23 maggio 2020

Il futuro non è un vicolo cieco. Intervista a Franco Gallo

 

Franco Gallo, avvocato e professore emerito di diritto tributario, è presidente dell'Istituto della Enciclopedia Italiana

 

Nel libro intitolato “Il futuro non è un vicolo cieco”, Lei affronta il tema, di grande attualità, del ruolo dello Stato nella globalizzazione, nel decentramento e nell’economia digitale. Si sofferma nella prima parte su come si è venuto realizzando nell’ordinamento nazionale e in quello comunitario il difficile bilanciamento dei diritti sociali con i diritti patrimoniali, da una parte, e con il principio dell’equilibrio di bilancio, dall’altra. Nella seconda parte del libro, risponde invece alla seguente domanda, che soprattutto i giuristi italiani si sono posti in questi ultimi anni: quale spazio nell’economia globalizzata può avere ancora il principio costituzionale di sussidiarietà, tra la crisi in atto del federalismo cooperativo e solidaristico di cui al titolo V della Costituzione e la tutela del bene comune? Nella terza e ultima parte del volume dà infine conto delle difficili vie attraverso le quali dovrebbe realizzarsi nell’economia digitale una tutela diffusa dei diritti civili, sociali e di partecipazione dei cittadini, oggi messi in pericolo dall’impatto dello strumento telematico. In questa nostra intervista parleremo più a fondo di questi tre temi. Prima, però, vorrei soffermarmi su un’idea di fondo che è alla base dei ragionamenti svolti su questi tre diversi fronti, e cioè l’attribuzione allo Stato del compito di provvedere alla ripartizione della ricchezza creata dalle macchine e di assumere, come criterio di razionalità della ripartizione, quello della creazione di un giusto equilibrio tra offerta e domanda. Il che è come porre lo Stato al centro del rilancio del processo di riconversione sia della produzione, sia della regolazione dei mercati finanziari, sia della reindustrializzazione ecologica. Vuol dire qualcosa al riguardo?

 

La mia posizione sul punto non è molto originale ed è, comunque, abbastanza scontata qualunque sia l’orientamento politico – liberista o socialdemocratico – che si vuole perseguire. Specie in tempi, come questi, di crisi pandemica si è infatti un po’ tutti d’accordo nel ritenere che, nell’era tecnologica in cui viviamo, dovrebbe spettare allo Stato di perseguire gli obiettivi ridistributivi e di investimenti pubblici in interazione con il settore privato, introducendo principi di efficienza finora sconosciuti, fissando nuove regole di condotta e, last but not least ,reprimendo l’evasione fiscale attraverso anche l’uso degli strumenti digitali.

Solo per fare degli esempi concreti, basti pensare all’urgenza di realizzare certi interventi che solo lo Stato può promuovere quali la costruzione di una rete digitale che copra l’intero Paese, l’avvio del cablaggio del territorio nazionale, come fece l’Enel a suo tempo per la rete elettrica, il finanziamento del Green deal, il rilancio degli investimenti nella rete scolastica e il potenziamentodella disastrata rete degli acquedotti e altro ancora che sfugge all’iniziativa privata.

Ma, a parte questi specifici interventi, andrebbe posto l’accento su un tema che, almeno a mio avviso, non è stato sufficientemente approfondito dalla politica e dalla cultura, e cioè la necessità del rafforzamento della capacità dello Stato di influenzare quella che chiamerei la gara tra tecnologia e istruzione. Nella nuova era che ci si prospetta, il progresso tecnologico richiede, infatti, lavoratori sempre più qualificati. Richiede, in particolare, investimenti pubblici in capitale umano che consentano alle persone di accedere ad un’istruzione ad alto livello e al passo con una tecnologia che necessita di una manodopera specializzata.

Questo passaggio è importante, perché un sistema formativo di basso livello costringerebbe l’offerta di capitale umano a restare un passo indietro rispetto al progresso tecnologico e allargherebbe, perciò, il divario tra chi può usufruire di un’istruzione superiore di prim’ordine e chi non può accedervi.

L’effetto sarebbe, appunto, l’aumento delle disuguaglianze di reddito, di istruzione e di potere, con gravissime ripercussioni negative non solo sul sostegno alle scuole e sull’offerta di beni pubblici, ma anche sulla mobilità sociale e sul passaggio del divario economico da una generazione all’altra, senza possibilità di recupero. È la causa spesso della “frustrazione delle persone” di cui parlava Obama nel corso della sua presidenza, radicata, da una parte, nella sensazione assillante che, indipendentemente da quanto essere duramente lavorino, la loro situazione non migliora e, dall’altra, nella paura che per i loro figli le cose non andranno meglio.

 

Una parte rilevante del libro è dedicata alla messa in discussione dell’attuale modello di federalismo e regionalismo differenziato. Lei, professore, sottolinea al riguardo che la riforma, intervenuta nel 2001, del titolo V, parte seconda della Costituzione intendeva introdurre, sia pure in modo un po’ affrettato, un federalismo di tipo solidaristico e cooperativo, attento alle esigenze delle autonomie, coerente al principio di sussidiarietà e, nello stesso tempo, sensibile alle istanze dell’unità economica e politica. Com’è ora la situazione?

