31 luglio 2020

Dentro il Recovery Fund

La complessa negoziazione in seno alla riunione straordinaria del Consiglio europeo iniziata il 17 luglio e conclusasi il 21 luglio, con 6 giorni (e notti) che hanno focalizzato l’attenzione dei commentatori sulle varie fasi e comportamenti negoziali dei diversi attori al tavolo, si è conclusa con un accordo in cui si possono rintracciare alcuni punti chiave.

Anzitutto è stato stabilito, un pacchetto di misure chiamato Next Generation EU (NGEU) del valore complessivo di 750 miliardi di euro per fronteggiare la crisi da Covid-19, che affianca il nuovo Quadro finanziario pluriennale (QFP) 2021-2027 ‒ più comunemente conosciuto come Bilancio pluriennale UE ‒ della dimensione 1.074,3 miliardi di euro.

Il Next Generation EU ingloba una serie di specifici programmi europei (REACT-EU, Orizzonte Europa, InvestEU, Sviluppo rurale, Fondo per una transizione giusta, rescEU), che prevedono risorse per 77,5 miliardi di euro ridimensionate nell’entità rispetto alle proposte iniziali della Commissione durante il negoziato, e il cosiddetto Recovery Fund, ovvero le risorse destinabili direttamente ai Paesi membri in difficoltà e che nel dispositivo finale del Consiglio europeo prende il nome di Dispositivo per la ripresa e la resilienza, costituito da 312,5 miliardi di sovvenzioni e 360 miliardi di prestiti. Poiché gli interventi che si attiveranno attraverso i programmi europei nei singoli Paesi non costituiscono prestiti, la somma delle risorse disponibili per le spese è complessivamente pari a 390 miliardi di euro.

La grande novità è che il Next Generation EU sarà finanziato con la costituzione di debito di livello europeo attraverso il ricorso della Commissione europea al mercato dei capitali fino a 750 miliardi di euro entro il 2026, con un rimborso completo entro il 31 dicembre 2058: tale debito può essere utilizzato dall’Unione Europea (UE), nelle parole del Consiglio, «al solo scopo di far fronte alle conseguenze della crisi COVID-19», specificando così che non si tratta di un’apertura generalizzata all’utilizzo di eurobond, titoli di debito pubblico europeo, sebbene sia innegabile che la necessità di fronteggiare la crisi sanitaria ed economica determinata dalla pandemia ha aperto una breccia in questa direzione.

Secondo l’accordo al Consiglio europeo il debito, contratto con l’emissione di obbligazioni da parte della Commissione europea sui mercati finanziari, potrà essere ripagato dall’UE con l’introduzione di nuove risorse proprie, cioè con l’aggiunta di nuove entrate per il bilancio europeo da parte di ogni Stato membro, rispetto a quelle attuali, date, in sintesi, da dazi doganali sulle importazioni extra-UE, risorsa IVA risultante da un’aliquota fissa (0,30%) sulla base imponibile di ogni Stato membro e dal contributo di ogni Paese alla UE in base al proprio reddito nazionale lordo.

Le conclusioni del Consiglio europeo, nella parte relativa al bilancio europeo 2021-2027, già indicano l’impegno degli Stati membri anzitutto all’introduzione dal 1° gennaio 2021 di una nuova risorsa propria basata sull’applicazione di un’aliquota di 0,80 euro per chilogrammo sui rifiuti di imballaggio di plastica non riciclati a livello nazionale, oltre a stabilire che la Commissione europea presenterà proposte in merito a meccanismi di adeguamento del prezzo del carbonio alle frontiere e una tassazione del digitale entro il primo semestre 2021 con l’obiettivo di introduzione entro il 2023. Tassazione digitale, verde ‒ anche attraverso l’ipotizzata revisione del sistema di scambio di quote di emissioni dell’Unione Europea con l’estensione ai settori del trasporto aereo e marittimo ‒ e la possibilità di un’imposta sulle transazioni finanziarie costituiscono quindi da un lato gli ambiti di riforma e di modifica o allargamento della base di bilancio dell’UE e dall’altro le possibili fonti per ripagare le risorse raccolte per fronteggiare la crisi da Covid-19.

