30 maggio 2018

Le competenze di Capo dello Stato e Governo

di Enzo Cheli

Nel quadro tracciato dalla Costituzione italiana del 1948 come risultano definiti i rapporti tra Capo dello Stato e Governo? Il Capo dello Stato dispone soltanto di poteri formali di rappresentanza, secondo il modello classico del governo parlamentare, o anche di poteri sostanziali in grado di incidere sulla funzione di governo, secondo il modello del governo presidenziale? E quali sono i suoi poteri quando concorre alla formazione di un nuovo Governo?

Questi interrogativi hanno impegnato fin dall’inizio della nostra esperienza repubblicana le analisi della scienza costituzionale, ma sono riemersi oggi nel dibattito politico con particolare virulenza a seguito delle vicende che si sono sviluppate dopo il voto del 4 marzo e che hanno condotto – a seguito di una insuperabile contrapposizione tra le forze politiche (Movimento 5 stelle e Lega) impegnate nella formazione della maggioranza parlamentare e il Capo dello Stato – alla rinuncia da parte del Presidente del Consiglio incaricato all’incarico ricevuto.

La risposta a queste domande impone di portare l’attenzione sia sul modello di forma di governo adottato dalla nostra Costituzione sia sulla prassi costituzionale che, in ordine ai rapporti tra Capo dello Stato e Governo, si è sviluppata nell’arco della nostra storia repubblicana.

La forma di governo tracciata dalla nostra Costituzione trova, com’è noto, il suo modello di riferimento nella forma del governo parlamentare (che impone all’esecutivo un rapporto diretto con le Camere espresso dal voto di fiducia di una maggioranza), ma si allontana da tale modello quando viene “corretto” sia attraverso l’adozione di una costituzione rigida (che, ai sensi dell’articolo 1 della Costituzione, limita e vincola l’esercizio della sovranità popolare in tutte le sue forme), sia attraverso la presenza di due organi costituzionali (il Presidente della Repubblica e la Corte costituzionale), cui spetta, con ruoli diversi, una funzione di controllo costituzionale su tutte le funzioni pubbliche fondamentali e, in particolare, sulle funzioni riconducibili all’indirizzo politico della maggioranza.

In sintesi, come risulta chiaramente anche dai lavori dell’Assemblea costituente, possiamo, dunque, dire che i padri fondatori della Repubblica scelsero una forma di governo parlamentare del tutto originale che veniva a ibridare gli elementi del governo parlamentare classico con alcuni elementi caratteristici del governo presidenziale. E questo spiega come la costituzione abbia conferito al Presidente della Repubblica, in relazione al suo potere di rappresentanza dell’unità nazionale, poteri “propri” di natura sostanziale quali il potere di rinvio delle leggi alle Camere, la ratifica dei trattati internazionali, il comando delle forze armate, la presidenza del Consiglio Supremo di difesa e del Consiglio superiore della magistratura. Tutti poteri che si collegano alla cura di interessi costituzionali primari riferibili all’intera comunità nazionale e, di conseguenza, non affidati alle scelte esclusive della politica espressa dalla maggioranza.

Tra questi poteri “propri” presidenziali assumono un rilievo particolare ai fini del funzionamento della forma di governo sia il potere di scioglimento delle Camere (di cui all’articolo 88 della Costituzione), che il Capo dello Stato può esercitare sentito il parere (non vincolante) dei loro Presidenti; sia il potere di investitura del nuovo Governo, che il Capo dello Stato esercita (ai sensi dell’articolo 92 della Costituzione) nominando il Presidente del Consiglio dei ministri e, su proposta di questo, i ministri.

In ordine a quest’ultimo potere la domanda che oggi ricorre con più insistenza alla luce della vicenda richiamata è questa: qual è il grado di autonomia di cui il Capo dello Stato dispone nella nomina del Presidente del Consiglio e, su proposta di questo, nella nomina dei ministri?

Per quanto concerne la nomina del Presidente del Consiglio la risposta varia a seconda delle condizioni in cui versa il sistema politico e dall’esistenza o meno di una maggioranza coesa e chiaramente individuata in grado di conferire la fiducia al Governo. Poiché su questo terreno il compito del Capo dello Stato è quello di individuare la persona che, nelle condizioni date, può essere in grado di ottenere la fiducia, se questa maggioranza esiste il Capo dello Stato non può far altro che prendere atto della sua esistenza e incaricare la persona indicata dalla stessa maggioranza; se questa maggioranza non esiste, spetterà al Capo dello Stato cercare di favorirne la formazione utilizzando il margine di manovra che l’assetto delle forze parlamentari gli può consentire.

Diverso è il caso della nomina dei ministri in base alla proposta avanzata dal Presidente del Consiglio incaricato. Anche in questo caso, essendo il potere di nomina non solo formale, il Capo dello Stato dispone di un margine di libertà che varia con la varietà delle situazioni politiche e che può condurre anche al rifiuto della persona proposta, dal momento che la proposta in questione non è per costituzione vincolante. Questo rifiuto (che è stato più volte esercitato in passato, pur senza dar luogo, come nel caso in esame, ad un conflitto aperto) non può, peraltro, invadere la sfera dell’indirizzo politico della maggioranza, ma va esercitato entro i confini dei poteri “propri” di controllo che spettano per costituzione al Capo dello Stato. Più specificamente il rifiuto può essere esercitato quando entrino in gioco profili di indegnità o di incompatibilità della persona proposta, ovvero quando tale persona, per considerazioni connesse alla sua figura e alla sua possibile azione nel Governo, sia in grado di ledere uno specifico interesse costituzionale affidato alla cura e alla vigilanza del Capo dello Stato. Interesse che può investire, in particolare, la sfera della politica estera o europea o della difesa o della giustizia, tutti campi dove il Capo dello Stato dispone per Costituzione di poteri “propri” connessi alla rappresentanza dell’unità nazionale.

L’analisi che precede porta, quindi, a concludere che il Presidente della Repubblica esercita una corretta interpretazione dell’articolo 92 della Costituzione quando, senza imporre una propria scelta in ordine alla persona del ministro da nominare, si oppone alla scelta proposta dal Presidente incaricato in base alla valutazione della presenza di un rischio serio per un interesse costituzionale afferente alla sfera dei suoi poteri.

Trova, quindi, adeguata giustificazione nel dettato costituzionale il rifiuto di nominare come ministro investito del compito di guidare l’economia del Paese una persona che abbia espresso e seguiti a manifestare una volontà contraria al rispetto dei Trattati europei con riferimento, in particolare, alla permanenza dell’Italia nella moneta unica.

 

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