22 gennaio 2020

Democrazia 2.0. La Costituzione, i cittadini e la partecipazione

di Franco Gallo*

 

Sommario: 1. – Una breve premessa 2. Il lento declino della democrazia rappresentativa – 3. Può la democrazia digitale sostituire – e non solo integrare – la democrazia rappresentativa? – 4. I costi e i benefici della Rete e la difficoltà di una sua regolamentazione “planetaria” secondo un paradigma costituzionale – 5. Alcune brevi, non confortanti conclusioni.

 

1.Una breve premessa

Parlare oggi di Democrazia 2.0 significa parlare della democrazia del futuro prossimo o dell’era digitale e, di conseguenza, della crisi del modello di democrazia rappresentativa finora applicato in Italia e della sua possibile integrazione con elementi di democrazia diretta.  

Non è un’impresa facile perché, come ci ricorda Sartori nel suo saggio del 1957 su Democrazia e definizioni, il concetto di democrazia è stato sempre molto discusso a livello sia giuridico-costituzionale che politico e sociologico.

Specie in quest’ultimo ventennio esso è stato oggetto di profonde critiche anche sul piano del linguaggio, tanto che spesso lo si è associato al prefisso post e si è guardato a ciò che il futuro può offrirci “dopo” e “oltre” la democrazia. Jacques Rancière è stato il primo a usare il termine Postdemocrazia e Postdemocrazia è, appunto, il titolo di un fortunato saggio di Colin Crouch del 2009.

È un dato di fatto del resto che, specie dopo l’avvento della rivoluzione informatica, si parli sempre meno di democrazia tout court e che – consapevoli della debolezza del termine – la si aggettivi in funzione del tema che si intende trattare. La si definisce così, oltre che «rappresentativa», anche «liberale», «parlamentare» o «presidenziale», «elettorale», «sociale», «digitale», «formale» o «sostanziale», «diretta» o «indiretta», «bipolare» o «multipolare», «maggioritaria» o «proporzionale», «consensuale» o «conflittuale», «consociativa» o «competitiva», fino ad arrivare – come sottolinea Gianfranco Pasquino in un suo recente saggio del 2019 (Paradoxa, luglio-settembre 2019) – ad arricchire tale polisemia con ulteriori aggettivazioni di significato più strettamente politico:  «plebiscitaria», «populista», addirittura «illiberale».  

Il che porta inevitabilmente a interrogarci sulle ragioni del declino dell’attuale modello di democrazia rappresentativa e, soprattutto, a domandarci se eventuali iniezioni di democrazia diretta, fondate su referendum propositivi e su comunicazioni diffuse via Internet, possano correggere in senso più partecipativo l’attuale sistema, o addirittura – come taluno sostiene – possano porre le basi per un suo definitivo superamento, anche sul piano dell’assetto costituzionale.

 

2.Il lento declino della democrazia rappresentativa

Nell’era contemporanea per democrazia rappresentativa si intende di solito un sistema in cui il popolo ha il potere di assumere, tramite rappresentanti, le decisioni pubbliche, ossia un sistema di delega che seleziona i rappresentanti dei cittadini attraverso le elezioni.

Ricordo che una definizione così ristretta in termini di democrazia elettorale ha offerto, in un primo momento, argomenti per dimostrare la scarsa idoneità di un tale modello a rispondere alle istanze partecipative. Si è rilevato, infatti, che fondare l’essenza della democrazia solo sulle elezioni avrebbe l’effetto di ridurre l’esercizio della sovranità dei cittadini alla sola manifestazione di voto, e cioè al compimento di un atto della durata di pochi minuti, reiterato a distanza di anni. Così intesa, la democrazia rappresentativa tende, in effetti, ad essere solo una democrazia formale priva dei contenuti sostanziali che le dovrebbero dare significato, e cioè la reale partecipazione politica, l’accesso ai diritti di cittadinanza e la tutela dei diritti fondamentali e delle libertà individuali.