 

La situazione è peggiorata. Alla luce degli stentati interventi legislativi successivi alla riforma è emerso un dato di fondo che contraddice tale obiettivo. Soprattutto le modifiche, intervenute nel 2012, delle norme costituzionali relative all’equilibrio di bilancio hanno aumentato in modo rilevante i vincoli che il legislatore statale può unilateralmente imporre all’autonomia finanziaria delle Regioni e degli altri enti territoriali sul fronte sia delle entrate che della spesa.

Ciò non è in via di principio disdicevole. Ritengo, però, che l’inderogabilità degli impegni assunti dal nostro Paese aderendo al Fiscal compact, al Six Pack e ad altri atti a questi successivi, aggiunta alla stasi del processo di riforma, danno l’impressione che si sia andati oltre un semplice adeguamento dell’assetto costituzionale della forma di Stato alle esigenze temporanee della crisi economico-finanziaria.

Questa impressione è condivisibile, essendo indubbio che, in nome dell’unitarietà della finanza pubblica, pare essersi messo in moto in questi anni, in via trasversale, un processo in termini politico-culturali inverso rispetto ai modelli classici di federalismo fiscale e, comunque, non del tutto coerente con i principi costituzionali di autonomia e di sussidiarietà. Molti di tali interventi erano nella contingenza inevitabili, perché imposti dall’ordinamento UE e da accordi intergovernativi e perché giustificati, per la maggior parte, dalle esigenze di armonizzazione interna delle regole dei bilanci pubblici in tempi di crisi. È però la loro forte incidenza sull’autonomia finanziaria in ambedue le componenti della spesa e dell’entrata e le modalità dettagliate e perentorie di tale incidenza che sono discutibili e disarmoniche rispetto all’essenza del federalismo fiscale.

Basta portare al riguardo l’esempio dell’attribuzione allo Stato della potestà esclusiva di armonizzazione dei bilanci pubblici. Essa è accettabile, ma non fino al punto di valorizzarla per assorbire in essa, annullandola di fatto, anche la vigente regola costituzionale che in tema di coordinamento della finanza pubblica limita il potere dello Stato alla fissazione dei principi fondamentali. Viene il dubbio che si sia voluto ridurre l’autonomia finanziaria degli enti territoriali agendo solo sul quadro istituzionale e competenziale, lasciando ai margini, un po’ ambiguamente, i principi cardine del federalismo fiscale e rimettendo, da una parte, le scelte di prelievo (anche quelle dei tributi propri in senso stretto) esclusivamente al potere centrale e, dall’altra, il riparto delle risorse a complesse procedure concertative non sufficientemente definite e difficilmente definibili.

Questa conclusione risulta ancor più evidente se si fa riferimento alle vicende dei livelli essenziali di assistenza e a quelli essenziali delle prestazioni (i c.d. LEA e LEP), di cui all’art. 117, lett. m), secondo comma Cost.. Lo Stato, chiamato ad assumersi la responsabilità della riduzione della omogeneizzazione di essi, ha preferito seguire la discutibile via, da un lato, di lasciare invariati tali livelli o, peggio ancora, non definirli (è il caso di materie come l’assistenza sociale), dall’altro, di attuare un sistema di tagli lineari della spesa verso il basso, accompagnato per di più dalla riduzione delle imposte statali.

Se si va avanti di questo passo il rischio è l’abbandono, di fatto, del modello costituzionale di pluralismo istituzionale e paritario che era alla base della riforma del 2001. Pur nei suoi difetti, tale riforma aveva, infatti, il pregio di essere finalizzata ad aumentare il tasso di attuazione concreta dei principi costituzionali di democrazia, autonomia e sussidiarietà tra loro inscindibilmente connessi e dei loro corollari di accountability e del c.d. doppio dividendo.

 

Se trasferiamo nel terreno del divario fra Nord e Sud le conclusioni cui Lei è finora giunto, la domanda che le faccio è in quale misura tale divario abbia inciso sulla situazione del Mezzogiorno.

 

La mia risposta è abbastanza scontata. Non vi è dubbio, infatti, che a quel poco di sviluppo economico registrato nel passato si è accompagnato un peggioramento nel Mezzogiorno di tutti gli indicatori sociali, dai diritti di cittadinanza all’immigrazione. Negli ultimi anni, circa 150.000 residenti al Sud hanno lasciato la loro terra e la metà di essi sono giovani laureati.

È perciò questa una problematica che trascende la dimensione geografica per le sue ricadute a livello nazionale. Secondo Bankitalia, tra venti, trent’anni il Mezzogiorno potrebbe ritrovarsi ad avere 5 milioni di residenti in meno. Le conseguenze economiche saranno pesanti: il PIL nazionale scenderà del 25% e nel Sud si registrerà un calo del 40%. Un Paese sostanzialmente vecchio e statico.

L’unica vera opzione che rimane da giocare per il Paese è, dunque, quella che i meridionalisti ripetono da sempre, di “riscoprire il Sud Italia”, non tanto come periferia della nazione, quanto quale regione strategica per gli equilibri socioeconomici dell’area mediterranea.

