4 aprile 2019

Stress test: la lunga onda dell’estate politica italiana

di Giuseppe Lauri

 Istituzioni

Che la XVIII legislatura non sarebbe stata tranquilla, dal punto di vista delle cronache (e dunque delle analisi) politico-istituzionali e costituzionalistiche, è sembrato, già prima del quattro marzo scorso, un dato pressoché pacifico. Le previsioni – basate anche su presunte aporie di una legge elettorale di tipo misto adottata allo scadere della XVII legislatura – sono state confermate dall’andamento degli scrutini, che già all’alba del giorno successivo al voto politico avevano tracciato una situazione pressoché inedita per il nostro Paese.

È indubbio come si tratti di un discorso, come molti tipici del diritto pubblico, i cui confini tra giuridico e politologico rischiano di sfumare rapidamente, quasi all’insaputa dell’osservatore. Dati meramente elettoralistici importanti, e cioè l’evidente modifica dei rapporti di forza tra le forze politiche e il dato territoriale del voto, si sono subito riversati sul delicato momento dell’avvio della legislatura, quando già in occasione dell’elezione dei presidenti delle Camere si sono avute dinamiche molto fluide destinate poi a riverberarsi, e non poteva essere altrimenti, sulla delicata fase delle consultazioni per la formazione di un nuovo Governo.

Si è trattato di un momento particolarmente interessante nella sua lunghezza, principalmente per due motivi: da un lato, ha consentito di sperimentare pressoché tutte le diverse formule in tema elaborate in settant’anni di consuetudini costituzionali (l’unica che non è stata adoperata è stata quella del pre-incarico), soprattutto con ben due rinunce all’incarico – la prima di Giuseppe Conte e quella di Carlo Cottarelli -; dall’altro lato, ha permesso di rendere conto della latitudine dei poteri del Presidente della Repubblica nella formazione dell’esecutivo. Il Quirinale, infatti, ha svolto un ruolo decisivo anzitutto nella ricerca di un accordo tra tutte le forze politiche, poi nel richiamo alle uniche due soluzioni percorribili con la posizione di un’alternativa secca tra “governo politico” e “governo neutrale”, quindi nella facilitazione di un dialogo tra i soggetti che hanno in seguito effettivamente composto la maggioranza di governo (Movimento Cinquestelle e Lega) e ancora, all’indomani delle tensioni emerse sulla possibile nomina di Paolo Savona a Ministro dell’Economia e delle Finanze, riaffermando le prerogative della Presidenza della Repubblica sull’argomento, in questo esponendosi a non poche critiche che hanno forse costituito un primo, grande momento di conflittualità politico-istituzionale. È pressoché oggettivo, infatti, che mai nell’ambito delle consultazioni presidenziali una scelta ben precisa da parte del Capo dello Stato abbia avuto, come risposta, la prefigurazione della possibilità di promuoverne la messa in stato d’accusa – così come è oggettivo quanto questa possibilità fosse viziata ab origine dalla manifesta  mancanza dei requisiti previsti dall’art. 90 Cost. e dalla legislazione attuativa (Lauri 2018).

La vicenda Savona non è stato l’unico caso degno di nota, dal punto di vista giuridico, di un’estate coincisa coi primi mesi della legislatura corrente e del cd. governo del cambiamento. Non si può dimenticare, ad esempio, come superata la fase delle consultazioni sia nato un esecutivo i cui assetti interni - ha notato autorevole dottrina (Apostoli 2018) - sono peculiari al punto tale da poter affermare che è la stessa istituzione-Governo ad uscire fortemente modificata, o comunque ridimensionata, almeno per quanto riguarda il Presidente del Consiglio dei Ministri. Quest’ultimo appare, mediaticamente e non solo, di gran lunga meno centrale nel dirigere l’attività politico-amministrativa del Consiglio, a tutto vantaggio dei capi politici delle due forze di coalizione poi nominati, non a caso, vice-Presidenti del Consiglio e titolari di dicasteri molto importanti. La stessa possibilità che sia il Presidente del Consiglio Conte a determinare l’indirizzo politico del gabinetto è stata limitata ab origine dall’esistenza di un “contratto di governo” che a sua volta costituisce una (preoccupante) novità, con l’applicazione, terminologica e metodologica, di modelli privatistici ad una determinazione prettamente giuspubblicistica – non si dimentichi che il contratto è stato firmato davanti ad un notaio e che ad esso hanno fatto esplicito richiamo le mozioni approvate dalle Camere nel concedere la fiducia all’esecutivo, mozioni anche queste eccentriche in quanto non costituite dalla formula tralatizia “La Camera dei Deputati/Il Senato della Repubblica, sentite le dichiarazioni del Presidente del Consiglio, le approva” (Petrucco 2018). Dal momento in cui si è provveduto prima ad una vera e propria stipula di matrice privatistica, e poi all’individuazione di una personalità da indicare al Presidente della Repubblica come Presidente del Consiglio da nominare, è lecito porsi più di un interrogativo sule peso concreto che possa avere, e abbia, quest’ultima, peraltro in un sistema come l’attuale dove è il Governo, prima che il Parlamento, il vero legislatore. Il tema della perdita di centralità del Presidente del Consiglio è forse il più immediato e strisciante fattore di crisi dell’ordinamento costituzionale, almeno per come l’abbiamo sinora conosciuto, manifestatosi quest’estate e destinato, verosimilmente, ad accompagnare l’esecutivo per tutta la sua durata in carica.

