8 maggio 2020

La bellezza in crisi: il paesaggio e il delicato equilibrio tra uomo e natura (parte seconda)

 

 

Il problema è capire se effettivamente questo lavoro venga congiuntamente svolto da Ministero e Regioni. Il primo rapporto su Pianificazione e Paesaggio di Italia Nostra Onlus, un’antica associazione ambientalista dei beni culturali, artistici e naturali, mostrava nel 2010 che in realtà in nessuna regione risultava effettivamente operante l’elaborazione congiunta con lo Stato dei piani paesaggistici e il ministero non aveva nemmeno provveduto a definire criteri uniformi per la redazione degli accordi di pianificazione.

 

Una recente sentenza della Corte costituzionale, la sent. 21 febbraio-30 marzo 2018 n. 66, è particolarmente incentrata proprio su questo rapporto tra Ministero e Regioni. Afferma che l’elaborazione dei piani paesaggistici o dei piani urbanistico-territoriali con considerazione dei valori paesaggistici implicati, con i quali si sottopone il territorio a specifica normativa d’uso, deve avvenire congiuntamente tra Ministero e Regioni, limitatamente ai beni paesaggistici di cui all’articolo 143, comma 1, lettere b), c) e d) [...]. «L’elaborazione del piano deve avvenire congiuntamente con riferimento agli immobili e alle aree dichiarati di notevole interesse pubblico ai sensi dell’art. 136 (le c.d. bellezze naturali), alle aree tutelate direttamente dalla legge ai sensi dell’art. 142 e, infine, agli ulteriori immobili ed aree di notevole interesse pubblico (art. 143, lettera d). Dato, quindi, che la legislazione statale pone un obbligo di elaborazione congiunta del piano paesaggistico, non si può ammettere la generale esclusione o la previsione di una mera partecipazione degli organi ministeriali in procedimenti che richiedono la cooperazione congiunta. La sentenza specifica anche che la ricognizione dei beni da sottoporre a vincoli paesaggistici deve essere realizzata congiuntamente con lo Stato e, per esso, con il Ministero per i beni e le attività culturali, come emerge dalla lettera del menzionato art. 143, cod. beni culturali, che annovera la ricognizione dei beni di rilevanza paesaggistica tra le attività ricomprese nella "elaborazione" del piano. Posto che l'elaborazione deve avvenire, ai sensi dell'art. 136, comma 1, cod. beni culturali, "congiuntamente tra Ministero e Regioni", ne discende che anche l'attività ricognitiva deve essere frutto di un percorso condiviso, in ogni suo passaggio e in ogni sua fase, da Stato e Regioni.» Elemento caratteristico dei procedimenti di approvazione dei piani paesaggistici è, come evidenziato all’art. 144, la partecipazione dei soggetti interessati e delle associazioni portatrici di interessi diffusi e la pubblicità prevista in ampie forme. La pianificazione paesaggistica va poi sempre coordinata con gli altri strumenti di pianificazione, sia territoriale che di settore, oltre che con «piani, programmi e progetti nazionali e regionali di sviluppo economico.» (Art. 145 Codice dei beni culturali e del paesaggio).

 

Dinanzi a beni che sono soggetti a tutela paesaggistica, è opportuno comprendere come vengano gestiti e quali comportamenti siano permessi a coloro che ne sono proprietari. Rilievo centrale assume l’art. 146 del Codice.

 

Ai proprietari, ai possessori o ai detentori a qualsiasi titolo di immobili o aree di interesse paesaggistico, è preclusa la possibilità di distruggere i beni in questione o di apportarvi modifiche che possano recare pregiudizio ai valori paesaggistici. Qualora volessero intraprendere degli interventi, sono tenuti a richiedere un’autorizzazione alle amministrazioni competenti. Fondamentale notare, poi, che «l'autorizzazione paesaggistica costituisce atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l'intervento urbanistico-edilizio.» (Art. 146, comma 4, Codice dei beni culturali e del paesaggio). Fuori dai casi di cui all'articolo 167, commi 4 e 5, l'autorizzazione non può essere rilasciata in sanatoria successivamente alla realizzazione, anche parziale, degli interventi. L'autorizzazione è valida per un periodo di cinque anni, scaduto il quale l'esecuzione dei progettati lavori deve essere sottoposta a nuova autorizzazione.