La trasformazione della democrazia formale rappresentativa che è intervenuta nella seconda metà del secolo scorso ha avuto, però, il positivo effetto di attenuare, per un certo periodo di tempo, queste critiche, soprattutto sul fronte della partecipazione. Nel periodo che va dal dopoguerra fino agli anni Ottanta si sono, infatti, recuperati importanti elementi di partecipazione sociale attraverso il passaggio dal parlamentarismo del primo Novecento – che era espressione di un governo oligarchico di notabili eletti a loro volta da notabili – alla democrazia dei partiti. Con l’avvento del suffragio universale, in effetti, la rappresentanza è stata espressa dai partiti in quanto organizzazioni di massa, dotate di entità strutturate, comunicanti in modo permanente con la società civile e, quindi, con gli elettori. Non può negarsi che nella democrazia dei partiti e delle ideologie del secondo Novecento si votava per un partito prima che per la persona e per la persona in quanto candidata di un partito; e ciò, pur continuando il rappresentante eletto, in quanto fiduciario degli elettori, ad esercitare un grado più o meno ampio di autonomia personale.

Il fatto è che in Italia questo sistema non regge e si dissolve a partire dagli anni Novanta per le ragioni a tutti note, che non è il caso qui di ricordare. Gli storici e i politologi ci dicono che ora siamo in una situazione in cui i partiti di massa, lungi dallo svolgere la loro funzione di mediazione, si sono trasformati in oligarchie all’interno dello Stato e, molto spesso, in centri di potere autoreferenziali. Travolti da un’ondata di sfiducia, provocata anche da estesi fenomeni corruttivi, essi sono andati in crisi insieme alla prima Repubblica. È subentrata allora quella che un apprezzato storico francese, Bernard Manin (Principi del governo rappresentativo, 2010), chiama «la democrazia del pubblico» (audience democracy), in cui i partiti lasciano ampio spazio alla personalizzazione e la comunicazione, in qualunque modo realizzata, prende sempre più il posto dell’organizzazione: da una parte, le identità collettive, garanti della partecipazione, si indeboliscono e sono compensate dalla fiducia personale diretta; dall’altra, il rapporto con la società civile e con gli elettori passa sempre più attraverso i media e il marketing politico.

In altri termini, i partiti si sono allontanati dalla società e, nel contempo, si sono convertiti in comitati elettorali al servizio di un capo, il quale sviluppa il rapporto con i cittadini e la società servendosi di sofisticate tecniche comunicative fondate soprattutto sulla Rete. Manin – ma non solo lui – parla, appunto, di «democrazia del pubblico» perché lo spazio della rappresentanza coincide con lo scambio tra leader e opinione pubblica a scapito della partecipazione sociale.

L’avvento della «democrazia del pubblico» non significa, però, che i partiti siano scomparsi. Significa solo che essi tendono a riorganizzarsi intorno al leader e, seppur indeboliti, operano ancora nei luoghi in cui si realizza formalmente la democrazia rappresentativa, e cioè nelle competizioni elettorali e in Parlamento. La differenza principale rispetto al passato è che essi sono, anzitutto, al servizio di un leader o di un candidato. Basta pensare, con riguardo solo al recente passato, ai partiti di Di Pietro e di Berlusconi.

È facile percepire che dietro questa svolta si nasconde il virus plebiscitario della scelta immediata e senza mediazioni tipica della rappresentanza populista, ossia la tentazione di affidare i nostri destini ad un capo che fa promesse di salvezza.

Ciò non vuol dire che la partecipazione politica sia inevitabilmente andata in crisi insieme ai partiti di massa. Vuol dire, più semplicemente, che la partecipazione elettorale si è ridotta ed è stata sostituita da altre forme di partecipazione. Prova ne sono in Italia le recenti esperienze di governance come i “governi negoziati” e condivisi, frutto di un’instabilità politica strutturale, cui si sono contrapposti – e tuttora si contrappongono – movimenti di protesta e rivendicativi, segno di “orizzontalità democratica”, come il “popolo viola”, i girotondi spontanei, le manifestazioni all’insegna dello slogan “Se non ora quando?” e, proprio in questi giorni, le “Sardine”, figlie della Rete e del tutto sganciate dalla realtà dei partiti.

 

3. ‒ Può la democrazia digitale sostituire – e non solo integrare – la democrazia rappresentativa?

