26 giugno 2020

Desiderare l’autodeterminazione: l’indipendenza catalana alla luce del diritto internazionale

Il diritto all’autodeterminazione dei popoli è il principale riferimento giuridico dei sostenitori dei movimenti secessionisti: tale principio è espresso dalla carta delle Nazioni Unite nell’articolo 55 del capitolo IX “peaceful and friendly relations among nations based on respect for the principle of equal rights and self-determination of peoples”. Il diritto internazionale riconosce infatti il diritto alla secessione in pochi casi: solo popoli sottoposti a dominio straniero, dominio coloniale e a regime razzista/apartheid, possono legittimamente secedere dallo Stato predecessore. Parte della dottrina distingue infatti la secessione come autodeterminazione esterna dall’autodeterminazione interna, che avverrebbe nel caso in cui lo Stato consente alla minoranza di esercitare liberamente la propria lingua e cultura e di partecipare effettivamente alla vita politica. Per questa ragione i territori delle potenze coloniali furono sottoposti al regime dell’amministrazione fiduciaria o a quello di Non-Self-Governing Territories ex capitoli XI e XII della carta, con la prospettiva di renderli indipendenti. Tuttavia, in questo caso si configura generalmente la devoluzione e non la secessione. La prassi internazionale ha ulteriormente consolidato le disposizioni della carta. La risoluzione 1514 dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite ha adottato la “Declaration on the Granting of Independence to Colonial Countries and Peoples” del 14 Dicembre 1960: non solo si disponevano i criteri per la definizione di territorio non autogovernato, ma venne dichiarato che da quel momento tutti i territori non autogovernati e quelli sottoposti ad amministrazione fiduciaria potevano scegliere se dichiarare, o meno, l’indipendenza. 

 

Insieme a questa dichiarazione vi sono due trattati multilaterali concernenti il diritto all’autodeterminazione, derivati da risoluzioni dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite, l’International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR) e l’International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (ICESCR): l’articolo 1 di entrambi i covenant stabilisce il diritto all’autodeterminazione, diritto che le parti si sarebbero impegnate a rispettare. Infine, la definizione di diritto all’autodeterminazione venne più compiutamente affermata con la Risoluzione 2625 dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite, che adottò la “Declaration on Principles of International Law Concerning Friendly Relations and Co-operation among States in Accordance with the Charter of the United Nations” del 1970, adottata all’unanimità dall’assemblea generale. Nella sezione “The Principle of Equal Rights and Self Determination of Peoples” si afferma che il diritto di autodeterminazione dei popoli è parte integrante della carta delle Nazioni Unite e tutti i popoli: “Have the right freely to determine, without external interference, their political status and to pursue their economic, social and cultural development, and every State has the duty to respect this right in accordance with the provisions of the Charter.” Tuttavia, si ribadì che ciò non avrebbe implicato la messa in discussione dell’integrità territoriale e dell’unità politica di Stati indipendenti e sovrani. A livello europeo l’atto di soft law più importante è costituito dall’atto finale di Helsinki del 1975: nel Principio VIII viene dichiarato come il diritto di autodeterminazione è riconosciuto per i popoli europei e non solo per quelli sottoposti a dominio coloniale o sottoposti ad occupazione straniera.

 

Se vi è dunque una consolidata prassi e opinio juris circa il diritto all’autodeterminazione dei popoli, tale da averlo configurato come Jus Cogens nel diritto internazionale, non si può dire lo stesso per il diritto di secessione. Per secessione si intende: “the unilateral withdrawal from a state of one of its constituent parts with its territory and population”, che, diversamente dalla devoluzione, non è mai bilaterale o consensuale e potrebbe prevedere l’uso della forza; si distingue inoltre dalla dissoluzione, poiché, a differenza di quest’ultima, non provoca l’estinzione dello Stato predecessore. Tuttavia, l’Articolo 34 della convenzione di Vienna del 1978 sulla successione degli Stati nei trattati, non pone alcun accenno alla secessione, ricorrendo alla forma più generica di “separazione di parti di uno Stato”. Inoltre, i trattati vigenti alla data della secessione tra Stati per l’insieme del territorio dello Stato predecessore sussistono per ciascuno degli Stati successori, a meno che gli Stati interessati non convengano diversamente o risulta dal trattato o è stabilito che l’applicazione del trattato per lo Stato successore sarebbe incompatibile con l’oggetto e lo scopo del trattato o muterebbe radicalmente le condizioni della sua efficacia. 

