiori appaiono le potenzialità dello strumento all’indomani dell’uso che ne è stato fatto lo scorso agosto. In occasione della promulgazione della conversione del cd. decreto sicurezza bis, infatti, il Presidente della Repubblica ha utilizzato il messaggio di accompagnamento  per evidenziare a) i limiti di costituzionalità di alcune disposizioni del provvedimento e b) come la versione definitiva del decreto sia frutto di un maxiemendamento governativo che introduce disposizioni disomogenee. La vera novità, però, è la richiesta, apertis verbis, fatta al Governo e al Parlamento, di modificare i punti ritenuti dal Presidente della Repubblica maggiormente incompatibili con l’ordinamento costituzionale.

 

Le vicissitudini della transizione tra il primo e il secondo gabinetto Conte si sono riflettute anche sugli sforzi di riforma costituzionale. In tema, gli obiettivi contenuti nel contratto di governo alla base del Conte I erano i seguenti: riduzione del numero dei parlamentari, introduzione del vincolo di mandato, rimozione del quorum nel referendum abrogativo, istituzione del referendum propositivo, obbligo di esame e pronuncia del Parlamento sulle proposte di legge di iniziativa popolare, soppressione del Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro, introduzione del principio di prevalenza della Costituzione italiana sui trattati europei (sic!), riforma in chiave flessibilizzante del principio costituzionale dell’equilibrio di bilancio, attuazione del regionalismo differenziato ex art. 116 c. 3 Cost.

 

Tralasciando la partita che si è giocata a cavallo dei due esecutivi su quest’ultimo punto specifico, e che è ben lungi dall’essersi conclusa (e la crisi di governo non ha certo giovato a chiarire la situazione), l’unica riforma che pare per ora essere sopravvissuta alla stagione di transizione è la riduzione del numero dei parlamentari, approvata a maggioranza qualificata in seconda deliberazione alla Camera (quarta complessiva) nel mese di ottobre. Sul punto, va intanto ricordato come la mancata approvazione da parte dei due terzi dei senatori nella seconda deliberazione presso il Senato consente, a mente dell’art. 138 Cost., che essa sia sottoposta a referendum confermativo. All’approvazione si è accompagnato un documento, firmato dai capigruppo della maggioranza a sostegno del governo giallorosso (oltre a M5S, PD e LeU, il gruppo delle Autonomie al Senato e il nuovo gruppo Italia Viva) nel quale si enucleano le misure a contorno della stessa ritenute importanti e già oggetto del nuovo accordo di governo, prevedendo entro la fine del 2019 quanto meno l’avvio di interventi in materia di legge elettorale, riforma dell’età per l’elettorato attivo e passivo delle Camere, modifica del principio dell’elezione del Senato su base regionale, numero dei delegati regionali per l’elezione del Presidente della Repubblica e modifiche dei regolamenti parlamentari. Si parla poi di un più generale percorso di condivisione e dialogo con la dottrina e la società civile in tema di riforme istituzionali, a partire dal tema dell’attuazione del regionalismo differenziato. Non si deve comunque dimenticare come già nel maggio 2019 sia stata approvata una legge che introduce modifiche ai testi sulle elezioni politiche onde garantirne l’applicazione a prescindere dal numero dei parlamentari, e che grosso modo stabilisce la regola secondo cui i seggi attribuiti su base maggioritaria siano i tre ottavi del totale (esclusi quelli delle circoscrizioni Trentino-Alto Adige, Valle d’Aosta ed Estero); sempre che, si ricordi, non vada in porto una modifica in chiave fortemente proporzionale della normativa elettorale.

 

Molto è stato scritto sugli esiti che potrebbe avere la riforma del numero dei parlamentari ove passasse. Emerge, comunque, un uso “politico” che è stato fatto della misura nel corso del tempo. All’inizio del primo governo Conte, essa doveva rappresentare una delle principali battaglie dei due partiti che lo animavano; nelle concitate giornate della (mancata) parlamentarizzazione della crisi dell’esecutivo, l’ex Ministro Salvini l’ha proposta come mezzo per ricostruire la frattura; agli albori del secondo governo Conte, essa è stata approvata col voto favorevole delle forze di centrosinistra che vi si erano opposte nei precedenti passaggi parlamentari, proprio per sancire la nuova alleanza.

 

E qui allora, passando dalla sede eminentemente giuridica a quella prettamente politologica, sembra opportuno chiedersi se il secondo gabinetto Conte sia nato per testare la possibilità di un nuovo bipolarismo in Italia, con un centrodestra a trazione sovranista da un lato e con le forze giallorosse dall’altro. Il voto umbro di fine ottobre (il primo dove i simboli di M5S e PD si sono trovati a sostegno dello stesso candidato presidente) e, prima ancora, l’emergere di Italia Viva, il nuovo partito di Matteo Renzi, sembrano porre non poche incognite in merito. Se magari si è conclusa, almeno per ora, la fase di stress test delle istituzioni repubblicane, ora, come non mai nei tempi recenti, è il sistema politico ad essere attraversato da perenni tensioni i cui esiti, allo stato attuale, sono ancora poco prevedibili. 

 

 

Immagine: J. Garg, Non watermarked image of fingreprint with the flag of Italy, via publicdomainphotography.com. Licenza Creative Commons: riutilizzo libero.

 

Note

(1) Per le elezioni della Camera si è avuta un’affluenza del 72,93% (dato che non tiene conto della Valle d’Aosta e della circoscrizione Estero); quella delle europee si è invece attestata sul 56,09% (compresa la Valle d’Aosta ed escluso il voto degli italiani in altri Paesi dell’Unione Europea).Cfr. il portale Archivio storico delle Elezioni, all’url https://elezioni.storico.it.

 

Bibliografia

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