13 marzo 2020

Un'idea sul futuro dell'Europa in tempi di crisi: recensione a Europe's Future di Sergio Fabbrini

 Istituzioni

 

Dal 2008 l’Unione Europea sta affrontando una serie di “crisi multiple” (Fabbrini 2019, p. 8) che hanno più volte trascinato l’Unione sull’orlo di vere crisi esistenziali. La crisi finanziaria, i flussi migratori, le minacce terroristiche e la Brexit hanno mostrato a più riprese un’evidente incapacità gestionale. Ne parla Sergio Fabbrini, Professore ordinario presso la LUISS Guido Carli, co-fondatore della LUISS School of Government ed editorialista de Il sole 24 Ore , nel suo saggio Europe’s Future, Decoupling and Reforming. L’autore studia la gestione europea delle crisi multiple per fornire indicazioni di riforma, proponendo un originale sdoppiamento del sistema istituzionale europeo, inserendosi così nel dibattito sul futuro dell’Unione non tanto con l’intenzione di isolare le forze nazional-populiste, quanto di inserirle in una logica istituzionale.

 

Nei primi anni del processo di integrazione i mercati europei si unirono su un modello di governance sovranazionale e, dopo la caduta del Muro di Berlino, gli Stati membri riconobbero la necessità di andare oltre l’integrazione meramente economica. Per giungere alla firma del Trattato di Maastricht del 1992 fu però necessario un compromesso, tra gli Stati che preferivano un’integrazione politica che proseguisse la tradizione sovranazionale e quelli che invece credevano che l’estensione delle competenze comunitarie dovesse essere gestita con un modello intergovernativo. Si istituirono quindi i cosiddetti “tre pilastri”, aboliti poi dal Trattato di Lisbona del 2007 che però istituzionalizzò “la differenziazione del sistema decisionale iniziato con Maastricht” (p. 35), stabilendo una “doppia costituzione” (p. 24). 

 

Una gestisce il mercato unico mantenendone il modello sovranazionale, l’altra regola le politiche considerate più sensibili in termini di sovranità, come la politica estera, monetaria e di sicurezza con il metodo intergovernativo. Questa doppia natura è però la causa delle inefficienze gestionali che, al contrario delle previsioni neo-funzionaliste di Jean Monnet, hanno rafforzato il controllo degli Stati membri in momenti di crisi. Quando infatti le crisi generano “effetti redistributivi asimmetrici” (p. 85) gli Stati membri non riescono a coordinarsi efficacemente, con l’effetto di una paralisi a livello europeo delle politiche che dovrebbero risolvere tali crisi, e “più questa paralisi viene istituzionalizzata e più i cittadini propendono verso soluzioni nazionali” (p. 59). Un pericoloso circolo vizioso che esaspera le “gerarchie tra Stati membri” (p. 60).

 

Nasce così la “sacra alleanza tra nazionalismo e populismo” (p. 64), con i nazionalismi dei singoli Stati membri che aumentano la loro forza “alleandosi con la critica populista all’UE” (p. 84). L’originalità dell’autore non risiede solo nell’idea che in realtà il cleavage sovranisti vs. europeisti sia di fatto la riproduzione della divisione di Maastricht, ma anche nel suo posizionamento, per cui sia la prospettiva nazional-populista che quella europeista avrebbero un’ambiguità di fondo e non sembrerebbero realizzabili. Infatti, i sovranisti da un lato non rinuncerebbero al mercato unico pur non sapendo come conciliarne le istituzioni sovranazionali con il concetto di sovranità statale. Gli europeisti dall’altro lato spingono per una democrazia europea sovranazionale senza spiegare come conciliarla con la democrazia nazionale, né sembrano disposti ad abbandonare quest’ultima. Allo stesso modo, se da un lato concentrare le decisioni nei governi nazionali porterebbe alla scomparsa dell’Unione, dall’altro trasferire artificialmente “la gestione delle politiche strategiche della costituzione intergovernativa nella logica istituzionale della costituzione sovranazionale” (p. 110) non sarebbe realistico. L’autore parte dal presupposto di fondo che la differenza tra le varie identità nazionali europee “non può essere considerata un fattore contingente destinato a essere superato dal processo di integrazione [e] un’unione di Stati democratica presuppone, per il suo funzionamento, la presa d’atto della sua natura composta, protetta da istituzioni reciprocamente separate verticalmente e orizzontalmente” (p. 110). 

 

Il problema di entrambe le alternative è che hanno una visione “statista” del processo di integrazione, che comporta la “centralizzazione dei processi decisionali e la sovrapposizione verticale dei livelli di governo” (p. 110). La ricetta dell’autore per superare queste tendenze centripete è la sua idea di unione federale. Prendendo elementi tipici sia delle federazioni che delle confederazioni, Fabbrini identifica un’architettura costituzionale basata sul principio di multipla separazione dei poteri, che eviti sia la centralizzazione gerarchica al livello orizzontale che la reciproca influenza tra i differenti livelli di governance al livello verticale. Traendo indicazioni di metodo con uno studio comparato di Stati Uniti e Svizzera, Fabbrini conclude che l’Unione debba passare da un sistema istituzionale differenziato ad un sistema istituzionale “sdoppiato” così da liberarla dalla “tirannia del one-size fits-all” (p. 135) e indebolire così la sacra alleanza nazional-populista. Da una parte va quindi riconosciuta la legittimità delle richieste dei governi sovranisti, includendoli solamente nella gestione del mercato unico. Dall’altra bisogna istituzionalizzare una distinta unione federale che governi i core state powers attraverso un sistema di separazione dei poteri che non riproduca le inefficienze della governance intergovernativa, carburante delle tendenze populiste.

 

La convinzione dell’autore è che un’unione di Stati internamente divisa come l’UE non può plausibilmente condividere lo stesso schema istituzionale, ci vogliono quindi due distinti sistemi istituzionali, uno per il mercato unico e uno per l’unione federale, con i membri del secondo capaci di incidere sul primo con dei meccanismi di garanzia, ma non viceversa. “Riformare l’UE vuol dire muoversi nella direzione del suo sdoppiamento costituzionale” (p. 143), prendendo atto dell’impossibilità di abolire gli Stati nazionali, ma assumendo la possibilità di unirli in un contesto costituzionale che regoli i loro poteri tramite un’unione federale, basata sul principio di divisione di sovranità tra centro federale e Stati federati con l’obiettivo di evitare l’accentramento di poteri. In conclusione, se da un lato il saggio offre un’interpretazione originale della divisione tra sovranisti ed europeisti, proponendo con chiarezza un’architettura istituzionale descritta con l’efficacia tipica di Fabbrini, dall’altro lato non può non aprire un certo numero di interrogativi. In che modo l’unione federale proposta dall’autore si distanzia dalle conosciute nozioni di “Europa a doppia velocità” o a “cerchi concentrici”? Quali elementi la distinguono da modelli simili di federazione e confederazione? Quali dovrebbero essere concretamente i primi passi verso una sua realizzazione? Quali le difficoltà? Oltre alla chiarezza dell’esposizione e all’originalità interpretativa il saggio offre dunque numerosi spunti per ulteriori ricerche. 

 

Immagine: Ursula von der Leyen presents her vision to MEPs. Crediti: European Parliament (europarl.europa.eu), CC BY 4.0

 

 

Bibliografia

Fabbrini S. Which European Union, Europe After the Euro Crisis, Cambridge University Press 2015

Fabbrini S. Europe’s Future, Decoupling and Reforming, Cambridge University Press, 2019


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