4 dicembre 2019

Il difficile adattamento dell’ordinamento italiano alla Cedu e alle pronunce della corte Edu

di Davide Tumminelli

Circa 10.000 sentenze della Corte Europea dei Diritti dell'Uomo (d’ora in avanti semplicemente Edu) non hanno avuto ricadute negli ordinamenti degli stati firmatari della Convenzione Edu. La maggior parte delle sentenze non rispettate riguarda l'Italia, nonostante questo sia imposto dal diritto internazionale.

 

Il tema è tornato fortemente al centro del dibattito pubblico lo scorso 9 ottobre, quando la Corte Edu ha rigettato il ricorso presentato dall’Italia contro la sentenza del 13 giugno, che condannava il nostro Paese, sancendo che «l'ergastolo non riducibile c.d. ostativo, viola il divieto di trattamenti degradanti e inumani e il generale rispetto della dignità umana», e aprendo così le porte alla possibilità, anche per i boss mafiosi condannati per i delitti più efferati, di ottenere benefici penitenziari durante la detenzione. Subito si sono sollevate diverse critiche alla sentenza, anche da parte di alcuni membri dei poteri legislativo e giudiziario. Ancora una volta, il nostro ordinamento dimostra molte difficoltà ad adattarsi alle pronunce della Corte Edu sulla base della Convenzione Europea dei diritti dell’Uomo e delle libertà fondamentali, (da adesso Cedu), ratificata dall’Italia il 24 settembre 1955 e che vincola a rispettare gli obblighi di diritto internazionale che da essa derivano fin dal 10 ottobre del 1955, data di pubblicazione in Gazzetta Ufficiale della legge di ratifica.

 

Già prima della ratifica gli studiosi avevano a lungo discusso su come recepire la Cedu nell’ordinamento interno: un folto numero di giuristi aveva paventato, vista l’elevata importanza e garanzia offerta ai diritti e alle libertà dei cittadini, (argomento estremamente sensibile nell’immediato dopoguerra), di adeguare il nostro ordinamento con un intervento modificativo dell’allora neonata costituzione. Alla fine, però, si scelse la via della semplice ratifica fatta per legge e trovò applicazione, per lo meno inizialmente, il principio consolidato per il quale le norme dei trattati internazionali hanno, nel sistema delle fonti, lo stesso rango dell’atto con cui vengono introdotte nell’ordinamento statale.

 

La Cedu non è mai stata un semplice trattato internazionale. Il suo contenuto sostanziale ha carattere fortemente costituzionale e questo rende evidente la difficoltà delle sue norme a rimanere formalmente legate alla loro veste legislativa, che le rende derogabili da un’altra legge più recente. In un primo momento il sistema ha retto grazie al fatto che la maggior parte dei principi e diritti presenti nella Cedu fossero già stati inseriti nel nostro testo costituzionale, assumendo così la posizione di «fonti sulle fonti» che li ergeva al vertice dell’ordinamento. In molti casi questo non è bastato ed è dovuta intervenire la Corte Costituzionale che nel corso degli anni ha svolto un ruolo fondamentale, facendosi mediatrice nel dialogo tra Convenzione, ordinamento e giurisdizione italiana.

 

Nel 1959, però, la comparsa della Corte Edu che, come previsto dalla Convenzione, sarebbe stata «accessibile da chiunque si affermi vittima di una violazione di tali diritti a opera delle autorità nazionali, potendo constatare la sussistenza di una violazione, condannare lo Stato, spingerlo a mettere in atto tutte le misure necessarie per evitare nuove violazioni in futuro», rese sempre più difficile l’adattamento e spalancò le porte a un’accesa discussione.

 

Si iniziò a cercare allora una norma costituzionale che potesse fungere da «copertura» generale per le norme Cedu, permettendogli di entrare nell’ordinamento dalla porta principale. Parte degli studiosi individuò questa norma nell’art. 2 Cost., nella parte in cui riconosce e garantisce «i diritti inviolabili dell’uomo». Secondo i sostenitori di questa soluzione, i costituenti intendevano proprio riferirsi a un nucleo fondamentale di diritti molto simile a quello protetto dalla Cedu. Secondo una diversa posizione, invece, la «copertura» costituzionale sarebbe stata da individuare nell’art. 10, comma 1, Cost., in base al quale «l’ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute». A giudizio di alcuni, tale disposizione dovrebbe servire da clausola generale riguardante non soltanto le consuetudini internazionali, ma anche le fonti pattizie a carattere preponderante. Molto simile, invece, era la tesi di chi richiamava l’art. 11 Cost. nella parte in cui consente «limitazioni della propria sovranità», purché necessarie alla creazione di un ordinamento che «assicuri la pace e la giustizia fra le nazioni» (obiettivo che, secondo molti giuristi, sarebbe perseguito appunto dalla Cedu). Nessuna di queste tesi è mai parsa però la soluzione al problema risolvendo interamente i dubbi di giurisprudenza e dottrina.

