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La sicurezza alimentare, la globalizzazione e il diritto amministrativo

di Dario Bevilacqua

1. In Italia la sicurezza alimentare è stata a lungo, e prevalentemente, disciplinata dal diritto penale, come specificazione del diritto alla salute e all’igiene pubblica. Essa consisteva e consiste tuttora in divieti e norme sanzionatorie tesi a punire comportamenti fraudolenti o nocivi, così da assicurare, in via indiretta, la salubrità degli alimenti. Si veda, a titolo di esempio, la legge n. 283 del 30 aprile 1962 (pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale Italiana n° 139 del 04/06/1962 e ancora in vigore), che modifica gli artt. 242, 243, 247, 250 e 262 del T.U. delle leggi sanitarie approvato con R.D. 27 luglio 1934, n. 1265 e contenente la disciplina igienica della produzione e della vendita delle sostanze alimentari e delle bevande.
A oggi la sicurezza alimentare non può essere limitata alle sole norme di polizia sanitaria, non riguarda solo i controlli e le ispezioni per verificare l’igiene e la corretta conservazione dei beni, né si limita a una verifica ex post dei requisiti di sicurezza. Viceversa, la regolazione di tale materia consta di una serie di regole che riguardano i metodi di coltivazione e di produzione dei beni, la composizione dei cibi, la tutela preventiva della salute mediante procedura d’autorizzazione, l’etichettatura e l’informazione dei consumatori e la predisposizione di standard e linee guida cui gli operatori debbono conformarsi. Ecco perché essa è oggi materia propria del diritto pubblico dell’economia o, più in generale, del diritto amministrativo.
Gli sviluppi degli ultimi anni hanno sovvertito l’ordine di priorità delle prerogative che caratterizzano la regolazione del settore alimentare. Ad esempio, recenti conquiste scientifiche hanno permesso di aumentare la produzione quantitativa, ma sono sorte nuove preoccupazioni di carattere salutare. La standardizzazione dei cibi ne ha favorito la diffusione, ma ne ha diminuito la qualità gastronomica: aumentando la varietà dell’offerta, ha appiattito alcune differenze legate a tradizioni e luoghi di origine dei beni alimentari. L’aumento degli scambi commerciali – segnatamente in ambito ultra-nazionale – ha moltiplicato i punti di accesso ai beni, ma non ha diminuito le sperequazioni, visto l’aumento generalizzato dei prezzi dei più importanti beni agricoli (la cosiddetta agflazione) e le permanenti difficoltà di approvvigionamento per i Paesi in via di sviluppo. Le recenti evoluzioni del settore alimentare e i vari bisogni di sicurezza in relazione al cibo hanno quindi avuto importanti ripercussioni dal punto di vista giuridico-amministrativo, con innovazioni, sviluppi e mutamenti di finalità e istituti.
La necessità di escludere la preoccupazione in ordine al cibo e agli effetti di questo sull’organismo umano ha ampliato e sviluppato il sistema di regolazione pubblica di una materia già di per sé complessa e interdisciplinare.
Attualmente la sicurezza alimentare si qualifica come una materia multidimensionale ed extra-territoriale. La sua regolazione si rifà a una congerie di principi e norme di dettaglio, tutti aventi ad oggetto le sostanze o i prodotti destinati all’assunzione da parte dell’uomo, ma finalizzati alla tutela di una molteplicità di valori e beni giuridici, a volte confliggenti: la salute umana, animale e vegetale, ma anche gli scambi commerciali e il mercato; l’informazione e l’affidamento dei consumatori, avendo riguardo allo sviluppo del settore agricolo; l’ambiente, così come la crescita economica e lo sviluppo sostenibile. Un primo tratto caratteristico della sicurezza alimentare è quindi la sua multidimensionalità: non più e non solo salubrità e igiene degli alimenti ma anche tutela e bilanciamento dei numerosi interessi connessi alla materia alimentare.
