9 dicembre 2019

Democrazia e debito pubblico: l’influenza delle agenzie di rating

di Salvatore Randazzo

Le Pubbliche Amministrazioni compiono quotidianamente innumerevoli atti che incidono profondamente sulla vita dei cittadini. Ogni giorno abbiamo a che fare con una pubblica amministrazione che esercita un suo potere discrezionale, limitando o ampliando la sfera giuridica di ciascuno di noi. Una multa, il biglietto dell’autobus, un ricovero all’ospedale, una richiesta di autorizzazione a costruire: tutti atti che pervadono e condizionano la nostra libertà di azione. In un Paese democratico questo è possibile perché l’esercizio del potere delle PA è vincolato dalle leggi, atti che ne conformano e ne limitano il potere di azione. La legge è espressione massima della volontà popolare e proviene dai rappresentanti di questa volontà. Coloro che rappresentano il popolo vengono eletti per mezzo di libere elezioni in Parlamento. In virtù di tale ruolo, il Parlamento (alias il popolo) è sovrano secondo le «forme e i limiti della Costituzione», come stabilisce l’articolo 1 della nostra Carta costituzionale. È così dunque che si giustifica l’incidenza del potere amministrativo sulla nostra sfera di libertà: quegli atti sono conformi a disposizioni da cui si rende manifesta la volontà della maggioranza dei cittadini.

 

Fin qui non sembrerebbe esserci nulla di tanto complicato da costituire problema.

 

Gli atti delle PA, per di più, non sono vincolati solo dalle leggi, ma anche da disposizioni che discendono da organismi internazionali, ma anche qui nulla quaestio, in quanto i Costituenti hanno di fatto previsto che la sovranità popolare fosse limitata anche in relazione al rispetto di obblighi internazionali derivanti da appositi organismi volti a garantire, mantenere e assicurare «la pace e la giustizia tra le Nazioni» (art. 11 comma 2 Cost.).

 

Ecco perché il rispetto delle norme europee e internazionali non può essere sottoposto all’arbitrio della volontà popolare: il legislatore costituente ha stabilito che la potestà legislativa trova dei limiti nel rispetto dell’assetto normativo europeo e internazionale, o meglio ancora si conforma e si costruisce (nel caso dell’integrazione europea) a partire da queste (art. 117 comma 1 Cost.). Dunque, fin qui l’assetto dell’ordinamento non sembra turbato da incoerenze nel quadro generale. Nell’emettere atti esecutivi, le PA devono rispettare le leggi e le norme di diritto internazionale e sovranazionale.

 

In alcuni casi, però, il quadro appena presentato non risulta così limpido. Esistono infatti degli organismi internazionali che non hanno una natura propriamente pubblica, in quanto non pensati e costruiti per la volontà congiunta di rappresentanti delle istituzioni di singoli Stati che esercitino la propria sovranità nelle forme delle rispettive costituzioni. Questi organismi, lungi dall’essere regolamentati secondo le forme del diritto pubblico (e non emanando quindi atti di tipo amministrativo) sono il risultato di formazioni sociali tipicamente private. Queste, pur costituendosi con forma e natura strettamente privatistica, compiono tuttavia attività che travalicano i confini dei singoli Stati e nello stesso tempo influenzano le scelte politiche dei vertici delle PA in relazione all’allocazione delle risorse pubbliche. Tipicamente definiremmo questi enti ONG (organizzazioni non governative); tra queste troviamo anche le agenzie di rating.

 

Questi enti di formazione privatistica sono noti per l’elaborazione e la pubblicazione periodica del rating sull’affidabilità dei crediti di imprese, banche, società di assicurazione di grandi dimensioni e anche degli Stati. Uno Stato, così come ogni altro ente, finanzia i servizi pubblici offerti ai cittadini per mezzo dell’emissione periodica di titoli di credito che saranno acquistati da privati risparmiatori (per lo più banche ed enti creditizi). L’insieme di tutte queste operazioni di finanziamento forma il debito pubblico sovrano. A un certo termine, stabilito al momento dell’emissione del titolo di credito (perché le tipologie dei titoli di Stato si differenziano in base alla data di pagamento del credito) lo Stato emittente ripaga questo debito, per la maggior parte tramite la riscossione fiscale, remunerando quindi i risparmiatori della copertura dei costi della svalutazione monetaria o di un interesse superiore (o, laddove siano molto affidabili, senza alcuna remunerazione ma con la restituzione, quasi a titolo di deposito).

