12 giugno 2019

L'evoluzione della disciplina ambientale

di Katia De Blasio

Per «ambiente», secondo la Dichiarazione di Stoccolma, si intendono la biosfera, i singoli elementi che la compongono e le interrelazioni reciproche tra di essi. La suddetta Dichiarazione, risalente al 1972, ha costituito un primo passo fondamentale per il riconoscimento di una tutela adeguata al bene ambientale.

 

Storicamente, infatti, a partire dal secondo dopoguerra, è stata riservata un'attenzione sempre maggiore alla difesa dei diritti umani, tra i quali spicca anche il diritto a vivere in un ambiente salubre. La salvaguardia di tale diritto è stata considerata, nel corso degli anni, sempre più importante a livello sovranazionale, fino ad arrivare, nel 1997 alla stipula del famoso Protocollo di Kyoto. Tale documento contiene delle misure molto stringenti per i paesi contraenti, a tal punto che non è stato ratificato dagli Stati Uniti d'America. Proprio per la mancanza dell’implementazione dello stesso da parte dei paesi maggiormente inquinanti a livello globale, tale protocollo ha avuto scarsi risultati e così, nel 2012 il suo periodo di efficacia è spirato senza che venisse rinnovato.

 

Nel 2015 viene pertanto concluso l’accordo di Parigi, ratificato dalla maggioranza degli stati esistenti ed entrato immediatamente in vigore. Esso contiene delle previsioni molto meno rigorose del suo predecessore, proprio per garantirne un’applicazione più omogenea, sebbene gli Stati Uniti si siano comunque ritirati dopo l’elezione del Presidente Trump.

 

Se invece spostiamo il nostro focus sulla disciplina ambientale all'interno del diritto europeo, possiamo trovare diverse fonti, giurisprudenziali e non, le quali vanno a creare un quadro in divenire della disciplina in materia. La direttiva di riferimento è la 2004/35 del 21 Aprile 2001, successivamente recepita nel nostro ordinamento giuridico con il decreto legislativo 156/2006, il cosiddetto Codice Ambiente. Il principio fondamentale a livello europeo, quando si tratta la materia ambientale, è sostanzialmente quello per cui «chi inquina paga», postulato per il quale chi pone in essere un’attività che potrebbe avere ripercussioni negative sull’ambiente deve pagarne le conseguenze. Tale regola, per come è stata recepita nella giurisprudenza della Corte di Giustizia, ha conosciuto un’evoluzione molto significativa a livello interpretativo.

 

Difatti, se precedentemente il principio era analizzato in chiave prettamente economica, facendo rientrare all’interno dei processi di produzione i costi dell’eventuale inquinamento, in un momento successivo questo inizia ad essere considerato in una chiave più giuridica, come strumento di riparazione del danno derivante dall’inquinamento. In particolare, volendo analizzare il principio in questione, ci si rende conto che da un lato esso ha una componente positiva, poiché chi inquina deve necessariamente supportarne il costo, dall’altro invece presenta anche una componente negativa data dal fatto che chi non inquina non deve pagare, e pertanto i costi di prevenzione e di riparazione del danno non devono essere riversati sulla collettività. Ciononostante, rimangono alcune perplessità in merito alla regola in questione; un tema spinoso sorge infatti se ci si chiede come sia possibile interpretare la stessa alla luce dei principi europei di proporzionalità e di parità di trattamento. Soffermandoci sul diritto di matrice nazionale la situazione non è meno intricata.

 

Innanzitutto, bisogna  sottolineare come non vi sia una vera e propria definizione di cosa si intenda per «ambiente» nella nostra carta costituzionale, senza contare peraltro le molte problematiche derivate dalla riforma del Titolo V del 2001. Con questa riforma, infatti, si è intervenuti sull’articolo 117 della Costituzione, modificando il criterio di ripartizione della potestà legislativa tra Stato e Regioni, distinguendo tra materie su cui può legiferare solo lo Stato, materie in cui la competenza è concorrente e materie residuali ove si ha competenza legislativa delle Regioni. All’articolo 117, comma 2, lettera S si specifica che la tutela dell’ambiente è di competenza statale; al comma 3 dello stesso articolo, invece, si prescrive che la valorizzazione dei beni culturali ed ambientali appartiene alla competenza concorrente. Tali espressioni linguistiche sembrerebbero indicare una distinzione tra i due commi più qualitativa che quantitativa e ciò ha generato non poche perplessità tra i vari interpreti. La giurisprudenza della Corte Costituzionale, ad esempio, ha oscillato tra diversi orientamenti.

 

La prima sentenza rilevante in tale ambito è stata la 407/2002, ove il giudice delle leggi ha ritenuto che l’interpretazione dell’articolo 117 fosse da ritenersi in continuità con la precedente, per la quale la condotta impattante sull’ambiente è giustificata solo se volta a proteggere un altro valore costituzionalmente garantito. In aggiunta a ciò, prima della riforma del 2001, si era arrivati a riconoscere una competenza regionale per la legislazione ambientale. Si argomentava, infatti, che l’ambiente è un valore e non una materia, e pertanto anche le regioni debbono impegnarsi per la difesa dello stesso. Ciò posto, seguendo un criterio di ragionevolezza e razionalità dei mezzi, si riteneva possibile derogare in melius agli standard dettati dalla legge nazionale.