 

3.1. È in questo contesto che la Rete si è imposta come il mezzo più rapido e continuativo di consultazione, informazione e contatto tra cittadini e quindi, almeno in astratto, come strumento di maggiore partecipazione alla vita democratica. Potenzialmente e teoricamente, i social network come Facebook, Twitter, Instagram e i blog canals potrebbero, dunque, aprire la via a forme di democrazia diretta deliberativa piena: quella che, nel gergo degli internauti, dovrebbe costituire appunto la Democrazia 2.0.

Sul piano concreto, tuttavia, ciò è di difficile, se non impossibile, realizzazione. Il ricorso al canale telematico pone, infatti, numerose e complesse questioni che, se non risolte in un contesto di rinnovata democrazia rappresentativa, potrebbero pregiudicare il conseguimento dei vantaggi partecipativi.

La prima questione è di ordine politico e deriva dal fatto che l’avvento della Rete può avere – e finora ha avuto – l’indesiderabile effetto di ingrandire, anziché ridurre, i difetti della «democrazia del pubblico». Si è visto, infatti, che l’uso assiduo ed esteso di Internet a fini di propaganda politica da parte di singoli movimenti organizzati indebolisce le identità collettive e, di conseguenza, moltiplica la personalizzazione anziché scoraggiarla, dando visibilità a figure dotate di particolari capacità di attrazione e comunicazione personale.

La seconda questione è di ordine sociale e consegue al fatto che la Rete non sempre favorisce la discussione pubblica e la mediazione che dovrebbero svolgersi nella società civile o in Parlamento. Infatti, la creazione sul web di gruppi in base a legami di affinità tra “amici” e di ostilità contro “comuni nemici” avviene fuori dal tradizionale circuito politico, riduce la possibilità di incontro tra opposti schieramenti e quindi allarga, non sana, la frattura tra le comunità. Viene così favorita la tendenza a “schierarsi” sulla base di slogan piuttosto che a instaurare un dialogo ponderato. Internet, in termini più generali, non crea automaticamente progresso nella sfera pubblica. Spesso distrae e disperde. Basti pensare ai mille portali che nascono ogni giorno: per collezionisti di francobolli, per studiosi di diritto costituzionale europeo, per ex alcolisti. Dice bene il grande filosofo tedesco Jürgen Habermas che «nel mare magnum dei rumori digitali queste comunità sono come arcipelaghi dispersi: ciò che manca loro è il collante inclusivo, la forza di una sfera pubblica che evidenzi quali cose sono importanti».

La terza questione è di ordine strettamente costituzionale ed è la più grave e la più difficile a risolversi. Infatti, la democrazia elettronica per sua natura non favorisce, anzi tende ad ostacolare, quei processi deliberativi ponderati e quella efficace interazione tra le parti politiche che sono l’essenza e, insieme, la ragione di ogni moderna democrazia parlamentare.

Basta pensare che l’avvento della democrazia diretta digitale, in luogo di quella rappresentativa, imporrebbe l’abolizione di uno dei capisaldi del nostro sistema costituzionale: il divieto del mandato vincolante previsto dall’art. 67 Cost. con riferimento alla rappresentanza politica generale. Questo mandato è sicuramente compatibile con la Rete, ma è altrettanto sicuramente inconciliabile con le istituzioni rappresentative parlamentari.

A prima vista, esso sembrerebbe in astratto un sistema ideale, perché identifica puntualmente la volontà del rappresentante eletto con quella del rappresentato elettore. Tra l’altro, esso non è una novità storica assoluta, essendo stato previsto da Robespierre e, dopo, da Lenin nella Costituzione sovietica del 1915. A meglio ragionare, però, ci si rende conto che la democrazia parlamentare è anche e soprattutto mediazione e ricerca del compromesso tra le forze politiche. E se la mediazione, come ci ha insegnato Kelsen (Il primato del Parlamento, Milano, 1982), significa ascoltare, nella formazione delle leggi, le ragioni degli altri e, perciò, approfondire e rimeditare le proprie, è evidente che introdurre il mandato vincolante significherebbe perdere il luogo della sintesi e, dunque, sopprimere di fatto quel presidio della democrazia moderna, in qualunque forma declinata, che è il Parlamento.