 

La secessione è dunque un processo che può essere negoziato politicamente o mediante una procedura costituzionale, avente a sua legittimazione il diritto cogente dell’autodeterminazione dei popoli. 

La dichiarazione di indipendenza, condizione necessaria ma non sufficiente per la secessione, per produrre i suoi effetti, necessita di attuare un processo di estensione di un controllo effettivo sul territorio, tale da rispettare i criteri della convenzione di Montevideo del 1933.  Nella dottrina si configurano due teorie circa la secessione: da un lato vi è la teoria della secessione rimediale, dall’altro quello del “legal process”. Secondo la prima teoria un popolo abitante di un territorio può secedere dallo Stato predecessore solo quando i suoi diritti fondamentali vengano violati, mentre, secondo la seconda teoria, nel diritto internazionale ci si è focalizzati, dopo il caso del Kosovo, non tanto sulla legittimità del movimento secessionista, quanto sulla conformità al diritto internazionale del processo di secessione. In quanto le secessioni sarebbero eventi ineluttabili, una loro regolazione internazionale sarebbe l’unica garanzia per evitare secessioni violenti che possano rappresentare un pericolo per la pace.

 

Secondo questa teoria, dunque, bisognerebbe riconoscere legittimità al movimento secessionista in nome del diritto all’autodeterminazione dei popoli, se questo non violi norme di Jus Cogens e consuetudinarie. Tuttavia, non si è consolidata una prassi che vada in tale direzione. La pratica di non riconoscimento delle entità nate da dichiarazioni unilaterali di secessione, eccezione fatta per i casi di dominio coloniale e/o razzista e occupazione straniera, rimane prevalente secondo una parte considerevole della dottrina e confermata dalla condotta degli Stati, anche se a partire dal 1989 vi sono casi in cui, con la dissoluzione dell’ex-Yugoslavia e dell’Urss, è avvenuto il riconoscimento di secessioni unilaterali, ma previste dalle costituzioni dei paesi stessi. Il Kosovo rappresenta un caso sui generis visto il suo essere sorto a seguito di un intervento armato, quindi in aperta violazione della norma cogente del divieto dell’uso della forza, successivamente sottoposto ad amministrazione provvisoria da parte dell’ONU con la risoluzione 1244 del Consiglio di Sicurezza. Anche nei paesi di Common Law vi sono sentenze delle Corti Supreme discordanti sulla materia: vi è la sentenza della Corte Suprema americana Texas vs White del 1869, che afferma nella maniera più categorica la nullità dell’atto di secessione del Texas all’epoca della Guerra civile, in quanto si era configurata una ribellione del governo del Texas verso l’Unione. La ribellione non poteva quindi costituire il fondamento per la secessione dall’Unione.  La Corte suprema canadese ha affermato con la sentenza Reference re Secession of Québec del 1998 sulla secessione del Québec che, sia per il diritto internazionale, sia per il diritto interno, non è legittima una secessione unilaterale basata unicamente su di un voto popolare, ma che al tempo stesso sarebbe stato necessario un negoziato con il governo federale per lo status del Québec. Al tempo stesso, il Canada ha l’obbligo giuridico di avviare negoziati di separazione dal Québec, nel caso in cui vi fosse un referendum nazionale con un risultato a favore della secessione. 

 

Queste disposizioni vennero adottate con il Clarity Act del 2000, cui ha fatto seguito una legge del governo del Québec, che invece sancisce il diritto a esercitare unilateralmente la secessione e che per il successo del referendum sarebbe bastato il 50% più uno a favore della secessione per renderla legittima. Nel diritto europeo non viene direttamente trattata la questione della secessione, tuttavia come risposta alle interrogazioni parlamentari del 17 e 27 Settembre del 2013, alla questione se i trattati dell’Unione Europea contengano alcuna disposizione specifica che la regoli e che non interrompa i legami giuridici, economici e politici di una regione di uno Stato membro che seceda dal stesso, con esplicito riferimento alla Catalogna, la risposta della commissione Barroso fu che l’articolo 49 del TUE definisce le condizioni e la procedura per l’ingresso degli Stati nell’UE, che si sarebbero applicate anche in caso di uno Stato successore di uno Stato membro.

