di Maria De Benedetto
Le concessioni amministrative su risorse naturali (demanio idrico, marittimo e minerario) sono oggetto di una disciplina assai risalente (Regio decreto 29 luglio 1927, n. 1443 per il demanio minerario, al Regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775 per il demanio idrico, e al Regio decreto 30 marzo 1942, n. 327 per il demanio marittimo).
Le principali modificazioni intervenute nel corso degli anni hanno riguardato lo specifico aspetto della titolarità delle funzioni relative ai beni.
A partire dagli anni ’70 del secolo scorso si è avviato – anche nella materia - un processo di decentramento amministrativo, con una prima delega alle regioni operata con il d.p.r. n. 616/77, poi con il trasferimento disposto con la legge n. 59/97 (e il d.lgs. n. 112/98).
Per alcuni profili è, peraltro, emersa una competenza legislativa delle regioni, anche a seguito della riforma del titolo V della Costituzione (legge costituzionale n. 3/2001).
Il trasferimento di funzioni in materia di demanio idrico e minerario è, così, stato accompagnato da un parallelo trasferimento dei canoni concessori in favore delle regioni, o degli enti locali investiti delle funzioni in base a sub-delega. Sono, invece, rimasti di spettanza statale gli introiti derivanti dall’affidamento in concessione del demanio marittimo, nonostante la ricorrente proposta di attribuirle, almeno parzialmente, alle regioni e ai comuni.
Un quadro di sintesi del riparto di competenze fra lo Stato e gli enti territoriali in materia è riportato nel Rapporto “Analisi delle concessioni su infrastrutture e risorse naturali” curato da M. D’Alberti (giugno 2006).
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Demanio idrico |
Demanio marittimo |
Demanio minerario |
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Titolarità del bene oggetto di concessione |
Stato(salvo eccezioni, come ad es. il demanio regionale riguardante talune acque lacuali ed i canali di irrigazione) |
Stato |
Regioni (salvo eccezioni, come le miniere e gli idrocarburi di proprietà statale) |
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Competenza amministrativa di affidamento e gestione delle concessioni |
Regioni e/o Province |
Comuni costieri e Autorità portuali (salvo eccezioni, come la competenza statale per le concessioni di beni demaniali marittimi compresi nelle aree di preminente interesse nazionale e quelli per finalità di approvvigionamento di fonti di energia) |
Regioni(salvo eccezioni, come le funzioni amministrative di competenza statale relative all’attività di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi in mare) |
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Competenza di determinazione dei canoni concessori |
Regioni e/o Province (*) |
Stato e Autorità Portuali (*) |
Regioni (*) (salvo eccezioni di competenza statale, come la determinazione delle “royalties” sulla produzione degli idrocarburi) |
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Spettanza dei canoni concessori
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Regioni e/o Province |
Stato e Autorità portuali |
Regioni(salvo eccezioni di spettanza statale, come parte delle “royalties” sulla produzione di idrocarburi) |
Legenda: il simbolo (*) significa che gli enti indicati in tabella diversi dallo Stato (Regioni, province e Autorità portuali) agiscono nel rispetto dei principi fondamentali riservati alla legislazione statale e/o nell’osservanza di criteri stabiliti con provvedimenti ministeriali.
Concessioni su demanio idrico
Il codice civile ha fornito una disciplina del demanio idrico (art. 822 c.c., “appartengono allo Stato e fanno parte del demanio pubblico (...) i fiumi, i torrenti, i laghi e le altre acque definite pubbliche dalle leggi in materia”) anche se esiste normativa più risalente. La natura pubblica delle acque, superficiali e sotterranee, è stata ribadita dall'art. 1 della legge 5 gennaio 1994, n. 36.
I beni del demanio idrico appartengono allo Stato, salvo casi limitati di demanio regionale (talune acque lacuali e i canali demaniali di irrigazione, che sono stati trasferiti alle regioni con l’art. 12 della legge 27 dicembre, 1977, n. 984).