 

Da qui desumiamo che più gli Stati sono affidabili e puntuali nei pagamenti futuri del loro debito, più i risparmiatori saranno pronti ad acquistare titoli: un’alta domanda di titoli, infatti, farà calare inevitabilmente gli interessi, mentre una bassa domanda di titoli innalzerà gli interessi che lo Stato alla scadenza dovrà pagare oltre al debito. Quindi l’affidabilità del titolo incide notevolmente sul costo di pagamento del debito. Meno affidabile è il titolo, più è alto l’interesse che il risparmiatore richiede per acquistare quel titolo, più sarà alto il costo del pagamento del debito che lo Stato dovrà ripagare alla scadenza.

 

Ma come si fa a decidere quando un titolo di credito è affidabile o meno? Il grado di affidabilità è il frutto di una molteplicità di fattori che difficilmente un singolo risparmiatore anche se avveduto può tenere d’occhio, in quanto sul rischio futuro non c’è certezza. La crisi finanziaria del 2008 è stata testimonianza della poca accortezza dei risparmiatori nell’acquistare titoli che, derivando dal finanziamento dell’acquisto di un immobile, si sono rivelati titoli spazzatura a causa della crisi del mercato immobiliare. In poche ore, si sono bruciati risparmi plurimiliardari, mandate in crisi di liquidità numerose banche e conseguentemente i sistemi di finanziamento di imprese che hanno dovuto interrompere le loro attività produttive e in molti casi dichiarare il fallimento. Ecco che l’affidabilità di un titolo è oggi determinante per invitare i risparmiatori, più avversi al rischio dopo la crisi finanziaria, ad acquistare titoli di credito e altri strumenti di finanziamento.

 

Il calcolo di questa affidabilità oggi è perlopiù nelle mani delle agenzie di rating, che individuano i criteri per l’elaborazione di dati complessi e riconducono tutta la complessità delle variabili in analisi a un indice numerico. Quest’ultimo viene inserito all’interno di una scala per individuare il grado di affidabilità del credito. L’indice in questione, a detta di alcuni studiosi come Kevin E. Davis, Benedict Kingsbury e Sally Engle Merry, è sicuramente il frutto di una semplificazione, di una reductio ad unum dinanzi a una realtà sociale ed economica alquanto complessa. Pur essendo caratterizzati da una ricerca minuziosa di tecniche che possano fotografare nella maniera più scientifica possibile la realtà, i criteri individuati divengono frutto di scelte deduttive e arbitrarie.

 

Il risultato di questo lavoro di “oggettivizzazione” – con le parole di Marta Infantino – è una combinazione della complessità tecnica e di un indicatore immediatamente comprensibile, facilmente accessibile per mezzo di pubblicazioni anche sul web, e in altre parole ridotto a prodotto di consumo.

 

Grazie alla loro immediata e capillare diffusione, questi prodotti spingono di fatto gli investitori (almeno quelli avversi al rischio, mentre gli speculatori opteranno per strumenti finanziari più rischiosi ma sicuramente più remunerativi) a preferire alcuni investimenti piuttosto che altri.

 

In questo modo, le scelte compiute dagli operatori interni alle agenzie di rating condizionano non solo le scelte degli investitori, ma anche quelle dei vertici delle Pubbliche Amministrazioni.

 

Una minore affidabilità del titolo di credito, infatti, comporta una minore platea di investitori; un calo della domanda impenna inevitabilmente gli interessi di remunerazione. I vertici delle Pubbliche Amministrazioni si trovano a dover integrare o talvolta rinunciare al perseguimento degli obiettivi fissati nel patto con i loro elettori per mezzo del programma elettorale. Per remunerare i debiti e per rendere così più affidabili gli strumenti finanziari che emettono, le PA spostano gran parte dei fondi destinati alla spesa pubblica. Come? Il modo principale è ridurre la spesa pubblica stessa, e conseguentemente il debito, costruendo così un’immagine diversa che contribuisca a modificare la percezione di solidità che quei titoli di Stato hanno agli occhi degli investitori. L’immagine, cioè, di uno Stato che riesce a limitare la spesa, a ridurre il debito senza grandi difficoltà e così ad avere in futuro maggiori certezze sulla puntualità ed esattezza nei pagamenti dei crediti.