 

Tuttavia, con l’entrata in vigore del nuovo articolo 117, tale interpretazione sembrava smentita dalla lettera della legge, tanto che in un momento immediatamente successivo si riscontra, con la sentenza 536/2002, un capovolgimento di prospettiva. Successivamente non sono mancati revirements giurisprudenziali, anche se ormai si può affermare che l’interpretazione nel senso della competenza esclusiva statale sia quella prevalente (si vedano anche le sentenze 58/2015 e 246/2017).

 

Andando avanti nell’analisi, una disciplina importante da prendere in considerazione è quella del danno ambientale, attualmente contenuta nel Codice dell’Ambiente, ossia, come già specificato, il decreto legislativo 152/2006, attuativo della direttiva 2004/35. In particolare, per quanto concerne la definizione di danno ambientale, bisogna tenere in considerazione l’articolo 2, comma 2 della suddetta direttiva, ove si prescrive che per danno si intende «un mutamento negativo misurabile di una risorsa naturale o un deterioramento misurabile di un servizio di una risorsa naturale, che può prodursi direttamente o indirettamente», purché rientrante nelle fattispecie dell’articolo 2, comma 1, lettera a, b, c (ossia danni alle specie o agli habitat naturali protetti, danni alle acque o danni al terreno).

 

È invece responsabile per il danno la persona fisica o giuridica che eserciti o controlli l’attività professionale che lo ha causato, ma solo se l’attività è compresa tra quelle dell’allegato III della direttiva stessa (ad esempio gestione dei rifiuti, scarichi in acque superficiali o sotterranee, il trasporto di merci pericolose e molte altre ipotesi). Nelle suddette fattispecie si gravita nell’orbita della responsabilità oggettiva, a meno che la stessa non sia esclusa dalla direttiva stessa con riferimento ai casi in cui l’operatore dimostri che il danno sia stato causato da un soggetto terzo e che egli si è dotato di tutte le opportune misure di sicurezza, oppure che il danno sia stato causato per via dell’esecuzione di un ordine o un’istruzione impartiti da una pubblica autorità.

 

Qualora ci si scostasse dall’elenco di attività contenute nell’allegato III, bisognerebbe provare anche il dolo o almeno la colpa dell’agente nel provocare il danno. Nel recepire tale legislazione nel nostro ordinamento interno, tuttavia, è stata creata un po’ di confusione, soprattutto perché all’articolo 311 del Codice dell’Ambiente si è previsto un procedimento giudiziale ai fini dell’esercizio di un’azione risarcitoria in forma specifica e per equivalente patrimoniale.

 

Agli articoli 312 e seguenti, invece, si prevede un procedimento istruttorio per il quale il Ministro dell’Ambiente può emettere un’ordinanza immediatamente esecutiva ingiungendo al responsabile del danno il ripristino della situazione precedente. Qualora questi dovesse essere inadempiente o il ripristino dovesse essere impossibile o eccessivamente oneroso, è previsto il pagamento di una somma di denaro a titolo di risarcimento per equivalente. È molto probabile, ovviamente, che il Ministero decida di agire con un proprio atto autoritativo piuttosto che effettuare un ricorso giudiziale per ottenere quanto potrebbe conseguire con una propria ordinanza. Titolare del potere di azione è quindi il Ministro, mentre i privati possono agire soltanto in ragione di un «danno riflesso» derivante dal ritardo dell’attivazione del Ministro.

 

Infine, per quanto riguarda la quantificazione del danno, bisogna tener conto che a partire dalla pronuncia 641/1989 della Corte Costituzionale si ritiene che al bene ambientale, sebbene esso non sia suscettibile di appropriazione, può comunque essere attribuito un valore economico. In conclusione, nonostante la previsione della disciplina del danno ambientale abbia costituito un notevole passo avanti nel nostro ordinamento giuridico, esso non manca di criticità. Una su tutte riguarda la effettività di tale disciplina ai fini della riduzione dell’inquinamento dell’ambiente. In effetti, le aziende più facoltose potrebbero mettere a bilancio i costi dell’inquinamento e continuare a porre in essere le attività pericolose senza particolari ripercussioni per la stessa attività di impresa.

 

 

Per saperne di più:

Si consiglia, ai fini dell’approfondimento di tale tema, L’ambiente del nuovo titolo V della Costituzione, a cura di Barbara Pozzo e Mauro Renna (Giuffrè Editore, Milano 2004). Per avere una visione generale del rapporto tra l’ordinamento giuridico e le fonti sovranazionali, si consiglia la lettura di La protezione dell’Ambiente tra Costituzione italiana e «Costituzione globale» di Daniele Porena (G. Giappichelli Editore, Torino 2009). Un altro testo utile ai fini dell’analisi della disciplina interna è Il danno ambientale tra prevenzione e riparazione, a cura di Ida Nicotra e Ugo Salanitro (G. Giappichelli Editore, Torino 2010). Infine, un articolo interessante è stato scritto da Marco Lombardo, intitolato Il principio «chi inquina paga» e la responsabilità ambientale da inquinamento diffuso nel diritto dell’Unione Europea, pubblicato nella rivista Il diritto dell’Unione Europea (fasc. 3, 2011, pag. 719).

 

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