23 luglio 2019

L’eredità di Mogherini: cinque tasselli di un mandato complesso

di Maria Cristina Urbano

● Scenari internazionali

 

L’articolo è frutto del lavoro e dell’opinione dell’autrice, che si esprime a titolo personale e non a nome delle istituzioni europee.

 

A quasi cinque anni dalla sua nomina, Federica Mogherini si accinge a lasciare il posto di Alto Rappresentante per la Politica Estera e la Sicurezza Comune dell’Unione (PESC). Variazioni nella geometria degli alleati, minacce transfrontaliere, l’aggravarsi delle emergenze globali, hanno reso il suo lavoro ben più difficile di quanto si potesse prevedere nel 2014. Nel suo triple-hatted role di Alto Rappresentante e Vice-Presidente della Commissione (HR/VP), nonché chair del Consiglio Affari Esteri, il suo obiettivo primario è stato assicurare la coerenza dell’azione esterna dell’Unione, utilizzare gli strumenti a sua disposizione al meglio e costruirne di nuovi, per una UE più forte a livello globale.

 

La Global Strategy

 

Shared Vision, Common Action: A stronger Europe, con la Global Strategy (GS) Federica Mogherini ha voluto dare, alla pari degli Stati Uniti, una chiara direzione all’azione esterna dell’Unione. Si tratta di un documento non formale, frutto di un ampio processo di consultazione interno ed esterno alla Commissione, che ha visto coinvolti un ampio numero di stakeholders ed accademici. Il documento, un unicum nella storia dell’azione esterna dell’UE, indica le cinque priorità dell’Unione: a) sicurezza: b) resilienza del vicinato meridionale ed orientale: c) approccio integrato ai conflitti: d) cooperazione regionale: ed e) governance basata sul rispetto del diritto internazionale e del sistema multilaterale. Tutti elementi che si ritrovano e si intersecano nelle varie iniziative promosse alla luce della GS. Un approccio ‘globale’ non solo in termini geografici, ma soprattutto da un punto di vista tematico, spaziando dalla difesa al cambiamento climatico, dalle migrazioni al commercio internazionale. Si possono evidenziare cinque tasselli del complesso mandato di Ms. Mogherini, elementi positivi del suo lavoro di HR/VP negli ultimi anni.

 

1. Cooperazione in materia di difesa

 

Nei tre anni dalla pubblicazione della GS, sono stati molti i progressi conseguiti nella cooperazione in materia di difesa, essenziale per ridurre le duplicazioni e dunque sfruttare al meglio le risorse militari dei 28 stati membri, senza rinunciare alla NATO. Uno dei segni più evidenti in tale ambito è stata l’istituzione della Cooperazione Strutturata Permanente. A partire dal 2017, i 25 stati membri aderenti a questa iniziativa hanno consolidato i loro legami tramite 34 nuovi progetti comuni, sostenuti anche grazie al nuovo Fondo Europeo per la Difesa. L’UE, sotto la guida di Mogherini e di un embrionale centro di comando europeo, ha fatto grandi passi in avanti come security provider: con 6 missioni militari e 10 civili, l’UE ha più di 4.000 unità nel mondo.

 

2. I Balcani Occidentali

 

Dopo l’ingresso della Croazia nell’Unione nel 2013, tutti i paesi dei Balcani Occidentali - Serbia, Kosovo, Bosnia Erzegovina, Montenegro, Macedonia del Nord e Albania - sono proiettati verso una sempre maggiore integrazione europea. Nel 2014 i numerosi conflitti di cui è stata teatro rendevano ancora le discussioni al tavolo delle trattative tese e spesso inconcludenti. Da allora notevoli progressi sono stati fatti sia per quanto concerne le riforme dei singoli paesi, che affrontano una difficile transizione politica ed economica, sia nelle loro relazioni reciproche. La progressiva normalizzazione delle relazioni tra Belgrado e Pristina e la sottoscrizione del Prespa Agreement sono esempi evidenti del successo dell’UE nella regione. Le riforme adottate dalla Repubblica della Macedonia del Nord e dall’Albania hanno inoltre consentito che la Commissione inviasse al Consiglio la raccomandazione di avviare i (lunghi) negoziati di adesione con questi due paesi. Sarà ora responsabilità degli stati membri, con tutte le complessità del caso, prendere una decisione favorevole o rimandarla a data da destinarsi.

