23 marzo 2020

Il recesso degli Stati Uniti dall’accordo di Parigi sul clima

Nel giugno del 2017 il Presidente degli Stati Uniti Donald Trump ha annunciato il recesso degli Stati Uniti dall’Accordo di Parigi, adducendo come ragione il rischio che l’economia statunitense avrebbe subito per via delle “gravi restrizioni energetiche” imposte al paese, lamentando inoltre che non sarebbe previsto “alcun obbligo significativo nei confronti dei paesi che inquinano maggiormente il pianeta”. Eppure, gli Stati Uniti erano stati uno dei principali promotori dell’Accordo siglato nel 2016 sotto l’amministrazione Obama, contribuendo in maniera decisiva alla formazione del trattato nel suo aspetto finale. L’Accordo di Parigi non impone obblighi significativi a nessuna delle parti, essendo basato su un sistema di contributi determinati a livello nazionale, fortemente sostenuto dagli Stati Uniti durante le negoziazioni. Questo sistema ha consentito all’ex presidente Obama di ratificare il trattato attraverso un ordine esecutivo senza necessità di dover ottenere l’approvazione del Senato, essendo quest’ultima mancata al suo predecessore Clinton, in occasione della ratifica del Protocollo di Kyoto, il precedente trattato sul clima.

  

La peculiare caratteristica dell’assenza di obblighi specifici sulla quantità di emissioni di gas a effetto serra da ridurre è stata la ragione per cui ben 195 paesi hanno adottato questo accordo universale, dando un forte segnale di svolta. Infatti, al fine di ottenere una vasta partecipazione, in sede di negoziazione si è rinunciato a disposizioni sullo stile del Protocollo di Kyoto, che assegnava obblighi congiunti e individuali sulle riduzioni agli Stati parti, optando per la generica affermazione, di cui all’articolo 2 dell’Accordo, per cui obiettivo del trattato è:

rafforzare la risposta mondiale alla minaccia posta dai cambiamenti climatici […] mantenendo l'aumento della temperatura media mondiale ben al di sotto di 2 °C rispetto ai livelli preindustriali e proseguendo l'azione volta a limitare tale aumento a 1,5 °C rispetto ai livelli preindustriali, riconoscendo che ciò potrebbe ridurre in modo significativo i rischi e gli effetti dei cambiamenti climatici.

Ad attribuire all’Accordo di Parigi la caratteristica di trattato giuridicamente vincolante sono i pochi articoli contenenti obblighi imposti agli Stati parti, di cui il principale, l’articolo 4, recita

Ciascuna Parte prepara, comunica e mantiene i contributi determinati a livello nazionale che intende progressivamente conseguire. Le Parti perseguono misure nazionali di mitigazione, al fine di raggiungere gli obiettivi dei contributi anzidetti.

Ulteriori obblighi sono il supporto ai Paesi in via di sviluppo — sia al livello internazionale che tramite risorse finanziarie — e la cessione delle informazioni necessarie per la chiarezza e la trasparenza, al fine di verificare gli sforzi fatti nella realizzazione dei contributi.

 

Malgrado la sua natura vincolante, l’intero trattato ha un linguaggio marcatamente esortativo e raccomandatorio, di cui un palese esempio è l’articolo 8 relativo ai danni e alle perdite (loss and damage) associati agli effetti negativi dei cambiamenti climatici, in cui si afferma che i Paesi «riconoscono l’importanza» di porvi rimedio, senza che sia stabilito che gli stessi siano obbligati a farlo. Anzi, a scanso di equivoci, viene persino specificato dalla Decisione  1/CP.21 che l’articolo 8 dell’Accordo «does not involve or provide a basis for any liability or compensation», ovvero non comporta la creazione di alcuna responsabilità o obbligo di compensazione in capo agli Stati.

 

Il sistema dell’Accordo si sostanzia dunque in un meccanismo di contributi determinati a livello nazionale che ogni Stato parte decide di perseguire, contributi che non vengono in alcun modo imposti dal Trattato. È perciò ragionevole che i Paesi in via di sviluppo si pongano degli obiettivi meno ambiziosi, non disponendo delle risorse economiche necessarie e non essendo i principali responsabili storici del cambiamento climatico, tanto da essere esclusi dagli obblighi di riduzione delle emissioni del precedente Protocollo di Kyoto. Conoscendo questi tratti dell’Accordo di Parigi può risultare difficile comprendere le giustificazioni addotte dal Presidente Trump al recesso dall’Accordo, in quanto nessuna restrizione energetica è direttamente imposta dal trattato, e ancor più considerando che gli Stati Uniti sono responsabili del 27% delle emissioni storiche. La decisione potrebbe essere quindi un inequivocabile messaggio politico e ha rischiato di essere banco di prova per scelte analoghe da parte di altri paesi.