Nel caso in cui il percorso verso le nuove risorse proprie risultasse particolarmente accidentato, il Consiglio europeo ha condiviso che per fronteggiare i finanziamenti relativi al Next Generation EU, la Commissione, «come ultima riserva», potrà richiedere, in via temporanea, risorse proprie supplementari ad ogni Stato membro, in modo proporzionale, e comunque nel limite dello 0,6% in più del massimale annuale delle risorse proprie degli Stati membri, prevedendo altresì che tali contributi siano compensati e quindi non vadano ad aumentare le passività finali degli Stati membri.

Nell’ambito del compromesso europeo, con riferimento al nuovo quadro pluriennale 2021-2027, è stato peraltro fissato all’1,40% del reddito nazionale lordo di tutti gli Stati membri il nuovo massimale assegnato all’Unione per coprire gli stanziamenti di pagamento annui, in aumento rispetto all’1,20% del bilancio europeo precedente.

Posto come verranno ripagate nel tempo le risorse raccolte sui mercati finanziari, l’accordo europeo si è preoccupato di definire criteri di ripartizione, tempi, meccanismi di governo di livello nazionale ed europeo e in un certo qual senso modalità di impiego di queste risorse, in particolare di quelle relative al «dispositivo per la ripresa e la resilienza».

Il complesso meccanismo di ripartizione di tale dispositivo sarà basato sulla proposta della Commissione europea per il 2021-2022 che prende in considerazione la popolazione di ogni Paese al 2019, il PIL pro capite del medesimo anno e il tasso di disoccupazione media tra il 2015 e il 2019, mentre per il 2023 il criterio della disoccupazione media 2015-2019 è stato sostituito durante il negoziato dalla perdita del PIL reale nel 2020 e dalla perdita cumulata del PIL reale nel periodo 2020-2021, in percentuali uguali, calcolata entro il 30 giugno 2022.

Questa ripartizione potrebbe comportare, ad esempio, per l’Italia trasferimenti nell’ambito complessivo dell’NGEU fino ad un massimo di 87 miliardi di euro secondo l’Ufficio parlamentare di bilancio, e più di 120 miliardi di prestiti, che renderebbe il nostro Paese nell’arco del nuovo quadro pluriennale europeo un percettore netto per una cifra compresa tra i 30 e i 10 miliardi di euro in base alle stime di Silvia Merler, a seconda di come verranno ripartiti gli sconti sui contributi annuali per il finanziamento dell’Unione Europa concessi ai cosiddetti Paesi frugali per giungere ad un accordo.              

Con riguardo ai tempi, è previsto un prefinanziamento iniziale, che sembra essere complessivo in quanto non distingue tra prestiti e sovvenzioni, per gli Stati membri beneficiari entro il 2021 che «dovrebbe essere», secondo il testo delle conclusioni del Consiglio europeo, del 10%, mentre è stabilito che il 70% delle sovvenzioni dovrà essere impegnato nel 2021 e 2022 e il restante 30% entro la fine 2023. Una tempistica che se da un lato sembra dilatata se confrontata con i dati dell’emergenza economica in particolare in alcuni Paesi dell’Unione, dall’altro appare in linea con le modalità decise in sede di Consiglio europeo per l’erogazione di sovvenzioni e prestiti.