L’estate istituzionale italiana si è fatta particolarmente torrida a metà agosto, in corrispondenza del caso della nave “U. Diciotti”. I fatti sono ben noti: il giorno di Ferragosto, la nave della Guardia Costiera trasse in salvo, al largo di Malta, centosettantasette migranti, tra adulti e bambini. All’esito di uno scontro diplomatico con Malta, e dopo essere rimasta al largo di Lampedusa, solo il 20 agosto la motonave ricevette dal Ministro competente, quello delle Infrastrutture e Trasporti Danilo Toninelli, il permesso di attraccare nel porto di Catania. Immediatamente dopo, il Ministro degli Interni  Matteo Salvini annunciò il divieto di sbarco per tutti i passeggeri della nave, ingaggiando un nuovo braccio di ferro con la Commissione sulla ripartizione degli immigrati tra Paesi membri dell’Unione e minacciandone l’immediato respingimento in Libia. La situazione si sbloccò solo nella notte tra il 25 e il 26 agosto, quando dal Viminale fu dato il permesso di sbarcare all’esito di una promessa di ripartizione dei migranti soccorsi tra Conferenza Episcopale Italiana, Irlanda e Albania.

La vicenda si presta a numerose considerazioni, relative, soprattutto, al profilo della tutela dei diritti umani dei trattenuti a bordo della motonave e ai rapporti tra norme interne e diritto internazionale. Dal punto di vista politico-istituzionale, si deve centrare l’attenzione sull’inchiesta aperta dalla Procura della Repubblica di Agrigento a carico del ministro Salvini e, almeno inizialmente, del suo capo di gabinetto, Matteo Piantedosi.  I reati provvisoriamente contestati, come si ricorderà, erano quelli di sequestro di persona, abuso d'ufficio e arresto illegale (poi ridotti al solo sequestro di persona aggravato a carico del solo ministro). La trasmissione degli atti al cd. “tribunale dei ministri” di Palermo si è conclusa, il primo novembre scorso, con la dichiarazione di incompetenza di quest’ultimo e la restituzione degli atti alla Procura della Repubblica di Catania, che ha formulato richiesta di archiviazione per il titolare del Viminale spiegando come l’operato di questi sia stato “giustificato dalla scelta politica, non sindacabile dal giudice penale per la separazione dei poteri, di chiedere in sede Europea la distribuzione dei migranti”. Di diverso parere è stato, tuttavia, il “tribunale dei ministri” di Catania, che tra il dicembre del 2018 e il gennaio del 2019 ha formulato al Senato richiesta di autorizzazione a procedere nei confronti del titolare del Viminale; richiesta, a sua volta, che è stata rigettata dapprima dalla Giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari e, successivamente, dall’Assemblea.

Vi è dunque un incrocio interessante tra discrezionalità dell’azione politica, difesa dei diritti umani e principio di separazione tra poteri dello Stato. Ci si potrebbe porre all’infinito la domanda su quanto possa essere, giuridicamente, prima che eticamente, accettabile quanto accaduto, senza però venire mai a capo di una questione convincente; quello che comunque è emerso con maggior forza, giuridicamente e comunicativamente, è, ancora una volta, una vera e propria mancanza di rilevanza del Presidente del Consiglio dei Ministri, a riconferma della marginalità che quest’istituzione pare avere assunto nella concreta situazione attuale. Né può sfuggire il dato di un vero e proprio appello al popolo del ministro degli Interni, che nelle sue esternazioni, tutte affidate con molta enfasi ai social media, continua a portare avanti l’idea di essere innocente per aver semplicemente fatto quanto il Paese gli chiederebbe, giungendo, sulla base di questo, a sfidare platealmente la magistratura e anzi a criticarla per il preteso spreco di risorse umane ed economiche che avrebbe impiegato nel portare avanti un’inchiesta poi giunta ad un punto morto.