L’art. 86 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 ha, peraltro, previsto che “alla gestione dei beni del demanio idrico provvedono le regioni e gli enti locali competenti per territorio” e che “i proventi dei canoni ricavati dalla utilizzazione del demanio idrico sono introitati dalla regione”. A seguito della riforma i canoni concessori per la derivazione di acqua vengono pertanto determinati, riscossi ed introitati dalla regione (o altro ente locale sub-delegato).
Il demanio idrico può essere oggetto di uso esclusivo, sulla base di una concessione amministrativa. In merito alla tipologia concessoria, le concessioni relative al demanio idrico si distinguono in concessioni di beni e concessione di servizi.
Nell’ambito delle concessioni di beni rivestono particolare importanza le concessioni per lo sfruttamento delle acque mediante derivazioni, che possono giustificarsi (con il limite della durata trentennale) per diversi scopi (Regio decreto 11 dicembre 1933 n. 1775, art. 6) : per forza motrice, per acqua potabile, per irrigazione, per bonificazione per colmata.
Il d.lgs. 12 luglio 1993, n. 275, “Riordino in materia di concessione di acque pubbliche”, art. 1, intervenendo sull’art. 6 del Regio decreto n. 1775/1933 ha, inoltre, previsto anche derivazioni per usi industriali, per uso ittiogenico e per costituzione di scorte idriche a fini di uso antincendio e sollevamento a scopo di riqualificazione di energia
Le piccole derivazioni di acque sono divenute di competenza delle Regioni (D.p.r. 14 gennaio 1972, n. 2, e art. 90, D.p.r. 24 luglio 1977, n. 616).
Per le grandi derivazioni il d.lgs. 16 marzo 1999, n. 79 ha trasferito alle regioni e alle province autonome anche la competenza relativa al rilascio delle concessioni per uso idroelettrico (art. 12, comma 10).
Fra le concessioni di servizi si richiamano le concessioni per la gestione del servizio idrico integrato (“captazione, adduzione e distribuzione di acqua ad usi civili, di fognatura e di depurazione delle acque reflue”), assoggettato alla normativa comunitaria degli enti erogatori di acqua.
Riguardo la questione dei criteri di preferenza nella scelta del concessionario il Regio decreto n. 1775/1933 (art. 9) prevede la priorità temporale nella presentazione della domanda (a parità di progetto) e la proprietà dei terreni da irrigare.
Per le concessioni di derivazione d’acqua, è, inoltre, previsto che le domande per nuove concessioni vengano pubblicate e che “tra più domande concorrenti (…) è preferita quella che da sola o in connessione con altre utenze connesse o richieste presenti la più razionale utilizzazione delle risorse idriche”.
Inoltre, tra i criteri di preferenza introdotti a seguito delle modifiche apportate dall’art. 96, comma 2, del d.lgs. n. 152/2006, vi è quello per cui è privilegiata, “la domanda che, per lo stesso tipo di uso, garantisce la maggiore restituzione d’acqua in rapporto agli obiettivi di qualità dei corpi idrici”.
Meritano un richiamo anche gli specifici criteri di preferenza relativi alla gestione del servizio idrico integrato.
L’art. 35 del Regio decreto n. 1775/1933 prevedeva, per le utenze di acqua pubblica, il pagamento di un canone annuo. Per la gestione del servizio idrico integrato, la legge n. 36/1994 si era limitata a prevedere che “la tariffa costituisce il corrispettivo del servizio idrico” (art. 13), ma non ha fatto alcun riferimento al canone a carico del concessionario.
Il d.lgs. n. 152/2006 ha confermato il principio secondo cui “la tariffa costituisce il corrispettivo del servizio idrico integrato” (art. 154), ma ha altresì specificato che con decreto interministeriale “sono stabiliti i criteri generali per la determinazione, da parte delle regioni, dei canoni di concessione di acqua pubblica, tenendo conto dei costi ambientali e dei costi della risorsa e prevedendo altresì riduzioni del canone nell’ipotesi in cui il concessionario attui un riuso delle acque (…) o restituisca le acque di scarico con le medesime caratteristiche qualitative di quelle prelevate” (art. 154, comma 3).
