21 maggio 2020

La solidarietà ai tempi del COVID-19: il foreign aid come strategia di signaling

 Scenari internazionali

 

Negli ultimi mesi non sono mancate le spedizioni di aiuti sanitari verso l’Italia ed altri paesi colpiti dall’emergenza coronavirus. Ma si tratta di un sostegno disinteressato, o vi sono dei motivi strategici più profondi che incentivano gli stati a inviare aiuti?

 

Tra marzo e aprile 2020, diversi paesi hanno mandato aiuti esteri verso l’Italia, per qualche settimana simbolo mondiale dell’emergenza COVID-19. La Cina ha fatto da apripista, inviando il 13 marzo un’equipe medica guidata dal vicepresidente della Croce Rossa cinese, Yang Huichuan. Cuba e Albania hanno a loro volta inviato personale medico, mentre la Russia organizzava un ponte aereo per la distribuzione di materiale sanitario. Il 31 marzo, il presidente degli Stati Uniti Donald Trump ha annunciato l’invio di aiuti sanitari per un valore di 100 milioni di dollari. L’Unione Europea, pur rispondendo in ritardo alle richieste di aiuto da Roma, ha messo in moto enormi risorse a sostegno dei paesi colpiti. Altri paesi fortemente colpiti dall’epidemia come la Cina, primo epicentro dell’epidemia, Iran e Spagna, sono stati destinatari di aiuti esteri.

 

Quali motivi spingono questi paesi ad inviare aiuti umanitari durante l’emergenza coronavirus? A primo acchito, la risposta appare ovvia: gli aiuti sanitari sono motivati dalla solidarietà e dall’altruismo nei confronti delle nazioni più colpite dalla catastrofe. Ma allora perché non tutti i paesi hanno partecipato a questa gara internazionale di solidarietà? Al contrario infatti vi sono esempi di paesi, quali Repubblica Ceca e Polonia, che hanno intercettato il materiale sanitario destinato a terzi. Sorprende, inoltre, che l’elenco dei donatori includa paesi in piena emergenza o in recupero e stati relativamente più poveri dei beneficiari.  

 

L’aiuto estero e le strategie d’influenza

 

Il foreign aid è un classico strumento di politica estera, al pari della diplomazia e della forza militare. Storicamente, uno dei principali obiettivi dietro le politiche di aiuto estero è la ricerca di influenza sul paese beneficiario. Ciò avviene, spesso, tramite l’inserimento di esplicite o implicite clausole condizionali nel contratto di assistenza. L’esempio più noto è il piano Marshall: nel 1948 l’amministrazione Truman erogò l’European Recovery Program in favore di 16 paesi europei, a patto che i governi escludessero i partiti comunisti dalle proprie coalizioni, adottassero una politica economica di stampo capitalistico ed organizzassero un sistema di cooperazione a livello europeo per la ricostruzione. Allo stesso tempo, il piano Marshall aumentò la popolarità dei partiti pro-americani, e assicurò in tal modo la lealtà dell’Europa occidentale a Washington.

 

La conditionality è uno strumento caratteristico degli aiuti bellici, economici e allo sviluppo, ma è meno tipico negli aiuti umanitari, in emergenze quali, ad esempio, il terremoto di Haiti del 2011 e l’epidemia di Ebola del 2014. È vero che, sia nel passato sia oggi, buona parte di tali aiuti non sono a fondo perduto: per tornare al caso dell’Italia, i voli russi sono stati pagati dal governo italiano, e la Cina ha venduto, non donato, il materiale sanitario. Non è però credibile sostenere che il motivo principale di tali aiuti sia il profitto. E, anche se lo fosse, un pagamento una tantum non costituisce una vera e propria forma di condizionalità paragonabile ai prestiti elargiti dal Fondo Monetario Internazionale, i cui beneficiari sono costretti a modificare radicalmente l’assetto istituzionale e la struttura economica del paese secondo le direttive dei donatori. Gli aiuti umanitari, in genere, sono inviati per ricostruire, non per ristrutturare. Un’offerta di aiuto con esplicita condizionalità per combattere l’emergenza coronavirus verrebbe difficilmente accettata - come la reazione dell’Europa meridionale alla proposta olandese di utilizzare il MES con condizionalità suggerisce.

 

Gli aiuti per l’emergenza come segnale di intenzioni

 

Le motivazioni dietro gli aiuti esteri del 2020 sembrano seguire una logica comunicativa. Come sostiene la teoria della segnalazione, in un contesto di informazione asimmetrica e di incertezza, un attore può inviare dei segnali per rendere evidenti le proprie caratteristiche, intenzioni o preferenze agli occhi degli altri (Spence, 1973). Per essere credibili, questi segnali devono avere un costo irrecuperabile associato al loro invio, perché solo degli attori determinati sarebbero disposti a pagarli (Fearon, 1997). Molti aiuti esteri inviati in questi mesi sembrano rispondere a questa strategia: i diversi paesi donatori utilizzano l’aiuto estero come strumento per lanciare un messaggio a specifici destinatari e alla comunità internazionale. Nell’ambito della risoluzione dei conflitti, per esempio, gli aiuti esteri sono utilizzati dalle parti contendenti per comunicare le proprie intenzioni di sospendere le ostilità (Kreutz, 2012). Come riporta l’International Crisis Group, negli ultimi mesi diversi paesi hanno offerto assistenza a stati con cui sono in disputa: gli Emirati Arabi Uniti hanno spedito oltre 30 tonnellate di aiuti umanitari all’Iran; in Venezuela governo e opposizione hanno annunciato di voler collaborare per gestire l’emergenza; e gli Stati Uniti hanno per la prima volta inviato aiuti alla regione secessionista pro-russa dell’Abkhazia in Georgia.