 

Competente al rilascio di tale autorizzazione è la Regione, ma può delegare l’esercizio della funzione anche «a province, a forme associative e di cooperazione fra enti locali come definite dalle vigenti disposizioni sull'ordinamento degli enti locali, ovvero a comuni, purché gli enti destinatari della delega dispongano di strutture in grado di assicurare un adeguato livello di competenze tecnico-scientifiche nonché di garantire la differenziazione tra attività di tutela paesaggistica ed esercizio di funzioni amministrative in materia urbanistico-edilizia.» (Art. 146, comma 6, Codice dei beni culturali e del paesaggio).L’autorizzazione diventa efficace quando siano decorsi trenta giorni dal suo rilascio e va allora trasmessa alla soprintendenza, il cui ruolo nel procedimento di rilascio è rilevante; infatti, la regione deve richiedere un parere vincolante del soprintendente «in relazione agli interventi da eseguirsi su immobili ed aree sottoposti a tutela dalla legge o in base alla legge, ai sensi del comma 1, salvo quanto disposto all'articolo 143, commi 4 e 5.» (Art. 146, comma 5, Codice dei beni culturali e del paesaggio).

 

Il D.P.C.M. 12 dicembre 2005 prevede un ulteriore strumento, quello della relazione paesaggistica. Rappresenta un documento che necessariamente deve essere presente tra gli elaborati da produrre in aree sottoposte a tutela paesaggistica. È, in breve, un’autovalutazione dell’intervento proposto. Presenta alcune affinità con lo strumento del Piano paesaggistico, nonostante siano anche molto diversi. Di certo, entrambi hanno come tema centrale quello della conoscenza, si devono fondare sulla medesima lettura del contesto, inteso come insieme di natura e storia che nel tempo ha prodotto quello che noi chiamiamo paesaggio, e sul medesimo riconoscimento ed apprezzamento dei luoghi e dei loro valori specifici.

 

Le differenze si innestano, invece, sul fatto che, mentre il Piano Paesaggistico è un atto di pianificazione territoriale con attenta analisi della configurazione del paesaggio, come poc’anzi visto; la Relazione Paesaggistica è un documento di progetto, con specifica considerazione degli aspetti paesaggistici, che evidenzia gli impatti sul paesaggio che derivino da uno specifico intervento. Ulteriore ruolo è quello di dimostrare la coerenza dell’intervento con i principali obiettivi della tutela paesaggistica, ossia la conservazione, la valorizzazione e la riqualificazione del determinato contesto in questione. Deve dar conto: - dello stato dei luoghi prima dell’esecuzione delle opere previste; - delle caratteristiche progettuali dell’intervento; - dello stato dei luoghi dopo l’intervento. I contenuti hanno perciò una stabile articolazione.

 

Per quanto attiene alle funzioni, ne possiede varie, quella di documento funzionale di riferimento per la valutazione svolta dalla Commissione per il Paesaggio; quella di riferimento di supporto metodologico d’ausilio per tutti i tecnici delle Amministrazioni competenti nel procedimento di autorizzazione paesaggistica; e, infine, quella di strumento metodologico per la progettazione paesaggisticamente compatibile rivolto a tutti i professionisti incaricati da committenti, sia pubblici che privati, allo scopo di elevare la qualità del progetto.

 

Il 9 luglio 2010 è stato poi emanato il D.P.R. n. 139 rubricato “Regolamento recante procedimento semplificato di autorizzazione paesaggistica per gli interventi di lieve entità”, con il quale sono state stabilite procedure semplificate per il rilascio dell’Autorizzazione Paesaggistica. La semplificazione riguardava tre diversi aspetti, si poteva parlare infatti di semplificazione documentale, procedurale e organizzativa. Tale decreto fu poi abrogato dal successivo D.P.R. n. 31 del 13 febbraio 2017, rubricato “Regolamento recante individuazione degli interventi esclusi dall’autorizzazione paesaggistica o sottoposti a procedura autorizzatoria semplificata”. Questo è, infatti, teso a esentare trentuno tipologie di intervento dall’autorizzazione paesaggistica.

