Il commissario per l’attuazione dell’agenda digitale italiana

di Marcello Di Francesco Torregrossa

Lo sviluppo delle tecnologie informatiche ha modificato irreversibilmente il rapporto tra pubblica amministrazione e società civile, nella prospettiva di pervenire ad una concreta digitalizzazione dei processi amministrativi e della stessa attività pubblica.

 

  1. Il coordinamento centrale dell'Agenzia per l'Italia Digitale

Il processo di modernizzazione e semplificazione delle pubbliche amministrazioni presuppone un’opera di profonda revisione, alla luce delle nuove tecnologie, degli schemi organizzativi pubblici, nella determinazione dei quali un ruolo significativo dovrà svolgere l’amministrazione statale, dal momento che i gravosi costi economici per la costruzione e l’aggiornamento di complessi sistemi tecnologici per l’interoperabilità di banche dati non potrebbero essere in alcun modo sostenuti dalle singole amministrazioni locali.

Al di là delle problematiche economiche derivanti da insufficienze delle risorse pubbliche, dal punto di vista strettamente giuridico, lo sviluppo delle nuove tecnologie, ove  il rispetto della pluralità e dell’autonomia delle singole amministrazioni coinvolte venisse inteso in senso rigido, determinerebbe inevitabilmente una frammentazione dei centri decisionali, con la certa conseguenza, come già avvenuto in passato, di rallentamenti e inefficienze nella realizzazione dell’obiettivo prefissato (Costantino F., L’uso della telematica nella pubblica amministrazione, in L'azione amministrativa. Saggi sul procedimento amministrativo, AA.VV., Torino, 2016, p. 249 ss.). 

Pertanto, al fine di indirizzare e monitorare l’intero programma di digitalizzazione, la riforma della pubblica amministrazione, avviata con la l. 7.9.2015, n. 124, affida e concentra il coordinamento tecnico in capo ad un unico soggetto, Agenzia per l’Italia Digitale (AgID), in conformità con il quadro costituzionale delineato dalla lett. r) dell'art. 117, comma 2, Cost., la quale sancisce la competenza legislativa esclusiva dello Stato per il coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale.

Sotto questo profilo, la Corte costituzionale, sebbene abbia affermato in più occasioni la natura tecnica del potere esercitato dallo Stato e la legittimità di autonome iniziative regionali, volte ad una efficace organizzazione di base dei dati disponibili, ha precisato che il coordinamento descritto nel dettato normativo tende ad assicurare “una comunicanza di linguaggi, procedure e standard omogenei, in modo da permettere la comunicabilità tra i sistemi informatici della pubblica amministrazione” (C. cost. 16.1.2004, n. 17). Sicché la competenza statale, in un’ottica di razionalizzazione della spesa e di implementazione della qualità dei servizi, si concretizza in primo luogo nella definizione di regole tecniche, idonee a garantire l’omogeneità nella elaborazione e nella trasmissione dei dati, nonché nella predisposizione di una disciplina delle infrastrutture di comunicazione elettronica.

In tale contesto, sulla base dei criteri e dei principi indicati nella l. n. 124/2015, aventi ad oggetto, in particolare, gli obiettivi di ridefinizione e semplificazione dell’organizzazione e delle procedure interne di ciascuna amministrazione, le innovazioni legislative introdotte dal d. lgs. 26.8.2016, n. 179 (“Modifiche ed integrazioni al Codice dell'amministrazione digitale, di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, ai sensi dell'articolo 1 della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”) perseguono le suddette finalità attraverso la valorizzazione di modelli di coordinamento centrale e verticistico delle pubbliche amministrazioni, attribuendo all’AgID un ruolo fondamentale nella definizione di programmi e indirizzi unitari, nei controlli e nelle verifiche dei risultati conseguiti, avuto comunque riguardo alla necessità di ottimizzare la spesa pubblica e favorire l’adozione di infrastrutture digitali condivise, necessarie anche quest’ultime per la riduzione dei costi sostenuti dalle singole amministrazioni e il miglioramento dei relativi servizi erogati.

Segnatamente, l’art. 14 del Codice dell’Amministrazione Digitale (C.A.D.) – in materia di rapporti tra Stato, regioni e autonomie locali – da un lato ribadisce  il ruolo dello Stato nel coordinamento informatico dei dati delle varie amministrazioni, così come già previsto in Costituzione, demandandogli il compito di predisporre “regole tecniche necessarie per garantire la sicurezza e l’interoperabilità dei sistemi informatici e dei flussi informativi per la circolazione e lo scambio dei dati e per l’accesso ai servizi erogati in rete dalle amministrazioni medesime”; su altro versante, il secondo comma della norma in esame – al fine di realizzare un processo coordinato di digitalizzazione dell’azione amministrativa, attraverso l’individuazione delle opportune regole tecniche di attuazione del C.A.D. – promuove il meccanismo dell’intesa e degli accordi tra lo Stato, le regioni e le autonomie locali, affinché siano adottati, mediante la Conferenza unificata, indirizzi utili per raggiungere tali scopi.

