05 dicembre 2016

Per cosa e come si vota il 4 dicembre in Italia

4 dicembre 2016: la data del voto si avvicina. Dopo mesi di confronti e scontri sul metodo e sul merito, una campagna referendaria caratterizzata da toni non di rado accesi e aspri, un lungo dibattito sul ‘combinato disposto’ tra riforma e legge elettorale; dopo le prese di posizione di personaggi del mondo della politica e della cultura, dello spettacolo e dello sport e le analisi della stampa nazionale e internazionale, circa 51 milioni di elettori sono chiamati a pronunciarsi sull’approvazione del testo di legge costituzionale concernente «disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del Titolo V della Parte II della Costituzione». Tra questi elettori, circa 4 milioni sono italiani residenti all’estero, e stanno già esprimendo la loro preferenza: il loro voto per corrispondenza deve infatti giungere agli uffici consolari entro le 16 ora locale del giovedì antecedente la data stabilita per le votazioni in Italia, dunque in questo caso giovedì 1 dicembre. Anche il dettato del quesito referendario – che ripropone il titolo della legge – è stato oggetto di contestazioni, per una formulazione ritenuta dai critici ingannevole e fuorviante. I ricorsi presentati da un pool di avvocati e dal professor Valerio Onida, già presidente della Consulta, chiedevano invece che fosse sollevata una questione di legittimità costituzionale sulla legge n.352 del 1970 relativa all’istituto del referendum, laddove non prevede l’obbligo di ‘spacchettamento’ del quesito in presenza di temi tra loro non omogenei. La sospensione del voto non è però stata decretata, e la consultazione è stata confermata per il 4 dicembre.

 

L’art.138 e l’iter della riforma

Il voto referendario arriva dopo un iter parlamentare durato circa 2 anni, che ha seguito la procedura ‘aggravata’ di revisione costituzionale che tradizionalmente caratterizza le Costituzioni cd. ‘rigide’ ed è disciplinata nella nostra Carta dall’art.138: al primo comma, esso prevede infatti che «le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali sono adottate da ciascuna Camera con due successive deliberazioni ad intervallo non minore di tre mesi, e sono approvate a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera nella seconda votazione». Il disegno di legge costituzionale è stato presentato dal Governo al Senato l’8 aprile del 2014, ricevendo il voto favorevole dell’assise di Palazzo Madama il successivo 8 agosto. Trasmesso alla Camera, il 10 marzo 2015 l’Assemblea di Montecitorio ha approvato con modificazioni il testo, che è stato poi ritrasmesso al Senato. Nel frattempo, a livello politico, Forza Italia aveva deciso di cambiare i propri orientamenti, opponendosi alla riforma dopo averla in un primo momento sostenuta. Il 13 ottobre 2015, Palazzo Madama esprimeva un nuovo voto favorevole con modificazioni, mentre il sì della Camera – a testo invariato – arrivava l’11 gennaio 2016. Gli ultimi passaggi, il 20 gennaio 2016 al Senato e il 14 aprile a Montecitorio, con l’approvazione definitiva con 361 voti favorevoli, 7 contrari e 2 astensioni, mentre le opposizioni uscivano dall’Aula. Dunque, 3 voti da parte di ciascun ramo del Parlamento per un iter di complessivi 731 giorni, anche se – ha osservato Openpolis – la riforma ha seguito i tempi medi dell’iter legislativo considerando che un ddl che segue la procedura ordinaria impiega circa 237 giorni per diventare legge. Non essendo stato approvato dalla maggioranza dei 2/3 di Camera e Senato nell’ultima deliberazione, il testo – in conformità con quanto previsto dall’art.138 – viene dunque ora sottoposto a referendum popolare, a seguito della richiesta avanzata da oltre 1/5 dei parlamentari di una Camera e della raccolta delle firme di oltre 500.000 elettori. Non è in questo caso previsto alcun quorum per rendere validi gli esiti della consultazione.

 

I contenuti della riforma.