Alla multidimensionalità della sicurezza alimentare si aggiunge un secondo tratto peculiare: l’extra-territorialità della sua regolazione. La filiera alimentare non ha sempre origine e termine entro i confini nazionali. Al contrario, può presentarsi in forma dimidiata e multi-territoriale, componendosi orizzontalmente e svolgendosi in diversi luoghi. Anche quando la produzione e la commercializzazione dei beni avvengono all’interno di uno Stato, queste possono comportare conseguenze al di là dei confini nazionali. La regolazione pubblica di tale materia non può più essere affidata esclusivamente ad amministrazioni nazionali e non può far riferimento alle sole norme di diritto interno.
Quanto detto è ben visibile nell’armonizzazione della regolazione di tale materia in ambito comunitario. Il processo di «europeizzazione» della disciplina della sicurezza alimentare, che risale agli anni Settanta del XX secolo, si è sviluppato sino a oggi con un ampio ricorso a misure di armonizzazione normativa e al mutuo riconoscimento. La regolazione di tale settore non costituisce più un’eccezione al commercio, ma è una vera e propria materia di competenza comunitaria, costituita da principi, regole applicative, soggetti (si pensi all’Autorità europea per la sicurezza alimentare – EFSA – che ha sede a Parma) e procedure comuni. E può definirsi come un sistema comune europeo della sicurezza alimentare.
 
2. In seguito a preoccupanti crisi alimentari, tra le quali quella costituita dalla diffusione dell’encefalopatia spongiforme bovina (cosiddetto morbo della “mucca pazza”) e in relazione ai dubbi sulla capacità della legislazione e delle strutture amministrative europee di raggiungere efficacemente gli obiettivi di assicurare un’elevata tutela della salute e, più in generale, il benessere dei cittadini europei nel settore del consumo di alimenti e bevande, il 30 aprile 1997 la Commissione europea ha adottato il “Libro verde sui principi generali della legislazione alimentare nell’Unione europea”. Con tale testo la Commissione ha fatto il punto sulle maggiori problematiche del settore e ha avviato un dibattito con gli Stati membri, al fine di gettare le basi per la costituzione di una nuova legislazione alimentare comune. Chiedendo alle autorità di ogni Paese membro di contribuire alla definizione di un piano strategico per il futuro, ha indicato le finalità principali su cui costruire il nuovo impianto normativo. Mediante il Libro verde, la Commissione ha avviato la riflessione sullo specifico tema politico della sicurezza alimentare e ha coinvolto i diversi soggetti interessati – pubblici e privati – che hanno partecipato concretamente al processo di discussione antecedente alla pianificazione. Lo strumento adoperato dalla Commissione si rifà a due istituti tipici del diritto amministrativo, entrambi finalizzati a incrementare le garanzie di good governance: la partecipazione all’istruttoria di un’attività procedimentale e la pianificazione.
In seguito alla consultazione promossa con il Libro verde, la Commissione ha quindi adottato il “Libro bianco sulla sicurezza alimentare”, contenente una raccolta ufficiale di proposte di azione comunitaria nel settore alimentare, nonché l’indicazione degli strumenti per la loro realizzazione. Anche in tal caso, la Commissione agisce mediante gli strumenti del diritto amministrativo. Il libro bianco, infatti, è identificabile come uno strumento di progettazione con cui la Commissione ha tradotto le precedenti consultazioni in azioni da svolgersi negli anni a seguire, e dirette a costituire un quadro normativo comune e completo del settore inerente.
Il libro bianco e il libro verde hanno svolto la funzione di agevolare la partecipazione, il dialogo e la programmazione nella fase pre-deliberativa della normativa generale. Si tratta di due forme simili e tra loro consequenziali di consultazione pubblica, aperte a tutti coloro che intendano partecipare, siano essi organi istituzionali o privati. Successivamente a tale consultazione, la Commissione ha adottato il Regolamento CE n. 178 del 2002.
Il Regolamento n. 178 non è solamente la principale normativa generale recante principi e regole a carattere orizzontale della legislazione alimentare, ma costituisce, altresì, la principale fonte legislativa ordinaria, da cui derivano finalità, funzioni, organizzazione e attività dell’amministrazione del settore in esame. Si elencano, di seguito, alcuni tratti fondamentali.
In primo luogo, il Regolamento n. 178 mira a creare un equilibrio, condiviso da tutti i soggetti (nazionali e comunitari), tra la tutela della salute e dei consumatori e gli altri interessi correlati, tra i quali, la libertà dei traffici commerciali, la politica agricola e la protezione dell’ambiente.