 

3.2. Per  quanto finora detto è dunque chiaro che nell’attuale contesto storico la democrazia rappresentativa non può essere sostituita, tout court, dalla democrazia diretta, ma solo rigenerata dal fattore tecnologico. La sua sopravvivenza è la necessaria conseguenza dell’intangibilità della funzione parlamentare quale regolata da tutte le Costituzioni dei Paesi occidentali. Presuppone, perciò, il recupero della mediazione, sia essa garantita dai partiti che da entità sociali differenti.

I partiti dovrebbero, in particolare, assumere strutture e funzioni diverse da quelle attuali, diventare porosi e permeabili ed essere rafforzati nella loro capacità di elaborazione politica dal contributo di associazioni, centri studi e fondazioni di origine non correntizia, aventi esclusivo fine di ricerca. Dovrebbero tornare ad essere associazioni di base, portavoce di gruppi più o meno stabili di cittadini, rette da comuni opzioni ideali ed in grado di promuovere, grazie alla vita associativa e con l’ausilio della Rete, l’impegno collettivo, la passione politica e la ridefinizione del rapporto tra formazione della conoscenza e decisione politica. L’ideale sarebbe che recuperassero la loro capacità di essere istituzioni rappresentative, di stabilizzare la rappresentanza e di formare e selezionare i dirigenti politici, riaprendosi per questa via al confronto e al controllo di tutti i soggetti interessati alle decisioni pubbliche e concorrendo a formare governi che interpretino realmente le esigenze e le aspettative dei cittadini.

Non è una soluzione semplice e a portata di mano, anche perché richiederebbe il ripristino del finanziamento pubblico dei partiti e, comunque, l’imposizione ad essi di precise condizioni di trasparenza e di democrazia interna che attualmente non sono garantite. Non va, però, dimenticato che i partiti, nonostante tutto, sono ancora gli unici strumenti per definire le politiche ed eleggere i rappresentanti. Così rigenerati, utilizzeranno la Rete e concorreranno con essa alla formazione dell’opinione pubblica e della cosiddetta cittadinanza digitale. L’importante è che non siano sovrastati o sostituiti dal web. La democrazia rappresentativa parlamentare deve, insomma, trovare nuova linfa ed essere integrata e migliorata, ma non soppiantata dalla democrazia digitale.

 

3.3. Che, allo stato, la democrazia diretta digitale non sia in grado di sostituire del tutto la democrazia rappresentativa deriva, del resto, anche dalle seguenti due considerazioni. La prima riguarda il cosiddetto digital divide, e cioè il divario tecnologico fra le diverse generazioni e i diversi contesti economici e sociali; divide che – almeno nel presente momento – non consente alla Rete di estendersi con la dovuta uniformità e generalità. Ma è la seconda considerazione quella che più preoccupa. Essa consiste nel fatto che le manifestazioni di volontà veicolate nel cyberspazio si prestano con molta, troppa facilità a manipolazioni, senza che, almeno nella presente fase storica, a queste si possa porre sicuro rimedio con interventi legislativi, amministrativi, giudiziari, globali, mirati e tempestivamente applicabili. 

Proprio quest’ultima considerazione mi porta a chiudere, con molti dubbi e diverse incertezze, il mio discorso sulla crisi della democrazia rappresentativa e sui costi ed i benefici del possibile innesto in essa di elementi di democrazia digitale. Come segue.

 

4. I costi e i benefici della Rete e la difficoltà di una sua regolamentazione "planetaria" secondo un paradigma costituzionale

 

4.1. Riassumendo, da quanto finora detto risulta che la Rete può essere un bene, ma anche un male.

Può essere un bene se è vista come un essenziale strumento di maggiore partecipazione che colmi parzialmente la lacuna prodotta dalla crisi dei partiti e ne aiuti la ripresa; come un indispensabile veicolo del fondamentale diritto di informare e di essere informati, di istruire e di essere istruiti (si pensi alla diffusione delle università telematiche); come un ulteriore mezzo di controllo degli elettori sugli eletti; come, infine, una moltiplicazione della capacità di iniziativa dei cittadini. Rosanvallon (La contredémocratie. La politique à l’âge de la défiance, 2006) parla al riguardo di funzioni che danno corpo alla “controdemocrazia”, vale a dire il vigilare, l’impedire e il giudicare.