  

Tuttavia, nonostante la decisione del Presidente Trump, gli Stati Uniti sono ancora formalmente parte dell’Accordo di Parigi. Il trattato prevede infatti un meccanismo di recesso che non consente al Paese di ritirarsi prima del novembre 2020. L’Accordo consentirebbe in alternativa una seconda modalità di recesso più rapida: uscendo dalla Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici, gli Stati Uniti avrebbero potuto automaticamente cessare di essere parte dell’Accordo di Parigi. Questo avrebbe però comportato la rinuncia a partecipare alle COP (le Conferenze delle Parti, che riuniscono annualmente tutti gli Stati membri dell’Onu per discutere di cambiamenti climatici), implicando la conseguente rinuncia al proprio ruolo e alla propria voce in relazione agli ulteriori accordi e decisioni che vengono presi in tali sedi. Gli Stati Uniti, alla Conferenza delle Parti del dicembre 2019 (la COP25 di Madrid), non hanno infatti mancato di respingere una serie di proposte, incluso un meccanismo per compensare i Paesi in via di sviluppo per le perdite subite a causa di eventi meteorologici estremi, originati dai sottovalutati effetti del riscaldamento globale, quali  tempeste, siccità o incendi. La COP 25 si è rivelata, secondo le parole del Segretario Generale dell’Onu Antonio Guterres, una delusione, avendo la comunità internazionale perso un’importante opportunità per mostrare una maggiore ambizione in relazione alla mitigazione, all’adattamento e ai finanziamenti per affrontare la crisi climatica. In effetti, sono state rinviate al successivo vertice di Glasgow le decisioni sull’articolo 6 concernente il mercato del carbonio (un sistema di scambio che consente l’acquisto di quote di emissioni dai paesi più virtuosi da parte dei paesi che producono più anidride carbonica) e riguardo il meccanismo di loss and damage, ovvero di finanziamenti per gli stati colpiti dai danni causati dai cambiamenti climatici. Gli Stati Uniti non hanno così perso occasione di difendere i propri interessi e il rappresentante del Tuvalu, un  piccolo stato insulare dell’Oceania, ha denunciato il comportamento di una nazione che ha respinto queste misure nonostante abbia deciso di uscire dall’Accordo di Parigi, in chiaro riferimento agli Usa, aggiungendo che negare l’esistenza di paesi che stanno già soffrendo per l’emergenza climatica dovrebbe essere considerato un crimine contro l’umanità.

 

Alcuni hanno ipotizzato che gli Stati Uniti, invece di recedere dall’Accordo di Parigi, avrebbero potuto modificare il proprio contributo determinato a livello nazionale che, presentato nel 2016 in attuazione del trattato, prevede una riduzione delle emissioni del 26-28% entro il 2025 rispetto ai valori del 2005, in modo tale da renderlo meno ambizioso. Altri hanno osservato che, sebbene sia espressamente prevista al paragrafo 11 dell’articolo 4 dell’Accordo la possibilità di modificare i contributi determinati  a livello nazionale, questo possa essere fatto solo «per migliorarne il livello di ambizione», quindi in senso esclusivamente accrescitivo rispetto agli obiettivi e non riduttivo. Ciononostante, mancando nel testo del trattato un divieto di riduzione degli obiettivi di emissione e non essendo imposto alle Parti un obbligo di risultato rispetto ai piani nazionali d’azione, si potrebbe dedurre un’apertura dell’Accordo all’eventualità di una modifica degli stessi in via peggiorativa. Dovendosi però interpretare il trattato in virtù delle regole del diritto internazionale, inclusa la prassi dell’interpretazione dei trattati in buona fede (di cui all’articolo 31 della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati) alla luce dell’oggetto e dello scopo ad essi attribuiti, non si può fare a meno di considerare che l’articolo 3 dell’Accordo dispone in proposito che «le Parti intraprendono e comunicano sforzi ambiziosi […] al fine di conseguire lo scopo del presente accordo» e che  «Gli sforzi delle Parti tracceranno una progressione nel tempo […]». Si deve pertanto ritenere esclusa la possibilità per uno Stato parte di peggiorare i propri contributi determinati a livello nazionale e si può a fortiori concludere che, essendo gli  Stati Uniti ancora parte formale dell’Accordo, rimangano, nelle more del procedimento di recesso, obbligati a perseguire in buona fede il proprio piano nazionale di azione.

 

In opposizione alla decisione del Presidente Trump, quasi tremila città, Stati, imprese, società — tra cui Google e Apple — e altre organizzazioni hanno firmato una lettera con l’impegno di supportare l’azione climatica ai sensi dell’Accordo di Parigi, attraverso la campagna We Are Still In. In aggiunta i Governatori degli stati di New York, California e Washington hanno formato la “United States Climate Alliance”, il cui obiettivo è riunire gli stati del Paese che intendono implementare l’Accordo di Parigi e contribuire agli sforzi contro il cambiamento climatico. La coalizione, ad oggi, conta 25 partecipanti.

 

La data ufficiale del recesso dall’Accordo di Parigi cade il giorno successivo delle elezioni presidenziali del 2020 e rimane perciò aperta la possibilità, in caso di un cambio di amministrazione, che gli Stati Uniti ratifichino nuovamente l’Accordo non molto dopo esserne finalmente usciti.

 

Per saperne di più:

A. Savaresi,  The Paris Agreement: a rejoinder, EJIL: Talk!, 2016; C. Voigt, The Paris Agreement: What is the Standard of Conduct for Parties?, in Questions of International Law, 2016; D. Bodansky, Sound and Fury on the Paris Agreement – But Does It Signify Anything?’ 2017, Opinio Juris; D. Bodansky, The Paris Climate Change Agreement: A New Hope?, in American Journal of International Law, 2016; D. Hollis, What to Look for in any U.S. Withdrawal from the Paris Agreement, Opinio Juris, 2017; D. Robinson, The Significance of the US Withdrawal from the Paris Agreement on Climate Change, The Oxford Institute for Energy Studies, 2017; F. Jotzo, J. Depledge, H.Winkler, US and international climate policy under President Trump, Taylor and Francis Online, 2018 - H. Van Asselt, International Climate Change Law in a Bottom-up World, Questions of International Law, 2016; J. Brunnee, L. Rajamani, The Legality of Downgrading Nationally Determined Contributions under the Paris Agreement:  Lessons from the US Disengagement, Oxford Academic Journals, 2017.

 

 

 

 

 

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