 

3. L’accordo nucleare con l’Iran

 

L’elezione del Presidente Trump nel novembre 2016 ha comportato numerosi cambiamenti nella politica estera degli Stati Uniti rispetto al suo predecessore. Tra questi, una evidente inversione di rotta è stato il ritiro degli Stati Uniti dall’Iran Nuclear Deal. L’accordo, frutto delle negoziazioni tra l’Iran, i 5 Membri Permanenti del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite (NU), la Germania e l’UE, è stato annunciato dall’HR/VP e dal ministro degli esteri iraniano Zarif nell’aprile 2015 e reso operativo nel luglio dello stesso anno dopo quasi 10 anni di trattative. Il Piano di Azione Congiunto Globale prevede l’eliminazione delle sanzioni economiche di NU, UE e Stati Uniti a fronte di una transizione dell’industria nucleare iraniana verso impieghi meramente pacifici, controllata da una Commissione Congiunta presieduta dalla stessa HR/VP. L’UE e gli altri paesi membri dell’accordo, a fronte della decisione della amministrazione Trump, hanno confermato il loro impegno ed hanno promosso iniziative volte a risaldare la fiducia del partner mediorientale, favorendo il regolamento di blocco aggiornato a sostegno dell’accordo sul nucleare della Banca Europea degli Investimenti e supportando l’implementazione di INSTEX come mezzo per facilitare il commercio tra operatori economici europei e l’Iran. Ad oggi, 15 rapporti dell’Agenzia Internazionale per l’Energia Atomica attestano il rispetto dell’Iran Nuclear Deal. Il futuro dell’accordo risulta tuttavia incerto: i recenti eventi nella regione ed i deboli segnali ulteriori delle parti in causa rischiano di mettere a repentaglio quello che fino a poco tempo fa, come certificato dall’appello dei maggiori think tank europei per il salvataggio dell’Accordo, era considerato un notevole passo nella lotta alla proliferazione nucleare.

 

4. Aspetti esterni della politica di migrazione

 

La crisi migratoria iniziata nel 2015 è stata la cartina tornasole del funzionamento del sistema di asilo comune e della solidarietà degli stati membri in materia di immigrazione, dimostrandosi in ultima istanza come una crisi di governance, piuttosto che una crisi di numero. Secondo i dati UNHCR i migranti arrivati in Europa rappresentano infatti solo una piccolissima percentuale di quelli registrati a livello globale. Un numero sufficiente tuttavia per rivelare la fragilità di quanto l’UE ha faticosamente costruito dal vertice di Tampere ad oggi. Individuato il legame indissolubile tra aspetti interni ed esterni della crisi, è stata creata la Partnership Framework Task Force Team on Migration, una hub di expertise ed un laboratorio di policy che non ha precedenti in questo settore. Essa consente uno scambio di informazioni ed un effettivo coordinamento tra le diverse direzioni generali (DG) competenti dell’EU. In questa cornice è stato elaborato l’inedito piano di collaborazione tra Unione Africana, UE e NU, che ha reso possibile creare a Tripoli un’alternativa ai centri di detenzione (la Gathering and Departure Facility) ed evacuare migranti e rifugiati in Niger, da dove vengono ricollocati a seconda del loro status. Nonostante il risultato positivo raggiunto che sembra porre le basi per una maggiore cooperazione regionale futura, le divisioni in seno al Consiglio sulla riforma del Regolamento di Dublino a fronte di una prolungata precarietà della situazione in Libia ed una mala gestio degli ‘sbarchi’ hanno alimentato la narrativa della ‘fortezza Europa’, euroscetticismi e nazionalismi e, dunque, causato un’ulteriore frammentazione della risposta europea al fenomeno migratorio.

