6 maggio 2020

La bellezza in crisi: il paesaggio e il delicato equilibrio tra uomo e natura (parte prima)

Crisi, una parola a dir poco inflazionata oggi, un termine sempre pronto per ogni contesto. Ogni giorno e ogni dove si parla di crisi, e la si declina per l’ambito economico, sociale, politico, culturale, ambientale. Qui, in queste pagine, vorrei però si riflettesse su un campo spesso inesplorato, su un tema che tocca chiunque, ma non sempre sfiora tutti. È la bellezza, estetica e interiore, spesso si frantuma la bellezza per intendere quella esteriore e distinguerla da quella interiore, forse però non serve, perché in fondo la bellezza è indivisibile, qualcosa che sia bello dentro, ad ogni modo lo è anche fuori, e poi non esistono certezze e parametri scientificamente provati, quando c’è di mezzo la bellezza, vi è solo al centro il proprio modo di vederla, di incontrarla e conoscerla. Oggi sempre più spesso si è disabituati ad entrare in contatto con questa, ed è nelle nuove generazioni, e in quelle meno giovani, che lo hanno dimenticato, che si riscontra una crisi della bellezza. Cercando un punto di vista, una prospettiva dalla quale analizzare questa crisi della bellezza, è utile partire da ciò che è intorno, da ciò che l’occhio vede e l’anima sente, dalla bellezza del paesaggio. Per poter garantire ancora bellezza, serve tutela del paesaggio, serve cura ed esercizio a proteggere la meraviglia, lo stupore e l’importanza di uno sguardo.

 

Ma cos’è il paesaggio? Calvino lo raccontava così: «il paesaggio è una raggiera di frecce che continuano in tutte le direzioni, uno spazio che implica sempre altri spazi e di cui è difficile stabilire i limiti, così che il quadro si estende ad altri paesaggi, ad altre condizioni di vita».

 

Il paesaggio è un termine che può rivelare diversi e variegati significati, è un termine polisenso, un diamante dalle molteplici sfaccettature. La citazione di Calvino indica proprio le varie direzioni nelle quali il paesaggio porta l’interprete. Se ne può discorrere vestendo i panni del poeta, del geografo, dell’ecologista o del giurista. Complesso, dunque, trovarne una definizione chiara e precisa, complesso stabilirne la tutela e complesso agire nel suo interesse alla conservazione e alla preservazione. Ciò che è interessante è che il paesaggio è prima di tutto un’esperienza sensoriale, è prima uno sguardo, una visione, è ciò da cui gli occhi sono ammaliati, è la bellezza esteriore dei luoghi che circondano l’essere umano.

 

L’art. 131 del Codice dei beni culturali e del paesaggio sottolinea proprio l’aspetto di stretta connessione tra il paesaggio e l’uomo, quando dice che “per paesaggio si intende il territorio espressivo di identità, il cui carattere deriva dall’azione di fattori naturali, umani e dalle loro interrelazioni.” Il paesaggio riceve anche in Costituzione una tutela, ai sensi dell’art. 9 Cost. si parla, infatti, di tutela del paesaggio, ma molto discussa è stata l’interpretazione da conferirle. C’è chi come Sandulli preferisce assegnare al paesaggio un significato legato alle bellezze naturali, e chi, invece, come Alberto Predieri si orienta verso una tutela più ampia, una tutela da intendersi come regolazione globale conformativa del territorio, una tutela non limitata alla conservazione, ma che comprende tutta la forma del territorio creata dalla comunità umana interagente con la natura. Predieri arriva, infatti, a considerare il paesaggio come forma e immagine dell’ambiente, che comprende il visibile e l’invisibile.

 

La tutela del paesaggio riceve in Italia la sua prima legge in età giolittiana, precisamente nel 1922, quando Benedetto Croce, allora Ministro della Pubblica Istruzione, sensibilizzò il Governo ad occuparsi delle peculiarità e bellezze del territorio italiano. Per Croce non si trattava solo di una necessità morale, ma anche di un tema di pubblica economia. Giova ricordare che questo intervento si colloca comunque in un percorso che, nel passato, era stato tracciato da varie leggi preunitarie, seppur frammentate, a tutela del patrimonio storico e culturale. Ad esempio, infatti, sotto il re Carlo VII di Borbone nel 1755, erano stati emanati vari bandi a tutela del patrimonio storico-artistico, e ancora nel 1841-1843 alcuni decreti borbonici vietavano di alzare fabbriche che togliessero amenità o veduta lungo Mergellina, Posillipo e Capodimonte. Per lo Stato pontificio, di grande rilievo, per la legislazione dei beni culturali, furono gli editti promulgati, nei primi decenni dell’800, da papa Pio VII Chiaramonti, in cui il patrimonio artistico era avvertito come parte del tessuto statale e urbano.