Può essere, però, anche un male e i suddetti benefici potrebbero annullarsi se essa non ha una sua disciplina soprattutto a livello di garanzie costituzionali; se resta, cioè, in mano ad una aristocrazia del web, ad una élite capace di gestirla senza controllo pubblico e, quindi, di determinare i comportamenti altrui e minare la sicurezza sui procedimenti e sul voto. È indiscutibile che, se la globalizzazione tende a sottrarre i mercati dal controllo dei Parlamenti, la finanza elettronica, da parte sua, tende addirittura a sottrarre la ricchezza al controllo degli stessi mercati.

Dipendono, perciò, da noi – ossia dai governi, dai governati e dalle autorità internazionali dotate di influenza e di potere normativo – l’uso accorto che si farà della democrazia digitale e l’individuazione delle modalità della sua integrazione in quella rappresentativa. Non sarà un compito facile, dato il carattere planetario, difficilmente regolabile e controllabile, dello strumento telematico.

Ciò sposta la nostra attenzione sullo specifico tema della regolamentazione della Rete negli ordinamenti interno e internazionale.

 

4.2. Il problema che si pone al riguardo è come costruire un sistema normativo, nazionale ed internazionale, secondo un paradigma costituzionale che tuteli il diritto di accesso alla Rete e, nello stesso tempo, ponga limiti ai possibili abusi e manipolazioni di essa da parte sia dei gestori che degli utilizzatori.

L’obiettivo che con tale disciplina si dovrebbe raggiungere è quello di garantire il diritto fondamentale di informazione, evitare possibili strumentalizzazioni del flusso di informazioni da parte di terzi, rendere attendibili quelle diffuse senza controllo; assicurare, insomma, a livello costituzionale la sicurezza delle persone e degli Stati liberandoli dagli abusi del sistema informatico.

È evidente che, ragionando in tal modo, si prende nettamente posizione contro quelle correnti di pensiero – non so se ancora maggioritarie – che sottovalutano tali problemi e disconoscono la necessità di costruire gradualmente una siffatta disciplina, ritenendo prevalente l’assoluta libertà di navigare rispetto alla tutela dei diritti all’informazione e a essere informati. Secondo i sostenitori di tali tesi (soprattutto Teubner), la regolamentazione della Rete dovrebbe essere solo il frutto delle stesse dinamiche sociali ed economiche prodotte dalla società civile, dalle quali dovrebbero emergere «costituzioni civili» che prevalgono come fonte normativa sui tradizionali poteri politici e costituzionali.

Tali forme di autoregolamentazione dovrebbero, in particolare, superare la logica politica degli Stati per imporre nella sostanza, anche qui, il dominio dei regimi privati globali, vale a dire di quel diritto prodotto esclusivamente dall’economia globalizzata, e cioè dagli stessi portatori degli interessi settoriali del mercato. In altri termini, come l’economia internazionale risponde prevalentemente alla lex mercatoria prodotta dalla comunità degli affari, così Internet dovrebbe essere affidata ai processi spontanei di autoregolazione riconducibili ad una lex digitalis.

Sono d’accordo, al riguardo, con Stefano Rodotà (Una Costituzione per Internet, 2010) nel ritenere che questa presa di posizione è inaccettabile perché affida alle multinazionali informatiche il futuro dei diritti politici, civili e sociali nel mondo virtuale del cyberspazio e farebbe correre il rischio di concentrare i poteri e le risorse nelle loro mani e in quelle degli Stati dominanti, che avrebbero così il vantaggio di utilizzare Internet solo per i propri interessi.

Giustamente Rodotà non si stancava di avvertire che queste tesi portano inevitabilmente ad una sorta di “medioevalismo istituzionale” e rivelano l’incapacità di elaborare categorie interpretative atte a far fronte ai problemi del presente. Sarebbe come lasciare la tutela dei diritti in Rete solo all’iniziativa dei soggetti privati, i quali, in assenza di altre iniziative, appariranno come le uniche istituzioni capaci di intervenire. E sarebbe come accettare – aggiungerei io – una privatizzazione del governo di Internet senza che altri attori, ai livelli più diversi, possano dialogare e mettere a punto regole comuni. Dice bene G. Azzariti (Internet e Costituzione, 2011), ponendosi sulla scia di S. Rodotà, che in questa situazione tutto avverrebbe, meno che configurare una cittadinanza elettronica democratica.