 

È evidente come sia possibile parlare di paesaggio in tante sfumature diverse, le stesse che si colgono con lo sguardo ammirando un paesaggio, l’intera gamma di colori in un unico tempo e spazio. Se ne potrebbe discutere ancora a lungo in termini giuridici, si potrebbe scavare il profilo di collocazione nella classificazione dei beni, e comprendere che forse potrebbe inserirsi tra i tanto discussi beni comuni. Cerulli Irelli sottolinea, infatti, che esaltare il momento collettivo potrebbe essere di grande valorizzazione e di stimolo per la protezione di queste risorse. E ancora l’inquadramento di alcuni di questi beni nel contesto dei diritti collettivi si potrebbe tradurre nella previsione di forme – variamente disciplinate e calibrate – di legittimazione ad agire in capo a tutti i componenti di una determinata collettività per proteggere interessi fondamentali condivisi tra tutti. Ciò non per tutelare interessi adespoti, ma per salvaguardare beni di cui ciascuno è titolare, insieme agli altri componenti del gruppo. Si potrebbe continuare il discorso addentrandosi nei rapporti tra tutela del paesaggio e urbanistica, scandagliare il settore edilizio e il percorso storico segnato dall’abusivismo edilizio e le misure di sanatoria utilizzate, quali il condono, di natura eccezionale, o la sanatoria ordinaria, in veste di accertamento di conformità.

 

Interessante la visione di uno studioso francese, esperto di geografia ed ecologia, Pierre Donadieu, che concepisce il diritto al paesaggio come un’esperienza in quattro tappe: la prima vista come il diritto a godere di una certa veduta, liberamente, senza costrizioni e di contestare le negatività e la cementificazione; la seconda concepisce l’importanza del concetto globale di diritto all’ambiente e il rifiuto quindi di un concetto di paesaggio legato solo all’aspetto visuale ed ai connessi rapporti economici; la terza è focalizzata sul diritto di agire con tempestività, anche precauzionalmente, a fronte dei distruttori del paesaggio, siano essi costruttori, agricoltori o inquinatori; la quarta tappa, infine, si rifà, invece, al paesaggio e all’ambiente desiderato, quale aspirazione collettiva a servizio del cittadino.

 

Il paesaggio è, dunque, un bene di grande delicatezza, ed esige una tutela precipua ed effettiva, anche perché difendere un paesaggio significa difendere una parte della propria vita, la geografia esistenziale di ciascun essere umano.

 

Tutelare e difendere il paesaggio, tutelare e difendere il delicatissimo equilibrio tra uomo e natura. Tutelare e difendere il paesaggio per osteggiare una crisi valoriale e una crisi di capacità ad incantarsi. Tutelare e difendere il paesaggio per promuovere un ritorno alla bellezza.

 

 

Per ulteriori approfondimenti:

Codice dei beni culturali e del paesaggio (d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42); S. Florio, La protezione giuridica del paesaggio in Italia e in Francia, 26 agosto 2015, HAL, archives-ouvertes.fr.; V. Cerulli Irelli, l. De Lucia, Beni comuni e diritti collettivi; La Relazione Paesaggistica: finalità e contenuti, Relazione presentata da Marinella Del Buono nell’ambito della giornata di approfondimento tecnico tenutasi a Firenze il 12 giugno 2007 sul tema “La Relazione Paesaggistico: contesto normativo e casi di studio”; Corte costituzionale, sent. 21 febbraio-30 marzo 2018 n. 66; https://www.studiocataldi.it/articoli/21324-il-vincolo-paesaggistico-e-l-abusivismo-edilizio.asp.

 

 

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