I Paesi europei hanno infatti convenuto, a valle di un negoziato a tratti particolarmente duro, che dovranno preparare piani nazionali per la ripresa e la resilienza in cui è definito il programma di riforme e investimenti per il periodo 2021-2023. La Commissione, secondo quanto indicato al punto A19 del documento conclusivo, valuterà tali piani entro due mesi dalla presentazione, attribuendo «punteggio più alto» in base alla coerenza con le cosiddette Raccomandazioni specifiche per Paese, al rafforzamento del potenziale di crescita, alla creazione di posti di lavoro e alla resilienza sociale ed economica dello Stato membro, e con la precondizione per la valutazione positiva che tali piani diano un «effettivo contributo alla transizione verde e digitale». La valutazione della Commissione dovrà poi essere approvata dal Consiglio, a maggioranza qualificata, entro quattro settimane dalla proposta della Commissione stessa.

Il recovery plan che ogni Stato membro dovrà redigere, includendo quel programma nazionale di riforma che i governi dei Paesi membri dell’UE sono tenuti a presentare alla Commissione europea insieme al programma di stabilità o di convergenza a seconda si tratti o meno di Paesi della zona euro, e una strategia di investimenti, pubblici e privati, in grado di far superare la fase attuale, dovrà essere quindi in particolare coerente con le Raccomandazioni specifiche per Paese proposte annualmente dalla Commissione e adottate dal Consiglio nell’ambito del cosiddetto semestre europeo.

La Commissione europea, nella comunicazione sulle Raccomandazioni specifiche per Paese del 20 maggio scorso, ha individuato da un lato le priorità di breve periodo di risposta alla crisi da Coronavirus, investimenti in sanità, sostegno al reddito dei lavoratori, liquidità per le imprese, misure per una “ripresa simmetrica” dell’UE e per l’integrità del mercato unico, e dall’altro ha indicato nel Green deal e nella trasformazione digitale la strategia di breve-medio termine per le quattro dimensioni della “sostenibilità competitiva” indicata dalla Commissione, ovvero stabilità economica, equità sociale, sostenibilità ambientale, produttività e competitività, a cui fanno riferimento le ultime Raccomandazioni specifiche per Paese.

In relazione in particolare alla prima dimensione, la stabilità economica, nella comunicazione la Commissione ha chiarito che l’attivazione della clausola di salvaguardia generale del Patto di stabilità e crescita autorizza gli Stati membri a discostarsi dai requisiti di bilancio normalmente applicabili, in particolare consente deviazioni temporanee dal percorso verso l’obiettivo di bilancio a medio termine come indicato nelle Raccomandazioni specifiche per Paese, ma non sospende le procedure del Patto stesso. La Commissione europea d’altra parte ritiene che alla luce della situazione di incertezza relativa all’impatto macroeconomico e di bilancio dovuta alla pandemia «non sia opportuno prendere una decisione sull’eventuale assoggettamento degli Stati membri alla procedura per i disavanzi eccessivi», confermando in pratica la sostanziale sospensione momentanea del Patto.

Anche le raccomandazioni specifiche della Commissione per i singoli Paesi per il 2020 risentono chiaramente della situazione determinata dalla pandemia e si concentrano, come esplicitamente affermato in ogni documento, sulle modalità per fronteggiarne l’impatto socioeconomico e agevolare la ripresa economica, facendo però salve le raccomandazioni del 2019 sulle riforme strutturali e sugli investimenti adottate dal Consiglio che «restano pertinenti e continueranno ad essere monitorate» e costituiscono quindi un riferimento per la valutazione dei piani per la ripresa e la resilienza che saranno presentati alla Commissione.

Tali raccomandazioni possono essere anche molto specifiche e incisive come ad esempio nel caso italiano, in cui nel 2019 è stata richiesta, tra l’altro, l’adozione di provvedimenti specifici per ridurre la pressione fiscale sul lavoro, spostandola ad esempio sugli immobili aggiornando i valori catastali, per aumentare i pagamenti elettronici obbligatori contro l’evasione  anche abbassando i limiti legali per i pagamenti in contanti, per «attuare pienamente le passate riforme pensionistiche» riducendo il peso delle pensioni di vecchiaia sulla spesa pubblica, per ridurre le restrizioni alla concorrenza, in particolare nel settore del commercio al dettaglio e dei servizi alle imprese, per favorire la ristrutturazione dei bilanci delle banche in particolare di piccole e medie dimensioni. Raccomandazioni molto specifiche, quindi, che si aggiungono al richiamo più generale a interventi su giustizia, infrastrutture, politiche sociali, innovazione, ricerca e via discorrendo, ma che si accompagnano anche alla richiesta di una riduzione in termini nominali della spesa pubblica primaria netta dello 0,1% nel 2020, per l’aggiustamento strutturale di bilancio, e il ricorso a entrate straordinarie per accelerare la riduzione del rapporto debito pubblico/PIL, che dovrebbe essere di fatto sospesa insieme al patto di stabilità e crescita, almeno fin quando rimarrà attiva la clausola generale di salvaguardia.

