27 ottobre 2017

La centralità dell’articolo 5

di Sara Sergio

L’articolo 5 della Costituzione enuclea un principio fondante del nostro ordinamento: la promozione delle autonomie locali e del decentramento amministrativo. Quel principio però ha avuto scarsa attenzione fino al 1970, anno in cui sono state istituite le Regioni (all’istituzione formale non ha fatto seguito un vero e proprio decentramento delle funzioni).

Soltanto con la riforma del titolo V della Costituzione – avvenuta con legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 – si assiste a un nuovo ruolo, centrale, dell’articolo 5, dovuto anche alla riformulazione dell’articolo 117 della Costituzione, che ha inserito un elenco di materie la cui funzione legislativa spetta in maniera esclusiva allo Stato, un altro elenco di materie di competenza concorrente, con la conseguenza che lo Stato indica la norma di principio, mentre le Regioni sono chiamate a legiferare nel dettaglio, e un altro elenco di materie di competenza esclusiva delle Regioni. La centralità dell’articolo 5 è poi legata alla stretta connessione con l’articolo 119 della Costituzione che introduce l’autonomia finanziaria di entrate e di spesa degli enti locali.

La premessa appena illustrata è rilevante per comprendere la portata dell’articolo 5 della Costituzione, ai sensi del quale «la Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento».

Con l’articolo 5 il principio autonomistico da modello organizzativo viene elevato a principio fondamentale dell’ordinamento costituzionale. Quell’articolo ribadisce l’unità e indivisibilità del territorio nazionale, unità che è stata conseguita mediante il processo storico iniziato nell’età risorgimentale. L’affermazione dell’unità e dell’indivisibilità della Repubblica altro non è che la formalizzazione giuridica del processo storico che ha condotto alla formazione dello Stato unitario.

Ciò viene ribadito nell’articolo 5 in quanto rappresenta anche un limite alle potenzialità espansive delle autonomie locali nonché al potere di revisione del legislatore costituzionale – come sancito chiaramente dall’articolo 139 della Costituzione – il quale non è legittimato a modificare le norme costituzionali che mettano in pericolo l’unità dello Stato italiano.

Se per un verso il Costituente ha sancito l’indivisibilità della Repubblica italiana, per altro verso ha riconosciuto e promosso il pluralismo territoriale, mediante le autonomie locali, attribuendo alla Repubblica un ruolo attivo. In particolare, la Costituzione riconosce Comuni e Province come enti preesistenti e attribuisce loro potestà pubbliche nel perseguimento di interessi propri delle collettività di appartenenza, secondo indirizzi di natura politico-amministrativa, distinti da quello statale. La Carta costituzionale, però, non si è limitata soltanto a prendere atto dell’esistenza delle realtà locali, ma ne ha promosso anche delle altre, ossia le Regioni.

Questi enti territoriali sono considerati come strutture autonome, fondate su assemblee elette che possono esprimere – mediante il voto degli elettori – orientamenti politici diversi da quelli del governo centrale.

L’articolo 5 in esame disegna così un sistema di livelli di governo composti dagli enti locali capaci di dotarsi di un proprio indirizzo politico e amministrativo, il più vicino possibile al cittadino, con un’autonomia anche di natura finanziaria. Il cittadino viene messo nelle condizioni di partecipare più da vicino alla vita politica nelle forme e nei limiti previsti puntualmente dal titolo V della Costituzione, che diversifica l’autonomia degli enti rappresentativi delle comunità locali.

L’autonomia a cui fa riferimento l’articolo 5 della Costituzione costituisce un livello minimo di decentramento attuabile dall’ordinamento, in quanto rappresenta per il cittadino garanzia di democrazia.

La disposizione in esame quindi favorisce il più ampio decentramento amministrativo nei servizi che dipendono dallo Stato, presupponendo altresì il trasferimento a organi non centrali dello Stato o ad altri enti di potestà decisorie piene e di determinate competenze esclusive.

Decentramento e autonomia – nonostante non siano sinonimi – tuttavia sono collegati nell’articolo 5, in quanto rispondenti a esigenze convergenti: da un lato, lo sviluppo delle autonomie territoriali assicura anche un decentramento di funzioni; dall’altro, il decentramento amministrativo consente di avvicinare ai propri destinatari i servizi e le funzioni che dipendono dallo Stato (ossia i cittadini dislocati sul territorio nazionale). Il concetto di autonomia deve essere inteso non soltanto come un fine, ma anche come uno strumento per riconoscere il valore dell’individuo.

In proposito, autorevole dottrina ha affermato che «al fondo dell’idea di autonomia vi è sempre un principio di autogoverno sociale ed ha senso introdurre una autonomia sul piano istituzionale in quanto sia sicuro che essa serve a vivificare la partecipazione sociale, a rendere effettiva, cioè, la libertà dei singoli e dei gruppi sociali, come presenza attiva nella gestione di amministrazioni comuni», divenendo l’autonomia, «espressione di un modo di essere della Repubblica, quasi la faccia interna della sovranità dello Stato» (G. Berti, Principi fondamentali, Art. 5, in Commentario della Costituzione, a cura di G. Branca, Bologna, 1975, p. 278).

Rilevante – come già anticipato – è la connessione fra l’articolo 5 e l’articolo 114 della Costituzione, il quale, a seguito della riforma del titolo V, dispone che «la Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato».

La nuova formulazione dell’articolo 114 mette in risalto proprio gli enti locali, determinando una rivoluzione nel rapporto tra potere centrale e poteri periferici.

In proposito, la Corte costituzionale – con sentenza 24 luglio 2003, n. 274 – ha evidenziato che nell’assetto costituzionale scaturito dalla riforma, allo Stato è pur sempre riservata, nell’ordinamento generale della Repubblica, una posizione peculiare, desumibile non soltanto dalla proclamazione di principio di cui all’articolo 5 della Costituzione, ma anche dalla ripetuta evocazione di un’istanza unitaria, manifestata dal richiamo al rispetto della Carta costituzionale nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali, come limiti di tutte le potestà legislative (come previsto dall’articolo 117). Occorre, pertanto, che nel sistema esista un soggetto – lo Stato – a cui spetta il compito di assicurarne il pieno soddisfacimento.

In definitiva, quindi, l’articolo 114 della Costituzione non equipara gli enti in esso contenuti, che dispongono di poteri fortemente diversi fra loro.

Sul punto, si ricorda che il potere di revisione costituzionale spetta soltanto allo Stato e che le autonomie locali (Comuni, Città metropolitane e Province) invece non hanno potestà legislativa.

 

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