10 maggio 2019

L’Iran sfida l’Europa a salvaguardare l’accordo nucleare

di Luca Giansanti

Con le decisioni annunciate l’8 maggio scorso dal presidente Rohani si apre una nuova fase nella tormentata vicenda dell’accordo sul programma nucleare iraniano (JCPOA, Joint Comprehensive Plan Of Action) firmato il 14 luglio 2015 dall’Iran da un lato e dall’altro da Unione Europea (UE), Cina, Francia, Germania, Regno Unito, Russia e Stati Uniti.

L’accordo appare sempre più in bilico, a seguito dell’uscita degli Stati Uniti dall’accordo, avvenuta un anno fa, cui hanno fatto seguito non solo il ritorno delle sanzioni americane che erano state sospese ma anche una sequenza di nuove sanzioni unilaterali adottate da Washington nei confronti di Teheran, e ora in ragione della reazione iraniana a tali sviluppi. Di cosa si tratta?

Quanto al metodo, l’Iran ha adottato un approccio graduale, per fasi, ancora situato nel contesto del JCPOA, che Teheran ribadisce di voler rispettare, e fondato su alcune disposizioni dell’accordo stesso, cioè i paragrafi 26 e 36 che, nel caso di mancato rispetto degli impegni assunti da parte degli Stati Uniti (cosa poi avvenuta) prevedono la possibilità per l’Iran di fare altrettanto, in tutto o in parte. Inoltre Teheran ribadisce di volere affrontare le questioni pendenti nel quadro di un dialogo con gli E3+2 (cioè con UE, Francia, Germania, Regno Unito, Cina e Russia) e si dice pronta a riprendere la piena attuazione del JCPOA qualora i suoi obiettivi siano attuati. Siamo quindi di fronte ad una offerta negoziale, ad una proposta di road map e a delle decisioni potenzialmente reversibili.

Quanto alla sostanza, l’Iran cessa di rispettare i limiti previsti dal JCPOA per quanto riguarda gli stock di uranio arricchito al 3,67% (300 kg) e di acqua pesante (130 t), entrambi prodotti dal programma nucleare civile cui anche l’Iran ha diritto in quanto parte del Trattato di non proliferazione (TNP). Il JCPOA prevede che le quantità in eccesso vengano vendute, trasferite all’estero o scambiate.

Si tratta di una prima tappa, cui farebbero seguito, qualora entro 60 giorni i negoziati cui si accennava prima non dovessero produrrre gli esiti attesi, altre misure, più preoccupanti: la ripresa delle attività di arricchimento dell’uranio oltre il 3,67%, e la modernizzazione del reattore di ricerca ad acqua pesante di Arak sulla base del progetto iniziale iraniano (e non di quello rivisto, concordato nel JCPOA).

Per quanto riguarda il superamento dei limiti relativi agli stock vanno precisate alcune cose: non è detto che l’Iran supererà tali limiti e comunque non si tratta di una decisione che comporti un rischio in termini di non proliferazione, almeno nel breve periodo; inoltre, si tratta di un impegno iraniano il cui rispetto è stato reso impossibile dalla decisione annunciata il 4 maggio dagli Stati Uniti di non rinnovare le deroghe che consentivano a Paesi terzi di collaborare con Teheran per il trasferimento all’estero dell’uranio in eccesso e per lo stoccaggio, sempre all’estero, dell’acqua pesante, senza incorrere nelle sanzioni americane.

Diverso è il discorso per quanto riguarda la seconda fase, cioè le decisioni che Teheran minaccia di assumere dopo due mesi qualora le sue richieste non vengano accolte: anche se non siamo ancora di fronte alla prospettiva di una ripresa del programma nucleare (ad esempio, non si parla di rilanciare le attività di ricerca e sviluppo su centrifughe di nuova generazione), le misure annunciate comportano un serio rischio in termini di proliferazione. A fronte di ciò va però detto che rimane in essere il sistema di verifiche e controlli da parte dell’AIEA, previsto dal JCPOA, sul programma nucleare iraniano, che rappresenta il sistema di monitoraggo internazionale più intrusivo mai accettato da un Paese parte del TNP.

Cosa chiede l’Iran? Di ristabiire l’equilibrio tra i due pilastri su cui si basa il JCPOA, cioè le pesanti limitazioni imposte al programma nucleare iraniano e i benefici economici promessi in cambio e venuti meno con le successive decisioni assunte a Washington.