Insomma, veri e propri pezzi di programmi di governo, di legislatura, che Commissione e Consiglio europeo richiedono nell’ambito di coordinamento delle politiche economiche europee, nel quadro del sistema di regole di bilancio e non solo dell’UE, che si sono evolute nel corso del tempo e che ora diventano elementi alla base della determinazione delle sovvenzioni e prestiti che i Paesi potranno richiedere per rispondere agli effetti del Coronavirus.

In questa senso le conclusioni del Consiglio europeo, sempre al punto A19, stabiliscono inoltre che «la valutazione positiva delle richieste di pagamento sarà subordinata al soddisfacente conseguimento dei pertinenti target intermedi e finali», per il quale la Commissione richiederà un parere del Comitato economico e finanziario, composto da rappresentanti delle amministrazioni nazionali, delle Banche centrali, della BCE e della Commissione: nel caso in cui uno o più Stati membri in seno a tale Comitato «ritengano che vi siano gravi scostamenti» da tali target possono chiedere al presidente del Consiglio europeo il rinvio della valutazione al successivo Consiglio europeo, che dovrà discutere «la questione in maniera esaustiva», di norma entro tre mesi dalla richiesta di parere della Commissione al Comitato economico e finanziario.

Immaginando che non vi siano problemi di consistenza temporale, con valutazioni delle richieste di pagamento dei singoli Stati membri successive al raggiungimento effettivo dei target intermedi e finali ‒ cosa che determinerebbe l’erogazione di risorse a valle dell’adozione di misure e dell’implementazione di interventi nel caso esclusivo di raggiungimento dei target ‒, rimane tuttavia particolarmente esteso e profondo il ruolo di valutazione, plausibilmente ex ante, della coerenza tra richieste di pagamento ed effetto sui target «pertinenti», aprendo il campo alla possibilità di ampie discussioni, in prima battuta, tecniche e, successivamente, politiche in seno alle istituzioni europee e tra Paesi membri.

Al momento è difficile dire se questa nuova intelaiatura istituzionale, che si somma alla già complessa governance europea, alla prova dei fatti risulterà peggio della troika come affermato in un tweet da Wolfgang Munchau, o se le condizionalità non faranno che rispecchiare gli indirizzi di investimento già condivisi a livello europeo come evidenziato da Gustavo Piga. Quel che è certo è che il principio di sussidiarietà su cui è basata l’Unione Europea sembra orientarsi sempre più verso l’alto, anche quando si prevede in maniera storica una distribuzione di risorse comunitarie, suddivise in sovvenzioni e prestiti, e concentrate su un arco temporale non troppo lungo ‒ anche se non esattamente breve ‒, ai singoli Paesi per consentire loro risposte autonome a una crisi che accumuna tutti, ma che impatta sulle singole strutture economiche e sociali in maniera differente.

Una cosa è certa, le risorse del Recovery Fund e degli altri strumenti a disposizione, anche sotto forma di sovvenzioni, non sono un regalo, ma saranno una sfida che andrà affrontata tecnicamente e politicamente in maniera adeguata sia livello nazionale sia in ambito europeo.

 

Immagine: Le bandiere europea e italiana. Crediti: ChiccoDodiFC / Shutterstock.com

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