La volontà di limitare la potestà organizzatoria del singolo ente territoriale, in funzione dell’esigenza di disciplinare la materia in oggetto secondo principi unitari, risulta ancor più evidente nelle modifiche apportate dal d.lgs. n. 179/2016 al secondo comma dell’art. 14, dove si stabiliscono ulteriori e sostanziali margini di intervento da parte dell’AgID nella gestione del coordinamento informatico dell’attività delle singole amministrazioni locali. Esso prevede infatti che “l’AgID assicura il coordinamento informatico dell’amministrazione statale, regionale e locale, con la finalità di progettare e monitorare l’evoluzione strategica del sistema informativo della pubblica amministrazione, favorendo l’adozione di infrastrutture e standard che riducano i costi sostenuti dalle amministrazioni e migliorino i servizi erogati”.

La medesima chiave interpretativa consente di comprendere altresì la reale portata applicativa del nuovo dettato normativo dell’art. 12, co. 1, C.A.D., il quale riconosce carattere vincolante agli obiettivi indicati dalla suddetta Agenzia nel Piano triennale per l’informatica nella pubblica amministrazione; con la conseguenza che – in conformità con la realizzazione dei generali obiettivi di efficienza, efficacia, economicità, imparzialità, trasparenza, semplificazione e partecipazione – le amministrazioni, nell’ambito del loro legittimo ed autonomo potere di organizzare la propria attività, devono utilizzare le nuove tecnologie dell’informazione e della comunicazione in relazione al perseguimento di tali obiettivi prefissati dal Piano dell’agenzia governativa.

Gli interventi legislativi appena descritti non forniscono, quindi, all’Agenzia per l’Italia Digitale dei meri compiti di controllo e monitoraggio del coordinamento unitario dello sviluppo digitale nella pubblica amministrazione, bensì attribuiscono funzioni regolatorie allo stesso ente, seppur di natura indiretta, attraverso l’obbligo di conformare l’azione amministrativa locale agli obiettivi dettati dal Piano triennale per l’informatica. Del resto, lo stesso Piano triennale é chiamato ad individuare i principali interventi di sviluppo e gestione dei sistemi informativi pubblici, incidendo conseguentemente, in maniera sostanziale, sulla potestà auto-organizzatoria delle singole autonomie.

Tuttavia, sebbene fossero evidenti le criticità di tale nuova impostazione, in sede di bilanciamento dei confliggenti interessi statali e territoriali, il legislatore ha ritenuto prevalente quello dell’effettiva realizzazione delle politiche di digitalizzazione, nella convinzione che esse possano avere luogo unicamente all’interno di un sistema armonico e unitario, ancorché caratterizzato dal permanere della pluralità di competenze, tramite un agire coordinato di tutte le amministrazioni – centrali, settoriali o locali – coinvolte nel processo di modernizzazione pubblica.

In definitiva, la riforma del Codice dell’amministrazione digitale, promossa sulla base della necessità di modificare i paradigmi dell’azione degli enti pubblici all’interno di un contesto unitario di semplificazione, contiene un evidente impulso verso l’accentuazione dei poteri di indirizzo e coordinamento tecnico a livello centrale, diretto alla realizzazione di un modello di amministrazione dotato di una struttura organizzativa più snella ed efficace, nonché in funzione della implementazione delle nuove tecnologie.

In concreto, da un modello federato e non gerarchico si passa ad una nuova e differente concezione della struttura amministrativa, dove prevale l’esigenza di affidare maggiore rilievo al ruolo di un coordinamento centrale, limitando, da un lato, il processo devolutivo di poteri autonomi in capo alle singole amministrazioni e, dall’altro, riconoscendo all’Agenzia per l’Italia Digitale ampli poteri di indirizzo, controllo e monitoraggio.

 

  1. Il Commissario per l'attuazione dell'Agenda digitale italiana

Il processo di digitalizzazione dell’organizzazione e dell’attività amministrativa ha ricevuto un fondamentale contributo dalle iniziative concepite ed inserite nel piano strategico “Europa 2020”, il quale, al momento della predisposizione delle politiche economiche ed occupazionali, ha riservato un ruolo centrale allo sviluppo dell’Agenda digitale europea, ed in particolare all’uso delle moderne tecnologie ICT.