L’appello al popolo, però, non è, e non è stato, a ben vedere, un’esclusiva del solo titolare del Viminale. Questa tecnica, l’idea che vi sia una classe politica, un intero esecutivo che si porrebbe a difesa di pretesi interessi nazionali contro altre entità è stata tipica, almeno, di tutti i membri di spicco del Consiglio dei Ministri. Gli esempi apparsi negli ultimi mesi potrebbero essere numerosi; valga solo ricordare, comunque, come nell’arco di tempo considerato da questa rassegna tale atteggiamento sia stato tenuto anche per ventilare la presenza di nemici interni alle stesse istituzioni suscettibili di impedire la piena attuazione dell’indirizzo governativo  - si pensi allo scontro con gli apparati tecnici dei dicasteri affidati a Luigi Di Maio su temi quali la trattativa con Arcelor Mittal per la cessione dello stabilimento tarantino dell’ILVA, o sul concreto impatto macroeconomico e sociale del cd. “decreto dignità” -, o comunque di nemici contigui a pretesi vecchi apparati di potere – ne è un caso emblematico la querelle con Autostrade per l’Italia in relazione ai provvedimenti da assumere a seguito del tragico crollo del viadotto Morandi a Genova, col ministro Toninelli che è giunto a denunciare non meglio precisate pressioni che avrebbe subito, salvo non notificarne la presenza alla magistratura e anzi precisando che le stesse avrebbero cercato di manipolare l’operato del suo predecessore. In questo contesto, si cala una grossolana attività legislativa e normativa del Governo, che può essere esemplificata anche solo dalla trasmissione alla Ragioneria dello Stato delle bozze del cd. “decreto Genova” senza l’indicazione delle coperture finanziarie; il tutto, poi, a voler tacere del caso della presunta “manina” sul decreto fiscale (Lauri, Malvicini 2018).

Ci sarebbero poi altri aspetti da considerare, non ultimo lo spostamento che pare voglia intraprendere l’attuale maggioranza politica sul nuovo asse ideale costituito da “sovranismo” ed “europeismo” a tutto vantaggio del primo. Il discorso qui esulerebbe, tuttavia, da considerazioni giuridiche tout-court. Non si può, allora, non rimandare ad un’analisi più compiuta che giunga a valle di quelli che saranno i prossimi mesi, scanditi dall’incombenza delle elezioni europee che potrebbero disegnare nuovi assetti che molti, a dispetto delle rassicurazioni degli attori politici, vedono come esiziali per l’esecutivo e per la stessa legislatura. Allo stato, comunque, mancano gli elementi per ritenere che a livello istituzionale, ridisegnati gli attori politici per come si è cercato di descriverli sino ad ora rispetto a come li si è potuti considerare prima dell’esordio della XVIII legislatura, non si potrà continuare a guardare al sistema italiano come attraversato da numerose turbolenze, sperando che si tratti di una situazione congiunturale (e, dunque, di uno stress test) e non immanente (un vero e proprio stress del nostro ordinamento costituzionale col quale saremo chiamati, volenti o nolenti, a fare prima o poi i conti).  

 

Immagine: L'aula di Palazzo Montecitorio n occasione del giuramento diGiovanni Leone (29 dicembre 1971). Crediti: it.wikipedia.org. Licenza Creative Commons: Pubblico dominio.

Bibliografia

A. Apostoli, A proposito delle più recenti pubblicazioni sullʼuso della Costituzione, in costituzionalismo.it, 12 novembre 2018;

G. Lauri, Terra incognita? Atti, fatti e figure delle consultazioni presidenziali tra fonti del diritto, legittimazione e giustiziabilità, in Osservatorio sulle fonti, f. 2/2018;

G. Lauri-M. Malvicini, Sulla via del Quirinale. I processi endo-governativi di trasmissione di decreti-legge alla Presidenza della Repubblica nella recentissima esperienza italiana, in Osservatorio sulle fonti, f. 3/2018;

N. Petrucco, Le mozioni di fiducia al Governo Conte: rottura o discontinuità?, in Osservatorio sulle fonti, f. 2/2018.


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