 

La secessione non è quindi regolamentata a livello internazionale, né a livello europeo, e manca una prassi consolidata da parte degli Stati, tale da delimitare nettamente se la questione rimane confinata al diritto interno dei singoli Stati o rientra nell’alveo del diritto internazionale. Inoltre, la dottrina è molto divisa sul ruolo dell’elemento extra-giuridico che contribuirebbe a configurare il diritto a una secessione unilaterale. Ragione per cui è necessario analizzare caso per caso, di modo che si possa confermare o meno il fattore legittimante, alla luce del diritto internazionale, del diritto all’autodeterminazione dei popoli attualmente condiviso dalla comunità internazionale e dalle Nazioni Unite. 

 

La Spagna dal 1978, anno di adozione della costituzione post-franchista, è una monarchia parlamentare: l’articolo 2 della costituzione spagnola del 1978 sancisce l’indissolubile unità della nazione, garantendo tuttavia il diritto di autonomia. Gli Statuti di Autonomia sono “norme quasi costituzionali”, perché fondanti l’ordinamento della Comunità Autonoma: le leggi regionali (ordinarie) sono gerarchicamente inferiori agli Statuti di Autonomia, ma leggi statali non sono gerarchicamente superiori alle leggi regionali, il rapporto tra legge regionale e legge statale è regolato secondo il principio di competenza. Questo particolare assetto istituzionale, né propriamente federale, né regionale, è caratterizzato da una forma fortemente decentralizzata. La ripartizione delle competenze tra Stato e Comunità Autonome è regolata dalla costituzione: l’articolo 148 elenca le competenze che ogni Comunità Autonoma può assumere nei propri statuti, assicurando la competenza di materie di rilevanza nazionale ex articolo 149.1. I referendum non possono avere come oggetto materie della legge organica, ossia leggi relative all’attuazione dei diritti fondamentali e delle libertà pubbliche ex articolo 87.3, tuttavia è prevista una procedura di revisione costituzionale ex articolo 168 la possibilità di riformare completamente la costituzione ma deve essere approvata con 2/3 di entrambe le camere spagnole, e successivamente sottoposto ad un referendum nazionale. 

 

Nel Gennaio del 1980 entrò in vigore lo statuto della Generalitat de Catalunya, che, nel corso degli anni, ha visto un aumento esponenziale dell’autonomia fiscale ed amministrativa; già nel 2014 venne tentata la via referendaria per la secessione. Tuttavia, nonostante venne dichiarata l’incostituzionalità da parte della Corte Costituzionale, il governo catalano tenne comunque il referendum, sebbene con valore esclusivamente consultivo, quindi la vittoria non avrebbe potuto produrre effetti giuridici. Il governo spagnolo, sia per il referendum del 2014, sia per quello del 2017, legittimò la sua opposizione basandosi sul giudizio della Corte Costituzionale 103/2008: si escludeva infatti la possibilità di indire referendum sull’identità e unità dello Stato spagnolo, eccezion fatta per referendum costituzionali che comprendessero tutti i cittadini spagnoli. Il 9 giugno del 2017 il presidente della Generalitat Puigdemont annunciò che per il 1° Ottobre si sarebbe tenuta una consultazione referendaria vincolante anche senza il raggiungimento del quorum. Il referendum si tenne in un clima politico acceso, e il governo ottenne l’approvazione della procedura di sospensione dello statuto della Catalogna dal senato spagnolo ex articolo 155, che conferisce allo Stato spagnolo di prendere le misure necessarie per la protezione degli interessi generali della Spagna nei confronti della comunità autonoma non ottemperante.

 

Il governo spagnolo reagì anche attraverso un ricorso di urgenza alla Corte Costituzionale, che chiedeva l’annullamento della legge regionale catalana 19/2017 che aveva autorizzato il referendum, basandosi sui trattati ICCPR e ICESCR e richiamando l’articolo 1.2 della Carta delle Nazioni Unite e non meglio definite sentenze della Corte Internazionale di Giustizia: per il governo spagnolo la legge violava l’articolo 2 della costituzione circa l’unità della nazione spagnola, non essendo applicabile una secessione rimediale, vista l’ampia autonomia concessa dagli statuti di autonomia. Inoltre, il governo sostenne che il diritto all’autodeterminazione non avrebbe implicato necessariamente l’indipendenza, e che la secessione rimediale non è una norma consuetudinaria, in quanto non rilevabile nella prassi e nel comportamento degli Stati.

 

La larga autonomia ha permesso alla Catalogna nel 1993 di introdurre l’obbligo di insegnamento esclusivo del catalano per i bambini tra 3 e 8 anni, annullata successivamente dalla corte costituzionale spagnola nel 1994, facendo riferimento alla sentenza della corte sul Kosovo, in quanto unico precedente possibile, e tra l’altro controverso, di una secessione rimediale.

