Finanziamento dei partiti politici

di Silvia Filippi

Il finanziamento pubblico diretto ai partiti, introdotto nel 1974, è stato in parte abrogato a seguito del referendum del 1993. Ulteriori interventi normativi hanno modificato la disciplina, fino alla completa abolizione del finanziamento pubblico diretto nel 2013. La materia è stata altresì incisa dal c.d. “ddl anticorruzione”, recentemente approvato in via definitiva.

 

 

Vicende del finanziamento pubblico diretto

Il finanziamento pubblico diretto ai partiti, introdotto nel 1974, è stato in parte abrogato a seguito del referendum del 1993, che ha mantenuto i soli rimborsi elettorali. La disciplina è stata oggetto di diverse modifiche, fino alla completa abolizione del finanziamento pubblico diretto con il d.l. 149/2013. La materia è stata altresì incisa dal c.d. “ddl anticorruzione”, recentemente approvato in via definitiva.

Negli anni ’70 si era formato un diffuso consenso verso la contribuzione pubblica a sostegno dei partiti, volta ad evitare che questi fossero destinatari di finanziamenti illeciti o provenienti da gruppi di pressione. Con il referendum del 1993 è stata espressa la volontà di abrogare le disposizioni che stabilivano l’erogazione per il funzionamento ordinario dei partiti [Biondi 2015; Borrello 2004]. L’unica forma di contribuzione statale che ha continuato a sussistere fino al 2013 è stata quella relativa al rimborso delle spese elettorali sostenute per le elezioni nazionali, europee e regionali. Con la parziale riforma del 2012, si prevedevano due modalità di corresponsione del finanziamento: il 70% era un contributo alle spese elettorali e per il funzionamento dei partiti, mentre la quota restante era attribuita in proporzione alla capacità di autofinanziamento. Tuttavia, sulla spinta di una notevole pressione mediatica, veniva poi presentato un disegno di legge finalizzato ad abolire completamente il finanziamento pubblico ai partiti. Durante l’esame al Senato, il Governo ha adottato un decreto-legge, con un testo pressoché coincidente, per velocizzarne l’adozione, così suscitando non poche perplessità [Calvano 2015].

 

 

Registro dei partiti politici e Commissione di Garanzia

I partiti politici sono, ai fini del decreto 149/2013, quei partiti, movimenti, gruppi politici organizzati che abbiano presentato candidati sotto il proprio simbolo alle elezioni per il rinnovo di Camera, Senato, Parlamento europeo, Consigli regionali, nonché i partiti, iscritti nel Registro di cui all’art. 4, cui dichiari di fare riferimento un gruppo parlamentare ed infine i partiti iscritti nel Registro prima del deposito del contrassegno, che abbiano depositato congiuntamente il contrassegno elettorale e partecipato in forma aggregata ad una competizione elettorale in occasione del rinnovo del Senato, della Camera o delle elezioni dei membri del Parlamento europeo, riportando almeno un eletto.

I partiti politici sono definiti “libere associazioni”, rimanendo così invariato il loro inquadramento giuridico [Ridola 1982, 1988; Lanchester 1988]. I partiti che vogliono avvalersi dei benefici devono trasmettere copia autentica del proprio statuto alla Commissione di garanzia, che ne valuta i requisiti di democraticità e trasparenza [Pinelli 1984; Scuto 2017] ai fini dell’iscrizione nel Registro, che ha quindi effetto costitutivo. Il Registro, in cui sono iscritti i partiti che accedono alle forme di contribuzione che hanno soppiantato il finanziamento pubblico diretto, è diviso in due sezioni. Nella prima troviamo i partiti che soddisfano i requisiti per essere ammessi al finanziamento privato in regime fiscale agevolato, mentre nella seconda i partiti ammessi alla ripartizione delle risorse provenienti dal due per mille.