La riforma interviene su 47 articoli della Costituzione. Restano invariate la parte prima (artt.1-12) relativa ai principi fondamentali e la parte seconda (artt.13-54) concernente i diritti e i doveri dei cittadini, con l’eccezione dell’art.48 che, nella previsione sull’istituzione della Circoscrizione Estero per l’elezione delle Camere, viene modificato limitando l’elezione alla sola Camera dei deputati. Gli interventi riguardano dunque la terza parte relativa all’ordinamento dello Stato (artt.55-139).

 

Il superamento del bicameralismo paritario

Di natura strutturale è l’intervento per un complessivo superamento del bicameralismo perfetto o paritario, in forza del quale le due Camere presentano uguali poteri e prerogative e sono chiamate ad approvare nella medesima forma i testi di legge; inoltre il Governo è legato a entrambe dal rapporto di fiducia. In base alla riforma, che prevede la promozione dell’equilibrio di genere nella rappresentanza, sarà la sola Camera dei deputati a essere titolare del rapporto di fiducia verso l’esecutivo (art.55) ed eserciterà «le funzioni di indirizzo politico, la funzione legislativa e quella di controllo dell’operato del Governo». Il Senato rappresenterà invece le istituzioni territoriali ed eserciterà funzioni di raccordo tra lo Stato e gli altri enti costitutivi della Repubblica, nonché tra lo Stato, gli altri enti della Repubblica e l’Unione Europea. Esso concorrerà inoltre all’esercizio della funzione legislativa nei casi e nei modi stabiliti dalla Costituzione, parteciperà alle decisioni dirette alla formazione e all’attuazione degli atti normativi e delle politiche dell’UE, valuterà le politiche pubbliche e l’attività delle pubbliche amministrazioni e verificherà l’impatto delle politiche UE sui territori. Concorrerà inoltre a esprimere pareri sulle nomine di competenza del Governo nei casi previsti dalla legge e verificherà l’attuazione delle leggi dello Stato (art. 55). Al nuovo Senato spetterà poi l’elezione di due giudici della Corte costituzionale (art.135).

 

La nuova composizione del Senato 

Invece di 315, i membri del nuovo Senato saranno 100: 95 (art.57) saranno scelti dai consigli regionali fra i loro componenti e, nella misura di uno per ciascuno, fra i sindaci dei comuni dei territori delle Regioni e delle Province autonome di Trento e Bolzano. La durata del mandato coinciderà con quella delle istituzioni territoriali da cui i senatori sono stati eletti, «in conformità alle scelte espresse dagli elettori» per i candidati consiglieri. Le modalità di attribuzione dei seggi e di elezione dei senatori – uno dei nodi più discussi in sede di campagna referendaria – saranno stabilite con legge bicamerale. I senatori, come i deputati, svolgeranno il loro incarico senza vincolo di mandato (art.67), conserveranno l’immunità e le garanzie per le opinioni e i voti espressi (art.68) ma non percepiranno – a differenza dei colleghi di Montecitorio – alcuna indennità (art.69). 5 senatori saranno infine nominati dal presidente della Repubblica (art.57) per un mandato settennale non rinnovabile (art.59).

 

La formazione delle leggi e i limiti alla decretazione d’urgenza.

In base a quanto previsto dall’art.70 – più volte all’attenzione dei critici per la sua lunga formulazione – la funzione legislativa continuerà a essere esercitata congiuntamente dalle due Camere in una serie di casi, dalle leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali, a quelle concernenti l’attuazione delle disposizioni a tutela delle minoranze linguistiche, a quelle riguardanti i Comuni e le Città metropolitane, fino alle forme e ai termini di partecipazione dell’Italia alla definizione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’UE. Le altre leggi saranno approvate esclusivamente dalla Camera dei deputati, che una volta pronunciatasi su un disegno di legge lo trasmetterà al Senato: questo, entro 10 giorni, potrà disporre di esaminarlo su richiesta di 1/3 dei suoi componenti e deliberare proposte di modifica nei 30 giorni successivi. La Camera si pronuncerà poi in modo definitivo.