 

In epoca fascista due sono i principali riferimenti in materia. La legge n. 1089 del 1939, meglio conosciuta come legge Bottai, considerata dai più e, in particolare da Salvatore Settis, la tutela maggiormente organica e avanzata del mondo dell’epoca, focalizza l’attenzione sulle cose d’arte, beni rilevanti per il loro valore estetico e costituenti oggetti materiali, e inizia ad introdurre anche strumenti per la tutela paesistica. Di maggior importanza per la tutela, che qui si analizza, è la successiva legge n. 1497, sempre del 1939, rubricata “Protezione delle bellezze naturali”. Con questa si dispone, infatti, che il Ministro per l’educazione nazionale ha la facoltà di redigere un piano territoriale paesistico, da depositare nei singoli Comuni, per impedire che la bellezza panoramica riceva pregiudizio dall’utilizzo del territorio. Questo strumento nasce così, inizialmente, come competenza dello Stato, più avanti invece diventerà prerogativa delle Regioni. La legge n. 1497 si caratterizza così per la sua concezione principalmente estetica del paesaggio e per la suddivisione delle bellezze naturali in: bellezze individue, cose immobili che hanno cospicui caratteri di bellezza naturale o geologica come ville e parchi, che si distinguono per la non comune bellezza; e bellezze d’insieme, complessi di cose immobili che compongono un caratteristico aspetto avente valore estetico e tradizionale come le bellezze panoramiche.

 

Nel 1948 la tutela del paesaggio, come già detto, entra tra i principi fondamentali della Repubblica, con l’art. 9, che è forse uno degli articoli che trova meno analogie nelle altre costituzioni di tutto il mondo, come ricorda l’ex presidente della Repubblica, Carlo Azeglio Ciampi, in suo discorso del 2003.

 

Nel dopoguerra, quando il Paese doveva risollevare le proprie sorti e lo ha fatto con grande entusiasmo e ardore, dalle distruzioni e dalle rovine, che la guerra aveva lasciato come scenario principale, il volto dell’Italia in pochi anni cambiò radicalmente. L’Italia, infatti, nei primi anni ’60 raggiunse l’acme della produzione e dello sviluppo industriale, edilizio e di ogni altro settore economico. Sono stati questi i famosi anni del boom economico, della rinascita e del progresso. Così l’incremento demografico e la crescita edilizia resero le aree urbane più coinvolte nei Piani territoriali e paesistici, che finirono per essere inglobati nell’urbanistica. Nel 1972, poi, come già accennato, con l’istituzione delle Regioni, la competenza a redigere i Piani paesistici passò a queste e rimase allo Stato solo la generica funzione di indirizzo e coordinamento. Inoltre, si confusero i vari ambiti, la parola paesaggio venne più spesso sostituita dalla parola ambiente, in qualche modo in essa inglobata, senza più comprenderne i tratti distintivi. Paesaggio e urbanistica finirono poi per non distinguersi più. Tornarono, invece, ad essere distinte le due nozioni di ambiente e paesaggio, quando nel 1985 venne istituito il Ministero per l’ambiente. Si coglie così quanto complessa e delicata sia la materia, data la sua contingenza con tanti assetti simili e differenti allo stesso tempo.

 

L’8 agosto 1985 venne emanata la legge Galasso, legge di conversione del decreto Galasso del 21 settembre 1984. Con essa si posero alcuni cardini della tutela che ancora oggi rivestono grande importanza. Dispose la redazione di piani paesistici o di piani urbanistico-territoriali per la gestione e la valorizzazione degli ambiti tutelati ai sensi della legge 1497/1939. Inoltre, venne istituito il vincolo di tutela su tutto il territorio nazionale avente particolari caratteristiche naturali, come esplicitato proprio all’art.1. La differenza sostanziale tra la legge del 1939 e quest’ultima è che mentre con la prima le località protette erano più ristrette e circoscritte, con la seconda l’ambito tutelato si amplia e più rilevante diventa la connessione tra paesaggio e territorio, spesso l’intero suolo regionale.

 

Va poi ricordato il Testo Unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali 490/1999, il cui principale obiettivo era di riorganizzare l’intera disciplina, rendere più omogenea la tutela abrogando la legislazione precedente. All’art. 149 veniva regolata la materia dei piani territoriali paesistici, con i quali si aveva interesse alla salvaguardia dei valori paesistici e ambientali. Nel 2001 con la riforma del Titolo V della Costituzione, il nuovo art. 117 assegna come competenza esclusiva dello Stato la tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali, mentre rientra tra le materie di legislazione concorrente la valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali.

 

Nel 2004 si razionalizza, finalmente, la tutela grazie all’emanazione del Codice dei beni culturali e del paesaggio, d.lgs. 42/2004, meglio conosciuto anche come Codice Urbani, dal nome dell’allora Ministro dei beni e delle attività culturali Giuliano Urbani. Non è fonte esclusiva, ma abroga le precedenti normative. In parte si ispira al Testo Unico, di cui sopra, e in parte recepisce le varie direttive comunitarie.