In secondo luogo, stabilisce una disciplina integrata e comune per tutti i Paesi membri, armonizzando gradualmente le normative e le procedure amministrative nazionali. Tra queste – ad esempio – l’analisi del rischio, che si sviluppa secondo un modello comune che coinvolge autorità comunitarie, come l’EFSA, cui compete la valutazione e la comunicazione del rischio, e organi nazionali cui compete, in cooperazione con la Commissione, la gestione del rischio. L comunione di funzioni e competenze non pregiudica il diritto degli Stati a partecipare ai procedimenti di policy e rule-making sovranazionali, né esclude le loro competenze di esecuzione, ma uniforma le finalità del sistema, ispirato a un livello elevato di tutela della salute.
Infine, costituisce un modello di co-decisione e co-amministrazione trasparente e partecipato, basato su valutazioni scientifiche fornite da un organismo unico e indipendente (l’EFSA) e su una ragionevole e condivisa precauzione nella formazione delle policies.
Nel settore della sicurezza alimentare, come in altri, si è consolidata una forma particolarmente accentuata di integrazione amministrativa comunitaria, basata sul concetto di equivalenza. Il diritto amministrativo perde il carattere dell’esclusività e acquista quello dell’integrazione: esso viene integrato dalle regole e dall’esercizio dello stesso potere svolto in sede europea. Si stabilisce e si assicura, così, un equilibrio fra la dimensione europea e la dimensione nazionale che non sostituisce la prima alla seconda, ma funzionalizza i diritti amministrativi nazionali alla tutela di tutti gli interessi riconosciuti nell’ordinamento europeo. Al contempo, il diritto amministrativo risulta rafforzato nella sua funzione di legittimazione del potere pubblico, perché ampliando l’arena di interessi da considerare e da ponderare, evita, o almeno attenua, l’asimmetria tra processi politici nazionali, nei quali sono tendenzialmente rappresentati soltanto gli interessi radicati sul territorio nazionale e la platea di interessi sui quali quei processi politici finiscono per incidere senza che essi abbiano una possibilità di rappresentazione.
 
3. La regolazione della sicurezza alimentare non è limitata agli ambiti europei o nazionali. Essa ha altresì uno sviluppo considerevole a livello globale. Due decisioni dell’organo di aggiudicazione delle controversie (Dispute Settlement Body – DSB) dell’Organizzazione mondiale del commercio (OMC) aiuteranno a comprendere perché.
Con la decisione EC-Hormones (EC – Measures Concerning Meat and Meat Products, WTO Appellate Body Report 1998, WT/DS 48/AB/R), l’organo d’appello del DSB ha condannato la Comunità europea a rimuovere un bando nei confronti della carne bovina trattata con ormoni e ha fatto luce sui criteri con cui porre in essere atti che restringono il libero mercato per ragioni di tutela della salute. Il Rapporto dell’organo d’appello condanna la Comunità a rimuovere il suddetto bando perché la misura non è adeguatamente giustificata, in quanto non conforme ai parametri indicati nell’Accordo sull’applicazione delle misure sanitarie e fitosanitarie (Accordo SPS: è un allegato degli Accordi di Marrakesch, che istituiscono l’OMC). Le norme di tale trattato richiedono che le misure nazionali siano adeguatamente motivate e giustificate da una dimostrazione scientifica che dia adito a una valutazione di un rischio almeno probabile, sul quale fondare la misura restrittiva (artt. 2.2 e 5.1). Gli Stati sono esentati da tale dimostrazione se si rifanno a standard internazionali ufficialmente riconosciuti (ossia quelli della Codex Alimentarius Commission, un’organizzazione di secondo livello creata da FAO e OMS con il compito di dare vita ad un codice alimentare mondiale, contenente standard tecnici, linee guida e buone pratiche). In tal caso la misura dovrà essere o “conforme” ad uno standard o almeno “basarsi” su questo. Altrimenti la dimostrazione dovrà adoperare valutazioni scientifiche per essere accettata (art. 3, paragrafi 1, 2 e 3). La Comunità europea si è discostata dallo standard del Codex, che ammette l’uso di ormoni e non ha saputo fornire una giustificazione adeguata della sua misura restrittiva. Per questo è stata condannata a rimuovere il bando e a compensare Stati Uniti e Canada (che avevano dato vita alla controversia) per le perdite subite dalla chiusura del mercato europeo.