Ai sensi del nuovo art.72, il Governo potrà inoltre chiedere alla Camera dei deputati di deliberare, entro 5 giorni dalla richiesta, che un disegno di legge ritenuto essenziale per l’attuazione del programma di Governo sia iscritto con priorità all’ordine del giorno e sottoposto alla pronuncia definitiva di Montecitorio entro 70 giorni dalla deliberazione (cd. voto a data certa). Sono escluse da tale ipotesi le leggi bicamerali, quelle elettorali, le leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali, quelle sull’indulto e l’amnistia e quelle su bilancio e consuntivo.

Per quanto concerne la decretazione d’urgenza (art.77), sono invece stabiliti limiti tanto nelle materie quanto sotto il profilo procedurale.

 

L’elezione del presidente della Repubblica

Il capo dello Stato sarà eletto dalle Camere in seduta comune, senza l’integrazione dei delegati regionali. Cambiano le soglie per l’elezione: 2/3 dell’Assemblea per i primi tre scrutini, 3/5 dell’Assemblea dal quarto e 3/5 dei votanti dal settimo (art.83). Nella formulazione del testo attualmente in vigore, dopo la soglia dei 2/3 terzi dell’Assemblea per i primi tre scrutini, è sufficiente la maggioranza assoluta.

Nel caso in cui il presidente della Repubblica non possa adempiere alle proprie funzioni, queste saranno esercitate dal presidente della Camera (art.86, nell’attuale formulazione dal presidente del Senato) 

 

Riforma del Titolo V

La revisione del Titolo V è l’altro grande tema su cui l’intervento di riforma appare incisivo e strutturale. Accanto all’abolizione delle province dalla Costituzione, viene rivisto il riparto delle competenze tra lo Stato e le regioni (art.117), in una prospettiva che amplia le materie attribuite in funzione esclusiva allo Stato ed elimina la competenza concorrente. Ulteriori forme di autonomia in specifiche materie potranno essere attribuite purché la regione sia «in condizione di equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio» (art.116).

Su proposta del Governo, la legge dello Stato potrà poi intervenire su materie non riservate alla legislazione esclusiva quando lo richieda «la tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica, ovvero la tutela dell’interesse nazionale» (cd. clausola di supremazia). In questo caso, disciplinato dall’art.117 quarto comma, è previsto tuttavia che le modifiche ai disegni di legge deliberate a maggioranza assoluta dai componenti del Senato possano essere non recepite dalla Camera solo se quest’ultima – nella votazione finale – si pronuncia in tal senso a maggioranza assoluta dei suoi componenti (art.70).

Ancora, l’art.122 stabilisce un limite agli emolumenti dei componenti degli organi elettivi della regione nell’ordine di quelli attribuiti al sindaco del comune capoluogo di regione.

 

Forme di partecipazione diretta e altre disposizioni

Per promuovere la partecipazione dei cittadini alla determinazione delle politiche pubbliche, è previsto che, tramite legge costituzionale, siano stabiliti «condizioni ed effetti di referendum popolari propositivi e d’indirizzo, nonché di altre forme di consultazione, anche delle formazioni sociali» (art.71). Le successive modalità di attuazione dovranno essere disposte tramite legge ordinaria.

Per le leggi di iniziativa popolare, aumenterà da 50.000 a 150.000 il numero delle firme (art.71), ma si rimette ai regolamenti parlamentari la fissazione di tempi, forme e limiti per garantire la loro discussione e deliberazione.

Per quanto concerne i referendum abrogativi (art.75), resteranno invariati il numero minimo di firme – 500.000 – e il quorum del 50%+1 degli aventi diritto, ma se le firme raccolte saranno almeno 800.000, il quorum scenderà al 50%+1 dei votanti alle ultime elezioni della Camera dei deputati.

Ancora, la Consulta avrà potere di sindacato preventivo di legittimità costituzionale sulle leggi che disciplinano l’elezione di deputati e senatori (artt.73 e 134).

Infine, è prevista la soppressione del Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro (CNEL, art.99 della Costituzione in vigore).

 


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