L’attuazione di tale progetto mira in concreto a stimolare la crescita economica e l’inclusione sociale attraverso il massimo sviluppo delle tecnologie della comunicazione e dell’informazione, nonché mediante la revisione delle proprie priorità digitali, investendo così sulla diffusione della banda larga, sulla creazione di nuove infrastrutture per i servizi pubblici digitali, sullo sviluppo delle competenze digitali e sulla realizzazione di una nuova strategia industriale dell’elettronica.  

Sotto questo profilo, pertanto, il piano europeo pone particolare rilevanza alle peculiari caratteristiche dei servizi di e-government, intravedendo nella loro implementazione il principale strumento di sviluppo economico e promozione di una democrazia maggiormente partecipata dai cittadini, così come confermato dalla stessa Commissione, secondo la quale i suddetti mezzi giuridici “costituiscono un modo economico per migliorare il servizio ai cittadini e alle imprese, favorire la partecipazione e promuovere un'amministrazione aperta e trasparente” (Comunicazione della Commissione 19.5.2010, COM(2010), 245).

Il recepimento delle indicazioni provenienti dall’Agenda digitale europea é avvenuto in Italia con l’art. 47, d.l. 9.2.2012, n. 55 – convertito nella l. 4.4.2012, n. 35 (“Disposizioni urgenti in materia di semplificazione e di sviluppo”) – attraverso il quale l’ordinamento interno si è dotato di una propria Agenda, di mera natura programmatica, concernente l’insieme di azioni e norme per lo sviluppo delle tecnologie, dell’innovazione e dell’economia digitale, al fine primario di modernizzare i rapporti tra pubblica amministrazione, cittadini e imprese.  

La stessa normativa ha inizialmente individuato in una Cabina di Regia l’organo operativo deputato all’attuazione di tale Agenda digitale, con l’ausilio di un Tavolo permanente per l’innovazione, salvo poi disporre la loro soppressione nell’ottica della semplificazione della rispettiva governance, la quale, secondo la disciplina ad oggi vigente, viene espressamente attribuita, per quanto attiene alle politiche di digitalizzazione, alla Presidenza del Consiglio (coadiuvata dalla Conferenza permanente per l’innovazione tecnologica limitatamente alla definizione delle linee strategiche e di indirizzo), nonché, con riferimento alle gestione tecnica e operativa, all’Agenzia per l’Italia Digitale, cui spetterebbe il coordinamento informatico della amministrazione statale, regionale e locale, secondo quanto disposto dal nuovo art. 14 del C.A.D. ai sensi ed in conformità con il dettato normativo dell’art. 117, comma 1, lett. r), Cost.

Inizialmente, l’Agenzia per l’Italia Digitale è stata istituita attraverso il d.l. 22.6.2012, n. 83 (convertito nella l. 7.8.2012, n. 134, recante “Misure urgenti per la crescita del Paese”) con il limitato compito di garantire la realizzazione degli obiettivi dell’Agenda digitale italiana in coerenza con quelli stabiliti a livello europeo e contribuire alla diffusione dell’utilizzo delle nuove tecnologie nelle pubbliche amministrazioni. Essa costituisce un’agenzia governativa di cui al d.lgs. 30.7.1999, n. 300 (“Riforma dell'organizzazione del Governo, a norma dell'articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59”), che opera con propria autonomia organizzativa, tecnico-operativa e gestionale, secondo i principi generali di trasparenza ed economicità.

L’Agenzia in esame, inoltre, è definita come un soggetto titolare di diverse funzioni tecniche, nazionali internazionali, le quali, in linea di principio, derivano dalla necessità di garantire il costante adeguamento delle modalità operative delle amministrazioni pubbliche rispetto all’evoluzione delle tecnologie.

Nell’ambito dei recenti interventi di riordino e razionalizzazione della governance in materia digitale, il ruolo dell’AgID è stato significativamente potenziato, cosicché, con il d.lgs. 26.8.2016, n. 179 (“Modifiche ed integrazioni al Codice dell'amministrazione digitale, di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, ai sensi dell'articolo 1 della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”), il ruolo di coordinamento informatico dell’amministrazione statale, regionale e locale, prima spettante all’organo politico, è stato attualmente affidato a tale agenzia governativa, demandando ad essa, allo stesso tempo, il compito di favorire l’adozione di infrastrutture comuni che riducano i costi sostenuti dalle amministrazioni, attraverso la promozione dell’innovazione digitale e l’utilizzo delle tecnologie digitali nella organizzazione dell’amministrazione.