Secondo la Corte, il parlamento della Catalogna non era legittimato a indire un referendum, in quanto spettante al parlamento spagnolo, per cui la legge 19/2017 è incostituzionale, in quanto viola la sovranità nazionale e la supremazia della costituzione sulle leggi inferiori ad essa, in questo caso una legge regionale, visto che servirebbe una legge di riforma costituzionale per emendarla. Inoltre, la costituzione non è il prodotto di un accordo tra entità territoriali e dunque aventi il potere di rescindere la costituzione stessa, al contrario: per la corte il popolo catalano è parte integrante del popolo spagnolo, il quale è l’unico soggetto giuridico che, secondo la costituzione, detiene il potere sovrano di decidere su questioni di carattere territoriale attraverso le Cortes. 

 

La legge 19/2017 viola inoltre l’articolo 1 della costituzione, in quanto la Spagna è uno Stato in cui si rispetta il Rule of Law, principio fondante anche dell’Unione Europea. Infine, la corte ha rilevato come la procedura che ha portato all’adozione della legge, abbia violato le più basilari garanzie parlamentari, in quanto i membri del parlamento catalano non sono legittimati a emendare nella sua totalità una legge nazionale di competenza statale o di richiedere un’opinione al servizio legale del parlamento spagnolo. Rispondendo alla pretesa che nel diritto comunitario ci siano le basi per consentire alla Catalogna di secedere unilateralmente dalla Spagna, la corte ha rilevato come non si ravvisi nei trattati il suddetto diritto. Inoltre, la procedura e la legge catalana hanno violato tutti i principi del Rule of Law, principi fondanti dell’Unione Europea ex articolo 2 del TUE. La corte costituzionale ha dunque dichiarato la nullità della legge regionale il 17 Ottobre del 2017.

 

Le vie che possano affermare il diritto all’autodeterminazione del popolo catalano sono molteplici: si potrebbe avere una autonomia ancora maggiore all’interno dello Stato spagnolo come ente autonomo, soluzione tra l’altro auspicato dai vari governi spagnoli, oppure seguire l’iter costituzionale per una secessione concordata, simile al caso canadese e rispettoso della sentenza della Corte Costituzionale spagnola. Nel caso si cercasse una secessione unilaterale, però, si presenterebbero problematiche non indifferenti: innanzitutto, qualora lo Stato secessionista riesca effettivamente a detenere il controllo sul suo territorio e a intrattenere rapporti con altri stati, lo dovrebbe fare con l’uso della forza, violando una norma cogente. Inoltre, dovrebbe riuscire a succedere nei trattati dello Stato predecessore, com’è intenzione principale dei secessionisti che vorrebbero rimanere nell’Unione Europea: vista la dichiarazione della Commissione Barroso è probabile che lo Stato catalano dovrebbe presentare la domanda di adesione e il conseguente iter, che verrebbe osteggiato in tutti i modi dallo Stato spagnolo. I cittadini dello Stato catalano si ritroverebbero in una situazione simile a quella che si ha a Cipro del Nord: l’applicazione dell’acquis communautaire e delle normative europee resterebbe sospesa, non potendo lo Stato spagnolo esercitare un controllo effettivo del territorio, pur rimanendo i catalani in quanto cittadini spagnoli titolari dei diritti connessi alla cittadinanza europea.

 

La liceità giuridica di una secessione unilaterale catalana è, vista la mancanza di una prassi e di una opinio iuris consolidata, da considerarsi una questione controversa e ancora insoluta. Vi sono tuttavia una serie di alternative perfettamente lecite per il diritto internazionale, illustrate poc’anzi, la cui adozione potrebbe soddisfare le istanze del movimento secessionista, ma per una valutazione del mezzo migliore atto a esprimere compiutamente il diritto all’autodeterminazione del popolo catalano, diventerebbero fondamentali fattori politici ed extra-giuridici, legati alle scelte dei soggetti che si faranno portavoce della istanza secessionista. 

 

 

Per saperne di più:

Juan Francisco, Escudero Espinosa, Self-Determination and Humanitarian Secession in International Law of a Globalized World Kosovo v. Crimea, Springer International Publishing, Cham, 2017 

Samuel Rosin, The legality of Catalan Secession, Institute for Politics and Society, policy paper June 2018 

Antonello Tancredi, La successione nel diritto internazionale, CEDAM, Padova, 2001 

 

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