La decisione EC-Biotech (EC – Measures Affecting the Approval and Marketing of Biotech Products (WT/DS/291, 292, and 293), Reports of the PanelAnche in tal caso si è avuta una condanna della Comunità europea a rimuovere la moratoria contro tali organismi, provenienti da Argentina, Canada e Stati Uniti. La moratoria aveva carattere fattuale e consisteva in una mancata risposta alle istanze di autorizzazione presentate da alcune imprese multinazionali alle competenti autorità europee. Le pubbliche amministrazioni interpellate si sono rifiutate di provvedere, violando alcuni principi fondamentali che regolano l’attività procedimentale e provvedimentale dell’amministrazione e negando una risposta alle istanze di privati. Il Panel del DSB ha condannato l’indebito ritardo e l’inerzia delle autorità comunitarie (ai sensi dell’art. 8 e dell’Annex C dell’Accordo SPS). In secondo luogo, l’organo di aggiudicazione ha altresì condannato alcuni Stati europei che avevano esplicitamente (non tramite un comportamento inerte) negato l’accesso ai prodotti geneticamente modificati. Anche in questo caso, come in EC-Hormones, la chiave della decisione adottata è stata l’incapacità di dimostrare scientificamente il rischio di tali prodotti, con conseguente esclusione dell’applicazione del principio di precauzione a livello internazionale. Dall’interpretazione del Panel si evince che l’art. 5.7, Accordo SPS – che ammette una decisione temporanea e non basata su valutazioni scientifiche concludenti per gli Stati membri – non prevede l’applicazione di un approccio precauzionale, ma si richiama piuttosto al principio preventivo, che deve basarsi su un accertamento del rischio almeno in termini di probabilità., Geneva, 29 September 2006), riguarda gli Organismi Geneticamente Modificati (OGM).
I due casi citati evidenziano due aspetti di indubbio rilievo. Primo: la sicurezza alimentare è una materia internazionale. Secondo: essa è disciplinata, anche in ambito ultrastatuale, da principi e regole di carattere amministrativo, “che parlano il (linguaggio del) diritto amministrativo” (S. Battini, Amministrazioni nazionali e controversie globali, Milano, Giuffré, 2007, p. 10).
Quanto al primo aspetto, si nota che l’amministrazione della sicurezza alimentare non riguarda solo i governi, le giunte regionali degli Stati o le istituzioni comunitarie. Essa coinvolge vari poteri pubblici, nazionali, internazionali e comunitari, che condividono o esercitano congiuntamente o dialetticamente le funzioni tipiche del governo di tale settore, ossia indirizzo politico, attuazione amministrativa e controlli.
La regolazione di tale materia, quindi, non è più informata esclusivamente al diritto interno di ciascuno Stato e nemmeno a quello comunitario. All’opposto, anche le autorità domestiche sono tenute a sottoporsi a principi e regole comuni. Sono così influenzate da norme extrastatali o integrate in procedimenti amministrativi a carattere globale o comunitario, che producono i loro effetti in modo uniforme nei diversi territori nazionali. Infine, subiscono un eventuale verifica giurisdizionale da parte di organi di aggiudicazione internazionali.