La Commissione per la trasparenza e il controllo dei rendiconti dei partiti e dei movimenti politici è un organo con sede presso la Camera dei deputati, composto da cinque membri designati dal Primo presidente della Corte di cassazione, dal Presidente del Consiglio di Stato e dal Presidente della Corte dei Conti e poi nominati con un atto congiunto dei Presidenti del Senato e della Camera dei deputati. Nella l. 96/2012 veniva assegnato alla Commissione un controllo sulla regolarità del rendiconto dei partiti e di verifica della conformità delle spese e delle entrate. In seguito, con il d.l.149/2013, le competenze della Commissione sono state estese al controllo sugli statuti, che avviene attraverso un procedimento in contraddittorio con i partiti stessi.

La Commissione può irrogare sanzioni pecuniarie in caso di irregolarità nel finanziamento, nonché sospendere i partiti dai benefici fino a tre anni; per le irregolarità sui rendiconti è stato predisposto un articolato apparato sanzionatorio. È altresì prevista una riduzione delle risorse spettanti se i partiti presentino alle elezioni politiche ed europee meno del 40% di candidati di uno dei due sessi.

 

Il finanziamento a seguito dell’abolizione della contribuzione pubblica diretta

La finalità principale del d.l. 149/13 consiste nell’abolizione del contributo pubblico diretto ai partiti e nella sua sostituzione con forme di contribuzione volontaria fiscalmente agevolata e di contribuzione indiretta fondate sulle scelte espresse dai cittadini.

Il passaggio è avvenuto attraverso un regime transitorio. I partiti hanno continuato a beneficiare del finanziamento pubblico in tali termini: nel 2013 integralmente; nel 2014 con una riduzione del 25%; nel 2015 con una riduzione del 50%; nel 2016 con una riduzione del 75%. Dal 2017 non è prevista alcuna forma di finanziamento pubblico diretto.

Le attuali forme di contribuzione consistono nel potenziamento di un istituto già previsto (la detrazione fiscale dei finanziamenti privati) e nel meccanismo, sperimentato solo per un breve periodo (dal 1997 al 1999), della devoluzione volontaria del due per mille IRPEF. L’accesso a tali forme di finanziamento è subordinato al rispetto dei requisiti di trasparenza e democraticità degli statuti (§ 2).

Le detrazioni fiscali spettano alle erogazioni liberali effettuate, a partire dal 2014, ai partiti iscritti nella prima sezione del Registro ed alle erogazioni effettuate ai partiti e alle associazioni promotrici dei partiti, prima della loro iscrizione nel suddetto Registro, purché risultino iscritti entro la fine dell'esercizio. La detraibilità delle erogazioni a favore di partiti è prevista dal 2007, a condizione che siano tracciabili. È successivamente intervenuta la legge di stabilità 2015, che ha confermato la detraibilità anche per le donazioni dei candidati e degli eletti.

Sono ammesse erogazioni liberali per un massimo di 100 mila euro e si effettua una detrazione fiscale del 26% per le somme fino a 30 mila euro. Sono escluse dall’agevolazione tre tipologie di enti: enti nei quali vi sia una partecipazione pubblica; enti i cui titoli siano negoziati in mercati regolamentati italiani o esteri, ovvero società ed enti che controllano, direttamente o indirettamente, i suddetti soggetti, o ne siano controllati o siano controllati dalla stessa società o ente che controlla i soggetti medesimi; società concessionarie dello Stato o di enti pubblici. 

Dal 2014 è riconosciuta a ciascun contribuente la facoltà, in sede di dichiarazione dei redditi, di destinare il due per mille ad un partito. Si può indicare un partito solo e la scelta spetta anche ai contribuenti non obbligati a presentare la dichiarazione. In caso di mancata scelta, le risorse restano allo Stato a titolo di IRPEF.