Nel mondo globale, il made in Italy non basta. Serve un secondo motore che, per il nostro Paese, dovrebbe essere il Sud Italia. In effetti, adottare una prospettiva euro-mediterranea capace di valorizzare il Sud potrebbe controbilanciare tutte quelle scelte politiche che ci stanno ponendo in Europa in una posizione di forte marginalità. Abbiamo il Mar Mediterraneo che è il centro del mondo occidentale e nel quale giochiamo, purtroppo, un ruolo marginale: abbiamo scelto di cacciare i cinesi da Taranto e aprire agli indiani e adesso la città è in crisi. I cinesi, però, non sono rimasti a guardare, hanno comprato il Pireo, trasformandolo nel proprio hub logistico regionale. Potevamo essere noi l’hub logistico di tutto il Mediterraneo con Gioia Tauro, Taranto, Napoli, ma non abbiamo fatto nulla per diventarlo.

La sfida oggi è questa: recuperare una visione sistemica superando finalmente e una volta per tutte il divario fra Nord e Sud. Altrimenti si rischia di rimanere ai margini del mondo globale. Il maggior driver dello sviluppo del nostro Paese deve essere, perciò, il patrimonio culturale che ci ha reso un’eccellenza riconosciuta a livello internazionale al punto che l’ex Unione Sovietica chiese all’Italia di dare gli spunti e i riferimenti per gestire il proprio Hermitage e la moderna Cina ha chiesto all’Istituto Treccani di implementare e aiutarla a sviluppare i suoi poli museali e artistici.

Abbiamo una leadership di cui siamo vagamente consapevoli, siamo leader del restauro, dell’archeologia, di un know-how esportabile. La nostra leadership è un enorme valore aggiunto in un mondo sempre più globalizzato. Possiamo andare ovunque ed essere riconosciuti come portatori di un modello, ma i primi ad applicarlo dobbiamo essere noi. Si pensi alle nuove generazioni del Sud: abbiamo scarsa considerazione della loro preparazione, ci disinteressiamo delle loro sorti e del fatto che stanno lasciando il Paese per andare in contesti dove verranno adeguatamente valorizzati. La nostra disoccupazione non è congiunturale, è strutturale, considerando che al Sud mancano 300.000 posti di lavoro. Essendo la crescita economica stimata intorno all’1% annuo, forse raggiungeremo un livello di occupazione soddisfacente fra 40 anni, quando 5 milioni di persone se ne saranno andate ed avremo una classe lavorativa costituita da persone vicine alla pensione. Una prospettiva che Adriano Giannola della Svimez chiama “l’eutanasia della questione meridionale”.

Serve, perciò, molto coraggio e servono obiettivi molto chiari per rilanciare il Sud. In questo la cultura e la rigenerazione urbana sono i migliori elementi da utilizzare nella rifondazione del Sistema Italia.

 

L’ultimo tema da lei affrontato verte sull’incerta tutela dei diritti fondamentali nel mondo virtuale del cyberspazio contro gli abusi dei gestori e degli utilizzatori della Rete. Qual è la sua posizione al riguardo?

 

A me sembra che il rischio che si corre allo stato attuale è che non prevalgano né il libero mercato, né lo Stato. Da una parte, infatti, i mercati sono dominati dalle multinazionali del web che non soddisfano le esigenze dei consumatori, ma le plasmano grazie alle loro strategie di marketing in funzione di ciò che esse vogliono produrre. Dall’altra parte, lo Stato non è, nel presente momento, in grado di soddisfare adeguatamente gli interessi pubblici generali.

Condivido questo giudizio. Se la Rete è nelle mani di poche aristocrazie e mina la sicurezza delle procedure e se intacca le garanzie costituzionali, è chiaro che in questo scenario il web da potenziale strumento di maggiore partecipazione dei cittadini rischia di essere usato come strumento di controllo.

Il che significa che finché non si introdurrà una soddisfacente regolamentazione del cyberspazio su base transnazionale, transgenerazionale non ideologica, difficilmente la Rete potrà costituire un sicuro spazio di libertà e, perciò, un valido strumento di democrazia rafforzativo di quella parlamentare rappresentativa. Essa si presterà, anzi, sempre più a manipolazioni e distorsioni comunicative funzionali anche a politiche di controllo sociale. Ciò vale, nonostante sussista la buona volontà di apprestare un’idonea regolamentazione da parte di numerosi Stati, organizzazioni internazionali e la stessa UE e nonostante vi sia un costante aumento di atti di autodisciplina e di autoeducazione conseguenti alle disaffezioni e diffidenze alimentate dai numerosi scandali. Prevale, insomma, ancora l’algocrazia, che mina la democrazia rappresentativa e costringe a muoversi tra fake news e giustizia privata esercitata dalle grandi piattaforme, tra trojan e processi sempre più mediatici, tra politica on-line e discriminazione degli algoritmi.

 

 

Giornata della legalità – 23 maggio 2020

 
Immagine: Assemblaggio puzzle, concept supporto del gruppo. Crediti: dotshock / Shutterstock.com.

 

 


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