 

Tornando al discorso iniziale, possiamo aggiungere, dunque, tra i fattori che limitano il potere discrezionale delle PA non solo la legge, ma anche gli indicatori forniti dalle agenzie di rating. Questo ci rivela che la sovranità popolare deve cedere talune volte dinnanzi a situazioni contingenti specifiche. A poco serve la vigilanza sulle operazioni compiute verso tali agenzie da un’autorità pubblica come la CONSOB in Italia, o una europea come l’ESMA, visto il fenomeno globale e soggettivo della fiducia creditoria. Forse le parole autorevoli dell'ex presidente della BCE, Mario Draghi, il quale in un’audizione al Parlamento europeo del gennaio 2012, ha affermato che bisognerebbe «imparare a vivere senza le agenzie di rating» o quantomeno «imparare a fare meno affidamento» sulle loro previsioni, potrebbero avere un impatto prorompente, viste le sue autorevoli parole agli occhi dei mercati. Fatto sta che l’avversione al rischio di perdere i propri risparmi mista all’immediatezza e facile reperibilità di questi indicatori (oltre che alle manovre che spesso i media compiono per discreditare le scelte politiche dei governi) condiziona notevolmente l’indirizzo della fiducia degli investitori.

 

Dal punto di vista giuridico, questo comporta un adattamento di alcuni concetti e categorie tipiche del diritto quali l’idea di democrazia parlamentare e di potere discrezionale. Se si vuole comprendere il senso di questo cambiamento e la sua coerenza con il mondo del diritto, bisogna accogliere l’accorato appello di un illustre giurista italiano, nonché giudice emerito della Corte costituzionale, Sabino Cassese. Nell’ambito di una riflessione della sua ormai attuale ricerca sul concetto di democrazia, Cassese ci ricorda come il significato etimologico della stessa parola “democrazia” rechi con sé un alone semantico che tende all’idea di equilibrio e bilanciamento tra forze. E in effetti le forme e i limiti della sovranità popolare, consegnateci dalla Costituzione, non sono altro che equilibrio e bilanciamento di più poteri: quello che il popolo esercita attraverso le elezioni è uno tra i tanti. Spetta al giurista comprendere se la forza di convincimento delle agenzie di rating possa essere a buon diritto inclusa nel novero dei poteri dello Stato. Questo potere a differenza degli altri si costruirebbe attorno all’idea della forza oggettivante della scienza e della tecnica. D’altro canto, senza l’influenza delle scienze e della tecnica, si rischierebbe sia un oblio di queste ultime nel dibattito pubblico, che un loro prevalere tra gli altri poteri. Prevalere plasticamente comprensibile dall’impotenza che Governo e Parlamento, espressione della sovranità popolare, avrebbero di fronte alle scelte dei creditori di non finanziare più il debito pubblico.

 

Non a caso il costituzionalista Giovanni Pitruzzella, nell’articolo Crisi economica e decisioni di governo ricorda che

 

lo Stato deve, pertanto, godere di una «doppia fiducia»: la lealtà dei suoi cittadini e la fiducia dei mercati finanziari. Ma queste possono entrare in conflitto perché diverse sono le richieste dei due ambiti di riferimento. Gli uni hanno di mira il soddisfacimento delle loro aspettative connesse all’incremento o almeno alla stabilità dei loro diritti; i secondi richiedono la solvibilità dello Stato e quindi, nel caso in cui i conti pubblici non sono in ordine, esigono politiche di consolidamento fiscale che implicano la limitazione delle aspettative dei cittadini.

 

Doveroso, dunque, apparirebbe annoverare questi poteri che si fondano su previsioni tecniche e statistiche (nella vulgata giornalistica definiti “tecnocratici”), all’interno di tutti quei poteri pubblici che, seppure in contrasto tra loro, si adoperano a realizzare quell’equilibrio tra le forze proprio di un ordinamento costituzionale. La nostra cultura costituzionale dovrà dunque adattarsi alle esigenze di coerenza tra ordinamento giuridico formale (si intende l’insieme di norme) e la realtà sociale, per mezzo dell’accoglimento di principi (già ampiamente presenti nel sistema anglosassone) di checks and balances. Principi che potrebbero avere un fondamento normativo a partire dalle limitazioni alla sovranità popolare diligentemente previsti dall’art. 1 della nostra carta costituzionale.

 

 

Per saperne di più:

 S. Cassese, Oltre lo Stato, Roma-Bari, Laterza, 2006

 S. Cassese, La crisi dello Stato, Roma-Bari, Laterza, 2002

 S. Cassese, La democrazia e i suoi limiti, Milano, Mondadori, 2018

 

Immagine di 3844328 da Pixabay

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