 

5. Cooperazione interistituzionale

 

Cosa poco nota al di fuori della ‘EU bubble’, l’ufficio dell’HR/VP si trova nel principale edificio della Commissione, il Berlaymont, e non in quello destinato al Servizio Europeo per l’Azione Esterna (SEAE), come durante il mandato Ashton. La scelta di Mogherini risulta coerente con la natura del suo ruolo di Vice Presidente nonché di punto di raccordo tra Consiglio e SEAE, che si affacciano entrambi sulla rotonda Schuman. Il lavoro di coordinamento tra queste tre istituzioni è stato notevolmente consolidato, così come è stato rafforzato il dialogo con il Parlamento, il cui contributo all’azione esterna dell’Unione è fortemente limitato dai trattati. Uno dei Commissari più richiesti a Strasburgo, Mogherini ha chiuso i lavori dell’ultima plenaria della legislatura, tra ringraziamenti, applausi ed un Inno alla Gioia improvvisato. Allo stesso modo, sono stati meglio coordinati i portfolio e le azioni delle DG della ex famiglia RELEX (responsabili di vari aspetti delle relazioni esterne dell’Unione) istituendo periodici incontri nel formato del Gruppo di Coordinamento dell’Azione Esterna e coinvolgendo nell’azione esterna anche DG non classicamente facenti capo ad essa, ottenendo così un approccio quanto più olistico e comprensivo ai problemi globali.

 

Un’eredità da raccogliere

 

Il mandato Mogherini si è snodato in un mondo sempre più instabile e complesso. L’azione esterna dell’UE deve infatti confrontarsi non solo con attori statali terzi dagli interessi sempre più diversificati e confliggenti, ma anche con i suoi propri membri che spesso non riescono a costruire il consenso per adottare posizioni unitarie. Il tutto nella rigida cornice decisionale che i trattati prevedono per la PESC. Se molto è stato ottenuto, il cammino dell’Unione verso la sua affermazione come attore globale dotato di ‘autonomia strategica’ è ancora costellato di sfide. L’eredità di Mogherini sarà sicuramente una solida base ed un punto di partenza per chi dovrebbe prendere il suo posto, ossia lo spagnolo Josep Borrell. Quello che sembra rimanere costante sono l’alta aspettativa di cittadini e partner internazionali per un’UE forte ed efficace sulla scena internazionale, e la consapevolezza - in un mondo in cui le relazioni bilaterali e multilaterali sono sempre più instabili e fluide - della necessità di affrontare in maniera pragmatica ed effettiva le sfide senza frontiera del domani.

 

Immagine: German Foreign Minister Steinmeier, EU High Representative Mogherini, and Iranian Foreign Minister Zarif After EU, P5+1 Reached Iran Nuclear Agreement in Vienna (14 luglio 2015). Crediti: US Department of State / Public Domain.

 

Bibliografia

 

Commissione Europea, Comunicato Stampa, Riforme nei Balcani occidentali e in Turchia: valutazioni annuali e raccomandazioni, 29 maggio 2019, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-19-2752_it.htm

 

Communication from the Commission to the European Parliament (...) the European Agenda on Migration, Strasbourg, 7.6.2016, https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/european-agenda-migration/proposal-implementation-package/docs/20160607/communication_external_aspects_eam_towards_new_migration_ompact_en.pdf 

 

EEAS, Global Strategy. Shared Vision, Common Action: A stronger Europe, Brussels, 2016.

 

EEAS, The European Union’s Global Strategy. Three years on, looking forward, Brussels, 2019.

 

European Neighbourhood Policy And Enlargement Negotiations, Enhanced EU engagement with the Western Balkans, https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/policy/eu-and-western-balkans_en.

 

Task Force Iran, The Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA) and its implementation, Nuclear Agreement with Iran, https://eeas.europa.eu/delegations/iran/32286/nuclear-agreement_en.

 

UNHCR, Figures at Glance, https://www.unhcr.org/figures-at-a-glance.html

 

UNHCR, Operational Portal, Refugee Situations, Mediterranean Situation, https://data2.unhcr.org/en/situations/mediterranean , ultimo aggiornamento 04 giugno 2019.


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