Che la pericolosa situazione venutasi a creare dipenda dalle decisioni unilaterali prese a Washington, dovrebbe essere chiaro a tutti. Forse era meno chiaro che col passare del tempo lo status quo era divenuto insostenibile per Teheran, soprattutto sul piano interno, dove sia la dirigenza che l’opinione pubblica vedono sempre meno vantaggi nel rispettare integralmente un accordo in cambio di nulla, e in un contesto in cui la crescente pressione sanzionatoria americana ha rafforzato gli esponenti più radicali del sistema.

Se la decisione di Teheran è molto preoccupante, essa era quindi almeno in parte prevedibile: un anno dopo l’uscita degli USA dall’accordo (con connessa violazione della risoluzione 2231 del Consiglio di sicurezza), la forte volontà politica europea di fare il possibile per mantenere i benefici economici attesi dall’Iran (soprattutto in termini di esportazioni petrolifere e di relazioni bancarie) non si è tradotta in azioni conseguenti all’altezza delle aspettative. Per cui la tenuta del JCPOA si è sostanzialmente basata sulla decisione volontaria iraniana di continuare a rispettare gli impegni assunti, nonostante tutto.

Con le decisioni annunciate l’altro giorno Teheran non ha per il momento cambiato sostanzialmente strategia: continua a rispettare il JCPOA e ad adottare una sorta di pazienza strategica, in cui ha ora inserito forti elementi di attivismo e un chiaro segnale che la pazienza si sta esaurendo, con l’obiettivo di suscitare una più concreta iniziativa europea in difesa dell’accordo, in attesa di conoscere gli esiti delle elezioni presidenziali americane del 2020.

Non è facile per gli europei gestire ora la situazione. UE e Iran (come pure Russia e Cina, insieme alla grande maggioranza della comunità internazionale) condividono la volontà di far sopravvivere in qualche modo il JCPOA, dopo l’uscita degli Stati Uniti. Ma il peso di questa politica non puo’ ricadere tutto su una sola parte.

I prossimi due mesi sono cruciali se si vuole evitare una pericolosa escalation di misure e contromisure che porterebbe alla ulteriore erosione del JCPOA. Vi è urgenza per la UE di riprendere in mano la questione e di coinvolgere anche Russia e Cina (come pure Turchia e India) per concordare misure in grado di fornire a Teheran segnali concreti in termini di disponibilità dei fondi detenuti presso banche europee, di importazioni di medicinali e prodotti agricoli, ma anche di esportazioni petrolifere e di collegamenti col sistema bancario internazionale. Occorre evitare di liquidare le richieste iraniane nascondendosi dietro al rifiuto di ultimatum, come è stato sinora percepito l’annuncio iraniano. La questione riguarda tanto l’Europa quanto il JCPOA. Per l’Europa si tratta di salvaguardare la sua capacità di decisione autonoma quando si trova in disaccordo con l’alleato americano e di non farsi imporre da Washington decisioni unilaterali che colpiscono aziende e banche europee quasi quanto colpiscono l’economia iraniana. Purtroppo non c’è molto spazio per l’ottimismo, stanti le ambiguità degli E3 (Francia, Germania, Regno Unito), la scarsa coesione dei 28, le distrazioni rappresentate da Brexit e dalle elezioni per il Parlamento europeo, senza dimenticare altre pressanti questioni strategiche.

Da parte sua, Teheran deve coltivare aspettative più realistiche di quelle avanzate dal presidente Rohani in merito all’export petrolifero e alla disponibilità dei relativi proventi e valutare positivamente anche benefici economici che dovessero venire in altri campi.

Quanto agli Stati Uniti, anche la recente decisione iraniana conferma che la politica di massima pressione su Teheran attuata da Trump non solo non produce gli effetti attesi in termini di cambiamento della natura e delle politiche del sistema iraniano (d’altra parte sono 40 anni che la Repubblica islamica resiste alle sanzioni USA), ma rischia pure di fare venire meno il rispetto iraniano delle disposizioni del JCPOA relative alla non proliferazione, che sono l’essenza dell’accordo e quelle più rilevanti per la sicurezza della regione e dell’Europa.

 

Immagine: La bandiera della Repubblica islamica dell’Iran e quella europea nella sede della Commissione europea, Bruxelles, Belgio (26 novembre 2018). Crediti: Alexandros Michailidis / Shutterstock.com

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