 

In ambito europeo, infatti, nel luglio del 2000 venne adottata la Convenzione Europea del Paesaggio dal Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa. L’Italia l’ha ratificata con legge n. 14 del 9 gennaio 2006. Qui il concetto di paesaggio è interpretato come la rappresentazione del contesto di vita abituale delle popolazioni e costituisce elemento fondamentale del complessivo benessere. Di grande pregio tale Convenzione anche per il fatto che offre una definizione giuridica di paesaggio: «il paesaggio designa una parte di territorio per come è percepita dalle popolazioni, i cui caratteri risultano dall’azione dei fattori naturali e/o umani e dalle loro interrelazioni». Interessante cogliere da questa definizione la componente oggettiva, la parte di territorio, e la componente soggettiva, data invece dalla percezione che di esso ha la popolazione. La Convenzione non vincola gli Stati in relazione alla pianificazione, tranne per far sì che essa riguardi l’intero territorio e comprenda, dunque, anche le zone più degradate. Questo perché molteplici sono gli strumenti, di cui gli Stati possono disporre, e poiché diverse sono le esigenze che ciascun territorio esprime. Tornando ora al Codice Urbani, che si suddivide in due macro-aree, i beni culturali e i beni paesaggistici, è opportuno focalizzare l’attenzione sui principali strumenti di tutela dei beni paesaggistici. La Parte Terza del Codice è dedicata ai beni paesaggistici, nello specifico definiti dall’art. 134 e poi dall’art. 136.

 

Gli articoli 136 – 141bis regolano il procedimento di dichiarazione di notevole interesse pubblico. Il procedimento prevede che la Regione nomini una commissione regionale, che acquisisca le informazioni necessarie e valuti se sussista o meno un notevole interesse pubblico degli immobili e delle aree, di cui all’art. 136. «La proposta è formulata con riferimento ai valori storici, culturali, naturali, morfologici, estetici espressi dagli aspetti e caratteri peculiari degli immobili o delle aree considerati ed alla loro valenza identitaria in rapporto al territorio in cui ricadono, e contiene proposte per le prescrizioni d'uso intese ad assicurare la conservazione dei valori espressi.» (Art. 138 Cod. dei beni culturali e del paesaggio).

 

Ad emanare il provvedimento relativo è la Regione, sulla base della proposta della Commissione, e deve procedervi entro sessanta giorni dalla data di scadenza dei termini di cui all’art. 139, comma 5. È poi da sottolineare che, come si legge ai sensi dell’art. 140, «la dichiarazione di notevole interesse pubblico detta la specifica disciplina intesa ad assicurare la conservazione dei valori espressi dagli aspetti e caratteri peculiari del territorio considerato. Essa costituisce parte integrante del piano paesaggistico e non è suscettibile di rimozioni o modifiche nel corso del procedimento di redazione o revisione del piano medesimo.»

 

Oltre ai beni che possono essere riconosciuti di particolare interesse pubblico secondo la procedura appena descritta, e dunque beni vincolati per provvedimento ministeriale o regionale, vi sono, ai sensi dell’art. 142, alcune aree tutelate per legge e sottoposte perciò alle disposizioni del Titolo I, Parte III del Codice dei beni culturali e del paesaggio, beni quindi vincolati per legge.

 

Ulteriore strumento di tutela è la c.d. pianificazione paesaggistica, regolata dal Capo III del Codice. L’art. 143 stabilisce cosa debba essere ricompreso nell’elaborazione del piano, e individua così tutti gli elementi, oggetto di ricognizione, dal territorio agli immobili e aree di notevole interesse pubblico, dalle aree vincolate per legge ad eventuali contesti da sottoporre a misure di salvaguardia, dall’analisi dei fattori di rischio ad interventi di recupero e di riqualificazione di aree degradate, dai necessari interventi di trasformazione a obiettivi di qualità.

 

L’elaborazione dei piani paesaggistici avviene congiuntamente tra Ministero e Regioni, come indicato al comma 1 dell’art. 135 del codice. Inoltre, «le Regioni, il Ministero ed il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare possono stipulare intese per la definizione delle modalità di elaborazione congiunta dei piani paesaggistici.» (Art. 143, comma 2, Codice dei beni culturali e del paesaggio).

 

Il fatto che sia competente, oltre alle Regioni, anche il Ministero, è indice di novità, se si effettua il confronto con la legge Galasso, che prevedeva, invece, l’esclusiva competenza regionale. Questo permette anche di realizzare in modo più efficace, quanto disposto dall’art. 131, comma 2, e cioè «la tutela del paesaggio relativamente a quegli aspetti e caratteri che costituiscono presentazione materiale e visibile dell’identità nazionale, in quanto espressione di valori culturali.»

 

Per saperne di più

Codice dei beni culturali e del paesaggio (d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42); S. Florio, La protezione giuridica del paesaggio in Italia e in Francia, 26 agosto 2015, HAL, archives-ouvertes.fr.; V. Cerulli Irelli, l. De Lucia, Beni comuni e diritti collettivi; La Relazione Paesaggistica: finalità e contenuti, Relazione presentata da Marinella Del Buono nell’ambito della giornata di approfondimento tecnico tenutasi a Firenze il 12 giugno 2007 sul tema “La Relazione Paesaggistico: contesto normativo e casi di studio”; Corte costituzionale, sent. 21 febbraio-30 marzo 2018 n. 66; https://www.studiocataldi.it/articoli/21324-il-vincolo-paesaggistico-e-l-abusivismo-edilizio.asp .

 

 

 

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