 

Il vero cambio di marcia sull’applicazione della Cedu e sul recepimento delle pronunce della Corte Edu si è verificato soltanto nei primi anni del duemila, a quasi cinquant’anni dell’entrata in vigore della Convenzione. La riforma del titolo V della Costituzione, nel 2001, ha dato un forte input a questo processo. L’innovazione del testo dell’art. 117 Cost., che esordisce nella sua nuova forma: «La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali», ha aperto grandi scenari. Proprio grazie al richiamo agli «obblighi internazionali» questa norma parrebbe poter ricoprire perfettamente il ruolo di paracadute del sistema Cedu nel nostro ordinamento. È solo sei anni dopo la riforma, però, con le decisioni ormai generalmente conosciute come «sentenze gemelle» (sent. 349 e 349 del 2007), che la Corte Costituzionale stravolge del tutto l’impostazione precedente e ridefinisce i rapporti tra Cedu, l’azione della Corte Edu e ordinamento italiano. Innanzitutto, in queste due sentenze storiche, la Corte afferma che non è possibile per il giudice disapplicare direttamente la norma dell’ordinamento interno se ritenuta in contrasto con la Cedu (come avviene nel contrasto tra norme dell’Unione Europea e norme dell’ordinamento italiano). La modalità di risoluzione delle controversie viene individuata valorizzando al massimo il nuovo testo dell’art. 117 comma 1 Cost. e individuando al suo interno la clausola normativa che permetta alla stessa Corte di valutare la conformità a Costituzione delle norme dell’ordinamento interno confliggenti con le norme Cedu, proprio in conformità alla parte in cui è previsto che il potere legislativo sia esercitato conformemente agli «obblighi internazionali» richiamati in precedenza.

 

La Consulta, motivando le due sentenze, coglie anche l’occasione per chiarire la posizione della Cedu nel nostro sistema delle fonti. Viene affermato che le norme della Convenzione sono ritenute norme «interposte», ciò non significa che alle norme della Cedu sia attribuita la forza delle norme costituzionali, ma che al contrario esse restino, mantenendo il rango di fonte primaria, assoggettabili al controllo di costituzionalità relativo all’intero testo costituzionale e non soltanto ai cd. «controlimiti» (unico limite di conformità imposto, invece, alle norme di diritto UE). Le norme Cedu possono trovarsi così a ricoprire nel giudizio di costituzionalità sia il ruolo di parametro che di norma assoggettata al giudizio. La Corte Costituzionale evidenzia anche la «specialità» del trattato in questione rispetto a tutti gli altri, essendo questo custode dei diritti più importanti della persona; e assegna l’interpretazione delle norme Cedu ad un unico e apposito giudice (la Corte Edu) che viene riconosciuto come l’unico in grado di creare il diritto Cedu vivente interpretando le norme della Convenzione. Molti critici hanno individuato dei rischi per la salvaguardia della sovranità statale proprio in questo passaggio del ragionamento della Corte. Anche a questo sono probabilmente dovute le critiche a numerose pronunce della Corte Edu, ultima, in ordine cronologico, la già citata sentenza contro l’ergastolo cd. ostativo, che è stata, non a caso, seguita da una sentenza della Corte Costituzionale che sulla base dell’interpretazione, nello specifico caso, delle norme Cedu date dalla Corte Edu, ha dichiarato l’incostituzionalità parziale di alcune norme e riformato alcuni istituti penitenziari.

 

Ma anche le «sentenze gemelle» non hanno risolto tutti i nodi. L’Italia risulta essere ancora, sulla base dei dati aggiornati al 2018, il Paese che tra i 47 firmatari della Convenzione rispetta meno le sentenze della Corte Edu. Delle 9994 sentenze che la Corte Edu ritiene non applicate, 2219 riguardano l’Italia (il 22% circa). Questi numeri, seppur altissimi, sono comunque in discesa. Il nostro Paese si sta adoperando per diminuirli più perché spinto dal peso economico dei risarcimenti concessi ai cittadini ricorrenti davanti alla Corte Edu (nel 2016 ammontavano a circa 61 milioni di euro), che da una vera e propria necessità percepita sulla base degli obblighi derivanti dalla Convenzione.

 

La strada per rendere il nostro ordinamento il più possibile conforme alla Convenzione è ancora lunga, soprattutto in un periodo storico in cui sono sempre più mal sopportate le ingerenze sovrannazionali nella legislazione interna. In molti casi servirebbero interventi riformatori profondi e strutturali. Restano sul piatto molte, troppe situazioni problematiche che necessitano di un’azione urgente. Prime su tutte: la durata dei processi, l’affollamento delle carceri, la limitazione dei diritti in alcuni procedimenti penali. La Cedu può svolgere in questi ambiti il ruolo di incentivo. È però necessario anche procedere a una discussione ampia e il più possibile diffusa a livello sia istituzionale che di dibattito pubblico su queste tematiche per avere un quadro giuridico certo, riconosciuto e fortemente condiviso.

 

 

Per saperne di più:

Amato G., Corte costituzionale e Corti europee. Fra diversità nazionali e visione comune, Bologna, Il Mulino, 2015 e Randazzo A., La tutela dei diritti fondamentali tra Cedu e Costituzione, Milano, Giuffrè, 2017.

 

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