Concessioni su demanio marittimo
Il demanio marittimo viene definito nel codice civile (art. 822“Appartengono allo Stato e fanno parte del demanio pubblico il lido del mare, la spiaggia, le rade e i porti; […]”)e nel codice della navigazione anche se, nel corso degli anni, numerose norme, primarie e regolamentari, sono intervenute a disciplinare la materia.
I beni del demanio marittimo appartengono allo Stato ma questo ha mantenuto solo alcuni compiti a seguito del massiccio trasferimento delle relative funzioni amministrative alle Regioni, ai comuni, alle Autorità portuali. Il trasferimento non ha, peraltro, comportato l’attribuzione delle relative risorse finanziarie.
Il demanio marittimo è suscettibile di due forme di utilizzazione: la fruizione cd. collettiva e l’uso esclusivo – per una durata variabile - in base ad un titolo concessorio, per lo svolgimento di una attività.
L’uso esclusivo in concessione può aversi (l. 4 dicembre 1993, n. 494, di conv. del d.l. 5 ottobre 1993, n. 400, “Disposizioni per la determinazione dei canoni relativi a concessioni demaniali marittime”, in particolare art. 1): per finalità turistico-ricreative; per prestazione di servizi pubblici; per servizi/attività portuali e produttive.
A sua volta, l’uso turistico ricreativo può avere ad oggetto l’esercizio di varie attività: gestione di stabilimenti balneari; esercizi di ristorazione e somministrazione di bevande, cibi precotti e generi di monopolio; noleggio di imbarcazioni e natanti, in genere; gestione di strutture ricettive ed attività ricreative e sportive; esercizi commerciali; servizi di altra natura e conduzione di strutture ad uso abitativo.
Nel tentativo di definire criteri volti ad una riduzione della discrezionalità per l’individuazione del concessionario il legislatore ha disciplinato il procedimento concessorio, ribadendo l’esigenza di pubblicità. Nella normativa si rinvengono, così, tra i criteri per la scelta del concessionario, esigenze di tutela paesaggistico-ambientale e di valorizzazione turistico-economica; di proficua utilizzazione; la preferenza per attrezzature non fisse e completamente amovibili;la preferenza per la titolarità di precedenti concessioni.
Particolarmente problematica la competenza relativa alla determinazione dei canoni concessori, tradizionalmente ripartita tra diverse autorità. Controversa, inoltre, è la prospettiva della attribuzione alle regioni o ai comuni dei proventi relativi ai canoni.
Merita di essere ricordato il criterio di determinazione del canone fissato dal Regolamento del codice della navigazione marittima, art. 16, comma 4, secondo il quale “la misura del canone per le singole concessioni deve essere concordata fra il capo del compartimento e l’intendente di finanza in relazione alla entità delle concessioni stesse, allo scopo che si intende conseguire e ai profitti che può trarne il concessionario”.
Concessioni su demanio minerario
Ai sensi dell’art. 826 c.c., “fanno parte del patrimonio indisponibile dello Stato [...] le miniere, le cave e torbiere quando la disponibilità ne è sottratta al proprietario del fondo […]”. Nella nozione di risorse minerarie vengono pertanto ricompresi i giacimenti di minerali, le cave e le torbiere nonchè gli idrocarburi.
La relativa disciplina è contenuta nella legge mineraria (Regio decreto, 29 luglio 1927, n. 1443), per quanto riguarda lo sfruttamento di miniere, cave, torbiere, acque minerali e termali.
La disciplina del sale è regolata anche dall’art. 3, legge 17 luglio 1942 n. 907 (“Legge sul monopolio dei sali e dei tabacchi” e successive modifiche).
Quanto, invece, agli idrocarburi (gas metano e petrolio), questi sono assoggettati ad una normativa speciale e, soltanto in via sussidiaria, interviene la legge mineraria (ex art. 1, legge n. 6/1957).
Quanto, infine, alle risorse geotermiche (come le sorgenti naturali di acque calde boriche), la disciplina di riferimento è contenuta nella legge 9 dicembre 1986, n. 896 (“Disciplina della ricerca e della coltivazione delle risorse geotermiche”).
Alcuni aspetti della specifica disciplina relativa ai giacimenti di acque minerali e termali, alle cave e alle torbiere e alle miniere delle Regioni ad autonomia speciale, sono regolati anche da apposite leggi regionali.