 

Gli aiuti all’Italia si inseriscono nel contesto di questa strategia di signaling. Con l’invio in Lombardia di 52 medici infermieri, Cuba ha mandato un messaggio importante alla comunità internazionale: nonostante il suo status di paese in via di sviluppo, l’isola è un leader mondiale nella risposta ai disastri umanitari. Uno dei paesi col più alto tasso di dottori pro capite, l’Avana aveva già inviato spedizioni mediche ad Haiti dopo il terremoto e in Africa per combattere l’Ebola; con questo gesto d’aiuto a un paese più ricco, Cuba ha eseguito un’operazione diplomatica-medica notevole, che la inserisce di diritto nella mappa della governance sanitaria internazionale.

 

Anche l’Albania sembra aver adottato una simile strategia. La spedizione albanese, guidata addirittura dal primo ministro Edi Rama, il quale ha ricordato che “l’Albania non dimentica” l’accoglienza che l’Italia riservò ai propri profughi negli anni 90, ha avuto un forte impatto mediatico sull’Italia. Il messaggio di Rama era però rivolto all’intera UE, che Roma accusava di cinismo e indifferenza. Il 24 marzo 2020, pochi giorni prima della spedizione, il Consiglio dell'Unione Europea ha dato il via libera unanime all'apertura dei negoziati di adesione per Albania e Macedonia del Nord. Il gesto d’aiuto segnala che Tirana ha assimilato i valori della solidarietà europea, il ché giocherà a suo favore nei negoziati futuri; in essi, se non altro, Rama potrà certo contare sull’alleanza italiana.

 

Il paese che ha adottato questa strategia in maniera più ovvia, però, è la Cina. Xi Jinping sembra aver inaugurato una nuova diplomazia della maschera protettiva”, ovvero una forma di soft power dispiegato per far dimenticare al mondo il colpevole ritardo di Pechino nel circoscrivere il focolaio infettivo di Wuhan, contribuendo notevolmente alla diffusione del virus su scala mondiale. Gli aerei che trasportano materiale sanitario e squadre mediche verso l’Italia, la Francia, ma anche paesi più poveri come la Serbia o la Liberia, tentano anche di diffondere una nuova lettura (o narrazione): la Cina non è il principale responsabile della pandemia, ma il paese che è riuscito a debellare un enorme focolaio, e che adesso impiega il proprio expertise, accumulato sul campo, e le proprie risorse al servizio del mondo.

 

In tandem agli aiuti esteri, Pechino sta pilotando una “campagna di propaganda e disinformazione al fine di deflettere la responsabilità per lo scoppio della pandemia”, inclusa l’assurda accusa a Washington di aver creato il SARS-Cov-2 in laboratorio – un’accusa di recente fatta rimbalzare dagli Stati Uniti in senso opposto -, recita un rapporto dell’European External Action Service. Le due mosse, una benevola, l’altra ostile, sembrano servire a Xi Jinping per risollevare il paese dalla prima crescita negativa del PIL da quarant’anni ad oggi, di recuperare il soft power perduto, e di rimettere in moto la One Belt One Road.

 

Alla maestria di Pechino nell’uso degli aiuti esteri per migliorare la propria immagine e proporsi come leader globale per la risposta all’emergenza fa da contraltare l’incapacità da parte di altri paesi di utilizzare tali strategie di signaling. Chi si ricorda, chiede Le Monde, che a febbraio tanti paesi europei hanno inviato ingenti aiuti in Cina, sotto forma di donazioni?  L’UE non è riuscita, o non ha cercato, di utilizzare gli aiuti esteri per promuovere un’immagine positiva. Fa di peggio il Presidente Trump, il quale, nella conferenza in cui annuncia l’invio di aiuti all’Italia, tratta gli aiuti come fossero scarti (“Inviamo la roba che non ci serve”) e nel frattempo annuncia tagli ai fondi all’OMS, rinunciando esplicitamente al ruolo di egemone benevolo anche nella governance sanitaria.

 

Dall’inizio della pandemia, il futuro è senza dubbio più incerto e il mondo appare ancor più privo di leadership. Le risorse scarseggiano, le élites politiche faticano ad assicurare garantire sicurezza sanitaria e socioeconomica e organizzazioni internazionali come l’OMS non sembrano avere soluzioni concrete e risposte immediate. Questa combinazione di fattori genera nuove opportunità strategiche, e il foreign aid potrà certamente essere un elemento utile e vantaggioso per coglierle. Esso può essere adoperato per inviare messaggi positivi ma anche per alimentare la competizione geopolitica; per poter navigare in acque tanto incerte, tutti i governi dovrebbero essere consapevoli di tali strategie.

 

Bibliografia

 

Fearon, J. (1997), “Signaling Foreign Policy Interests: Tying Hands versus Sinking Costs”, Journal of Conflict Resolution, vol. 41, no. 1.

 

Kreutz, J. (2012), “From Tremors to Talks: Do Natural Disasters Produce Ripe Moments for Resolving Separatist Conflicts?”, International Interactions, vol. 8, no. 4.

 

Spence, A. M. (1973), “Job Market Signaling”, Quarterly Journal of Economics, Vol. 87.

 

Immagine: Flag-map of the world (2018). Crediti: Wikipedia Commons, Creative Commons Attribution-Share Alike 4.0 International

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