Respingere la tesi dell’assoluta libertà di navigare in Rete non significa, però, accettare le altrettanto radicali alternative che, al fine di garantire una tutela planetaria, fanno ricorso allo schema teorico del “costituzionalismo cosmopolitico”. Mi pare scontato che, allo stato attuale, tali costruzioni, seppure eticamente accettabili, sarebbero di difficile realizzazione proprio a causa della loro universalità. Il buon senso suggerisce, invece, di percorrere la via – meno ambiziosa, ma pur sempre impervia – della graduale definizione di Carte internazionali di princìpi. Si tratta di avviare la – meglio, proseguire nella – creazione di un sistema che, pur senza imporre obblighi, consenta di ricondurre, con lo strumento “mite” della soft law, la società cibernetica al nucleo duro dell’ordine internazionale e della democrazia sostanziale ad esso sottesa.

 

5.Alcune brevi, non confortanti conclusioni

È vero che le Carte internazionali, in un contesto globalizzato e non regolato, non hanno ancora una forza pienamente cogente e nemmeno una forza in qualche modo equiparabile a quella delle Carte di diritto europeo. Ciò ancorché esse siano legittimate da veri statements del G20 e siano state qualificate come Bill of Rights (penso alla Carta dei diritti globali di Internet elaborata dall’Internet Governance Forum, struttura di supporto dell’ONU, presentata al meeting di Vilnius il 22 e 23 novembre 2012). Ma è anche vero che hanno pur sempre un loro valore giuridico, in quanto indicano un modello sociale e politico di riferimento che si contrappone a quello iperprivatistico teubneriano, influenzato dalle grandi società informatiche.

Nell’attesa di un accordo globale internazionale, di là da venire, il modello pubblicistico delle carte dovrebbe essere, perciò,  destinato ad operare quanto meno sul piano della sensibilizzazione, dell’interpretazione e del ragionamento giuridico e dovrebbe per questa via passare attraverso una presa di coscienza collettiva, anche se faticosa e lenta. Il che certamente è poco, perché condanna questo modello a recedere di fronte a contrarie norme statali e alle diffuse prassi imposte dalle potenti digital enterprises. Nello stesso tempo,  però, costituisce pur sempre un ausilio interpretativo “forte”, utilizzabile nei casi dubbi dalla comunità degli interpreti, in contrasto con il predominio delle digital enterprises.

Nella lunga fase di passaggio da questa interlocutoria situazione ad una soddisfacente, seppur lontana, definitiva regolamentazione del cyberspazio su base transgenerazionale e non ideologica saranno, quindi, i singoli Stati e le organizzazioni superstatali che dovranno continuare a fare i conti con le inevitabili manipolazioni e distorsioni comunicative.

Dei primi, timidi segnali positivi in tale senso provengono dal Regolamento UE 2016/79 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, in applicazione dal 25 maggio 2018, concernente la protezione delle persone fisiche nella materia specifica del trattamento e della libera circolazione dei dati personali. Tale Regolamento è sicuramente un buon punto di partenza dell’attività di contrasto del controllo monopolistico sulla “attenzione” e sulla comunicazione tra le persone. Non entra però – e non può comunque validamente entrare – nel merito di quelle manipolazioni create influenzando il comportamento degli utenti attraverso gli algoritmi provenienti da sedi incontrollabili, fonte e transito di comunicazioni telematiche.

Per ora, prevale ancora  l’algocrazia, che ci costringe a muoverci tra fake news e giustizia privata esercitata dalle grandi piattaforme, tra trojan e processi sempre più mediatici, tra politica on-line e discriminazione degli algoritmi. Come dice Lawrence Lessig, «il cyberspazio lasciato a sé stesso – e per il momento, purtroppo, lo è – difficilmente potrà mantenere le promesse di libertà e di maggiore partecipazione dei cittadini alla vita pubblica. Potrebbe anzi divenire un perfetto strumento di controllo».

 

*Presidente dell’Istituto della Enciclopedia Italiana

 

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