Le attribuzioni amministrative in materia di demanio minerario sono state oggetto di trasferimento alle Regioni, già per effetto del d.p.r. n. 616/77 (art. 62, per le cave e torbiere; art. 61, per le acque minerali e termali). Un ulteriore decentramento è stato previsto all’art. 34, comma 1, d.lgs. 112/98 con cui si è statuito che “le funzioni degli uffici centrali e periferici dello Stato relative ai permessi di ricerca ed alle concessioni di coltivazione di minerali solidi e delle risorse geotermiche sulla terraferma sono delegate alle Regioni, che le esercitano nell'osservanza degli indirizzi della politica nazionale nel settore minerario e dei programmi nazionali di ricerca”.
Lo Stato ha conservato funzioni amministrative concernenti le attività di “prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi, ivi comprese le funzioni di polizia mineraria in mare”.
Nonostante il decentramento, il Regio decreto n. 1443/1927 e la legislazione statale successiva, come il d.p.r. 18 aprile 1994, n. 382, rappresentano ancora un’importante normativa di riferimento per la legislazione regionale.
Analogamente a quanto previsto in materia di demanio idrico, l’art. 34, comma 5, d.lgs. n. 112/98, riferendosi alle concessioni di coltivazione di minerali solidi e delle risorse geotermiche sulla terraferma, prevede che “i canoni dovuti dai titolari dei permessi e delle concessioni sono devoluti alle regioni territorialmente interessate”.
La “fruizione imprenditoriale” del demanio minerario è possibile attraverso una “specie a sé stante del genere concessione di beni pubblici che è la concessione mineraria” (Giannini): per il Regio decreto n. 1443/27, la coltivazione delle miniere può essere svolta solo su concessione.
Nel caso delle cave e delle torbiere, che – come noto - sono beni privati di pubblico interesse, la titolarità del diritto di sfruttamento è riconosciuta pienamente al proprietario che è - comunque - obbligato alla coltivazione della cava o della torbiera. In caso di inadempienza dell'obbligo, l'amministrazione competente è legittimata ad assegnare in concessione a terzi lo sfruttamento della cava o della torbiera.
La disciplina degli idrocarburi (tra cui gas naturale e oli minerali) è stata interessata da un processo di parziale liberalizzazione, e il regime concessorio è stato, in alcuni casi, sostituito con una autorizzazione.
La concessione di coltivazione veniva assegnata in base a criteri fortemente discrezionali, non essendo imposta alcuna procedura di gara (art. 15, co. 1).
Alcuni criteri di preferenza nella scelta del concessionario sono stati in seguito utilizzati nella normativa settoriale.
Secondo l’art. 16 del Regio decreto n. 1443/27, nel rilascio delle concessioni minerarie “il ricercatore è preferito ad ogni altro richiedente”: la titolarità del permesso di ricerca delle sostanze minerali, è il primo criterio di preferenza (art. 16). .
Per le concessioni concernenti cave/torbiere appartenenti al patrimonio indisponibile della Regione si considera anche l’offerta del maggior canone, da valutarsi insieme alla presentazione del miglior progetto di coltivazione.
In materia di idrocarburi, per lo stoccaggio, la selezione fra più domande concorrenti viene effettuata in base ai seguenti criteri: “a) completezza e razionalità del progetto di stoccaggio e del relativo programma di lavori proposto; b) tempi programmati per l’esecuzione dei lavori; c) minore entità degli investimenti, a parità di prestazioni assicurate dal progetto di stoccaggio; d) modalità di svolgimento dei lavori, anche riferiti alla salvaguardia e sicurezza ambientale”.
Un importante parametro per l’individuazione del canone di sfruttamento è stato elaborato dalla giurisprudenza della Corte costituzionale per le acque minerali. Il Regio decreto n. 1443/1927 imponeva al titolare di una concessione mineraria un canone rapportato alla superficie dell’area oggetto di concessione (art. 15). La Corte Costituzionale ha significativamente ritenuto di non dover censurare la Legge regione Lombardia n. 1/1998, ancorché la stessa preveda un canone di concessione commisurato anche alla quantità di acque prelevate e imbottigliate dal concessionario.