Quanto al diritto amministrativo, si devono notare alcuni elementi tipici che connaturano tale disciplina. Con riferimento al caso Hormones, si devono indicare: l’armonizzazione internazionale tramite standard (della Codex Alimentarius Commission) che agiscono come norme tecniche, dettagliate, specifiche e concrete che, grazie al richiamo dell’Accordo SPS, trovano spazio all’interno degli ordinamenti domestici; i limiti globali alla discrezionalità delle autorità nazionali nell’adottare misure restrittive del commercio; l’obbligo di motivazione che fa riferimento a tali misure e che richiede che queste siano adeguatamente giustificate in termini di necessità, ragionevolezza e adeguatezza; il sindacato “forte” dell’organo di aggiudicazione della OMC che deve valutare l’aderenza della misura allo standard e/o l’autorevolezza scientifica della causa di giustificazione adoperata dallo Stato; il bilanciamento degli interessi tra tutela della salute e libero commercio. Quanto al caso Biotech, è utile soffermarsi sui criteri procedurali e garanzie formali comuni e transnazionali che vengono applicate alle amministrazioni nazionali, come ad esempio la condanna dell’inerzia ingiustificata delle amministrazioni degli Stati europei e delle autorità comunitarie; sul ruolo, sempre più rilevante, delle valutazioni tecniche nelle decisioni amministrative; sulle limitazioni all’applicazione del principio di precauzione in favore di un più moderato principio di prevenzione.
 
4. L’europeizzazione e la globalizzazione della regolazione della sicurezza alimentare sono indici di un’evoluzione significativa dell’attività amministrativa. L’amministrazione, intesa sia come attività, sia come apparato organizzativo, nata come figlia dello Stato, esce dai confini territoriali e diviene globale, sovranazionale e transnazionale. Quindi, le varie autorità amministrative che devono regolare una materia, imponendo divieti o effettuando controlli, sono tenute a fare un bilanciamento tra i diversi interessi da curare, che non sono solo primari e secondari, pubblici, privati o collettivi, ma anche nazionali ed extranazionali, comunitari o internazionali: non solo la tutela della salute, in assoluto, o lo sviluppo del commercio mondiale, ma anche le diverse percezioni della tutela della salute, le diverse attitudini al rischio, e le diverse esigenze economiche e commerciali.
La materia della sicurezza alimentare, come notato, presenta elementi paradigmatici per definire e comprendere le recenti evoluzioni della globalizzazione giuridica e per comprendere il grado di sviluppo del diritto amministrativo extranazionale. Vi è un numero crescente di funzioni amministrative che, ancorché spettanti ad autorità nazionali, hanno rilevanza transnazionale e devono quindi essere sottoposte a norme comuni. Altre, non sono più di competenza nazionale e sono invece condivise da soggetti appartenenti a ordinamenti giuridici diversi, per esempio comunitari, oppure esercitate dalle medesime figure giuridiche che operano nei territori nazionali, ma agenti in uno spazio comune ed extra-statale che viene definito l’ordine o lo “Spazio giuridico globale” (S. Cassese, Lo Spazio giuridico globale, Roma-Bari, Laterza, 2003).
Il diritto internazionale, negli ultimi anni, è andato arricchendosi di istituti nuovi e di nuove figure giuridiche, o di principi, provenienti dai diritti amministrativi e costituzionali domestici. Ciò è essenzialmente dovuto al fenomeno della globalizzazione, per cui a una globalizzazione economica e sociale ne è seguita un’altra, giuridica, con uno sviluppo normativo e organizzativo. La differenza con il diritto internazionale classico, che permane e non viene sostituito, è che questo nuovo diritto non riguarda tanto gli Stati in quanto tali, ma concerne le amministrazioni nazionali interne e ha, quindi, un impatto notevole sullo svolgimento delle funzioni pubbliche esercitate da queste all’interno degli ordinamenti e sulle aspettative giuridiche dei cittadini.
Il diritto amministrativo attraversa i confini nazionali, disciplinando l’attività dei regolatori o limitando e influenzando i procedimenti svolti dalle amministrazioni nazionali, oppure attribuendo nuovi poteri a regolatori ultrastatali, in tutti i casi venendo ad incidere sulle sfere giuridiche individuali dei «cittadini del mondo». Esso si internazionalizza. Per meglio dire, diviene globale.
Stiamo dunque assistendo all’emersione di un diritto nuovo, che si sviluppa in uno spazio di regolazione che è globale, ossia mondiale, uno spazio in cui la rigida dicotomia tra domestico e internazionale si fa sempre meno netta, nel quale le funzioni amministrative sono spesso esercitate mediante complessi interscambi tra funzionari e istituzioni operanti su diversi livelli e nel quale le norme di regolazione possono essere particolarmente efficaci nonostante il loro carattere formale di non vincolatività.

 
Pubblicato l'8/07/2010

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