 

Le modifiche introdotte durante la XVIII legislatura

Il 18 dicembre 2018 il Parlamento ha approvato il ddl AC 1189 - B “Misure per il contrasto dei reati contro la pubblica amministrazione, nonché in materia di prescrizione del reato e in materia di trasparenza dei partiti e movimenti politici”. La seconda parte del ddl riporta una serie di disposizioni che modificano l’assetto vigente per quanto attiene alla trasparenza di partiti e movimenti politici, alle erogazioni effettuate in loro favore e alle fondazioni politiche.

Viene introdotto l’obbligo per i partiti, i movimenti, le liste ed i candidati alla carica di sindaco nei comuni con più di quindicimila abitanti, di annotare in un registro l'entità del contributo o il valore della prestazione o di altra forma di sostegno ricevuti, unitamente all'identità dell'erogante. I nominativi dei donanti, a prescindere dal loro consenso, devono essere resi pubblici se i contributi superano 500 euro. Sono vietate forme di sostegno provenienti da Governi, enti pubblici e persone giuridiche di Stati esteri, nonché da persone fisiche maggiorenni non iscritte nelle liste elettorali e da cooperative sociali e consorzi. In occasione delle elezioni, partiti, movimenti e liste sono ora obbligati a pubblicare il cv dei candidati ed il loro certificato penale. In relazione alle fondazioni, associazioni e comitati per i quali ricorre uno degli "indici di collegamento" con partiti o movimenti (composizione degli organi direttivi, destinatari di somme o contribuzioni erogati), si applicano gli obblighi in materia di trasparenza e rendicontazione stabiliti per i suddetti partiti o movimenti.

A seguito di tale intervento, la disciplina risulta ulteriormente stratificata e frammentata, tanto è vero che è prevista una delega al Governo per la redazione di un T.U. compilativo, pur ammettendo le modificazioni necessarie al coordinamento normativo.

Altre proposte di riforma provenienti da aree politiche critiche alla maggioranza di governo, che però, allo stato, non sembrano trovare sponda, fanno invece leva sul potenziamento delle forme di finanziamento indirette [Ceccanti, 2018].

 

FONTI NORMATIVE

Cost., artt. 1, 2, 18, 49; l. 2.05.1974, n.195; l. 18.11.1981, n. 659; l. 10.12.1993, n. 515; l. 02.01.1997, n. 2; l. 03.06.1999, n. 157; l. 26.07.2002, n. 156; l. 23.02.2006, n.51; l. 06.07.2012, n. 96; d.l. 28.12.2013, n.149 (conv. con l. 21.02.2014, n. 13); l. 27.10.2015, n.175; l. 25.02.2016, n. 21; l. 27.02.2017, n. 19.

 

BIBLIOGRAFIA ESSENZIALE

Biondi F., Il finanziamento dei partiti italiani: dall’introduzione del finanziamento pubblico alla sua “abolizione”, in F. Biondi, G. Tarli Barbieri (cur.), Il finanziamento della politica, Napoli, 2016, 11 ss.; Borrello R., Finanziamento pubblico dei partiti politici, in Enc. giur. Treccani, Roma, 2004, 1 ss; Calvano R., La disciplina del finanziamento dei partiti, caso straordinario di necessità e urgenza?, in Id.(cur.), «Legislazione governativa d'urgenza» e crisi. Atti del I Seminario di studi di diritto costituzionale Unitelma Sapienza (Roma, 18 settembre 2014), Napoli, 2015, 43 e ss.; Ceccanti S., Il finanziamento della politica, in Nomos. Le attualità nel diritto, n. 3/2018, 1 ss.; Lanchester F., Il problema del partito politico: regolare gli sregolati, in Quaderni costituzionali, n.1/1988; Pinelli C., Discipline e controlli sulla “democrazia interna” dei partiti, Padova, 1984; Ridola P., Associazione: I) Libertà di associazione, in Enc. giur. Treccani, Roma 1988, 1 ss.; Ridola P., Partiti politici, in Enc. dir., Milano, 1982, 66 ss.; Scuto F., La democrazia interna dei partiti: profili costituzionali di una transizione, Torino, 2017.

 

 
Pubblicato il 9/01/2019

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