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Alcune osservazioni comuni possono essere formulate sulle linee di fondo che sembrano aver ispirato le pur diverse discipline delle risorse naturali: in particolare, un punto di convergenza si può rinvenire nella costante e progressivamente più circostanziata affermazione di criteri di natura economica nelle normative di settore, volti a perseguire una razionalizzazione nello sfruttamento delle risorse.
La prima tra le considerazioni riguarda la scelta del concessionario.
Nelle discipline settoriali viene ad essere attribuita rilevanza ad interessi che nel procedimento concessorio operano quali criteri di esercizio della discrezionalità nella scelta del concessionario. Tali interessi, che pure sono diversamente specificati per ogni tipologia di concessione, rispondono a logiche comuni.
In alcuni casi, le norme pongono criteri preferenziali per la scelta del concessionario in modo da rispondere ad esigenze che potremmo definire di salvaguardia: così, ad esempio, per il demanio marittimo la tutela paesaggistico-ambientale e la valorizzazione turistico-economica o il fatto che eventuali attrezzature debbano essere preferenzialmente non fisse e completamente amovibili; per il demanioidrico,viene previsto che “per lo stesso tipo di uso è preferita la domanda che garantisce che i minori prelievi richiesti siano integrati dai volumi idrici derivati da attività di recupero e riciclo” o, nel caso di servizio idrico integrato, viene richiesta la “sicurezza e affidabilità degli impianti, del lavoro e del servizio, con particolare riguardo al rispetto delle normative ambientali”; infine, per il demanio minerario, nel caso dello stoccaggio di idrocarburi, sono richieste “d) modalità di svolgimento dei lavori, anche riferiti alla salvaguardia e sicurezza ambientale”.
In altri casi, è comunque premiata la più razionale proposta di sfruttamento della risorsa naturale: così, per il demanio marittimo, si richiede la “proficua utilizzazione”; nel demanio idricosi prevede, invece, che “tra più domande concorrenti […] è preferita quella che da sola o in connessione con altre utenze connesse o richieste presenti la più razionale utilizzazione delle risorse idriche”.
In altri ancora, viene riconosciuta una posizione di vantaggio al precedente concessionario (o al proprietario del fondo, o a colui che si sia fatto carico di attività propedeutiche all’attribuzione della concessione): ad esempio, nel demanio marittimo, è ragione di preferenza l’essere titolari di precedenti concessioni; nel caso del demanio idrico, si prevede tra i criteri di preferenza la proprietà dei terreni da irrigare; per il demanio minerario, infine, nel rilascio delle concessioni minerarie “il ricercatore è preferito ad ogni altro richiedente”.
La seconda considerazione riguarda i criteri per la determinazione dei canoni concessori, non di rado ancorata a specifici parametri tecnici – caratteristici di ogni risorsa - e comunque sempre più ricorrentemente tesa a commisurarsi alla proficuità che il concessionario trae dallo sfruttamento della risorsa: così, per il demanio marittimo, il Regolamento del codice della navigazione marittima (art. 16) già prevedeva che “la misura del canone per le singole concessioni deve essere concordata fra il capo del compartimento e l’intendente di finanza in relazione alla entità delle concessioni stesse, allo scopo che si intende conseguire e ai profitti che può trarne il concessionario”; per il demanio minerario, nelle concessioni concernenti cave e torbiere appartenenti al patrimonio indisponibile della Regione, si considera l’offerta del maggior canone, mentre per le acque minerali e termali, anche a seguito dei pronunciamenti della Corte costituzionale, il canone di concessione è commisurato alla quantità di acque prelevate e imbottigliate dal concessionario.
Sembra, pertanto, registrarsi una spinta comune nella normazione di settore, volta a conseguire il razionale utilizzo delle risorse naturali da parte dei privati cui sia affidato lo sfruttamento economico delle stesse. Tale spinta viene, peraltro, ad essere combinata con la tendenza ad una valorizzazione economica delle stesse risorse, nella prospettiva di massimizzare le entrate al pubblico erario.
Pubblicato il 22/10/2009