In tale quadro, l’intervento legislativo non si è limitato a riconoscerle funzioni prima esercitate da un soggetto di natura politica, bensì ha previsto la possibilità per il Presidente del Consiglio, in sede di prima attuazione, di nominare un Commissario straordinario per l’Agenda digitale, con poteri sostitutivi nei confronti delle amministrazioni inadempienti, anche di quelle non statali, al fine di realizzare concretamente l’attuazione degli obiettivi prefissati dalla stessa Agenda digitale italiana. Tale facoltà é stata effettivamente esercitata in data 16 settembre 2016 con l’emanazione di un decreto della Presidenza del Consiglio dei ministri, avente ad oggetto la nomina di un Commissario straordinario del Governo.

Sotto questo profilo, la decisione di avvalersi di tale figura straordinaria nell’ordinaria gestione delle politiche di digitalizzazione pubblica solleva particolari dubbi ermeneutici ed applicativi, tenuto conto della precedente decisione del legislatore di attribuire all’AgID l’attuazione dell’Agenda digitale, i cui organi gestionali, però, non vengono sostituiti a causa dell’acclarata impossibilità di procedere alla realizzazione degli obiettivi individuati ex lege, ma essi sono affiancati dal commissario governativo, con compiti totalmente sovrapponibili a quelli in parte già demandati alla stessa Agenzia.

Tali difficoltà di convivenza giuridica tra i suddetti soggetti pubblici, l’Agenzia per l’Italia Digitale e il Commissario per l’attuazione dell’Agenda digitale, sono riconducibili essenzialmente a due differenti motivazioni:

  1. a) a livello generale, come è noto, l’istituto giuridico del commissario governativo rappresenta oggi un fenomeno non riconducibile ad un disegno complessivo ed organico, bensì riflette esigenze plurali ed eterogenee, comprendendo così sia la necessità di affrontare una situazione di crisi dovuta all’impossibilità di provvedere attraverso una amministrazione ordinaria, sia quella di realizzare gli obiettivi predeterminati dalla legge con rapidità ed efficienza, in conformità con gli stringenti vincoli di spesa e di bilancio. In estrema sintesi, la figura del commissario costituisce la risoluzione di differenti situazioni, talvolta improvvise ed eventuali, talvolta fisiologiche e derivanti dalla stessa complessità dell’ordinamento giuridico.

Tale tendenza si é sviluppata quindi in una duplice dimensione: da un lato, si é provveduto al progressivo aumento di leggi istitutive di nuove figure di commissario ovvero si é dilatato l’ambito applicativo dei presupposti, di fatto e di diritto, per la loro istituzione; su altro versante, la stessa pubblica amministrazione ha spesso interpretato in maniera estensiva le condizioni normative che regolano il ricorso a questo strumento organizzativo.

Per contro, la figura giuridica dell’agenzia governativa prevista dal d.lgs. n. 300/1999, nei cui schemi é generalmente ricondotta l’Agenzia per l’Italia Digitale, presenta, quali profili distintivi, il diretto rapporto con l’organo esecutivo e l’esercizio di poteri tecnici ed operativi.

Segnatamente, sebbene le agenzie governative godano di una particolare autonomia di gestione e di bilancio, esse sono espressamente sottoposte a determinati poteri di indirizzo e di vigilanza del ministro di riferimento, secondo le modalità descritte nelle previsioni statutarie e nel rispetto dei principi e criteri direttivi elencati negli artt. 8 e 9 del suddetto d.lgs.

Per quanto attiene ai compiti di natura tecnica ed operativa, atteso che le agenzie governative operano all’interno di un particolare assetto amministrativo, esse esercitano funzioni altamente settoriali, dirette al perseguimento di un complesso e specifico interesse pubblico, il quale di norma rappresenta il risultato del riordino di attribuzioni in precedenza assegnate al ministro e agli uffici ministeriali, avuto comunque riguardo alla distinzione tra quelle di indirizzo politico, mantenute in capo a quest’ultimi, e quelle tecnico-operative, conferite invece alle agenzie create ad hoc.

L’istituzione di nuove agenzie amministrative delinea un fenomeno ormai consolidatosi negli ultimi anni all’interno della nostra organizzazione amministrativa e mutuato dall’esperienza proveniente dal sistema giuridico di common law, improntato sullo sviluppo di amministrazioni specializzate e sezionali, con il compito di svolgere articolate attività nell’ottica di realizzare determinate finalità, tipizzate direttamente dal legislatore.

Da tale generale disamina risulta che la ratio dell’istituzione del Commissario straordinario coincide, per certi profili (ossia quelli riguardanti alla necessità di rispondere a situazioni specifiche, cui la pubblica amministrazione con le proprie strutture organizzative non riesce a far fronte), con quella che presiede alla costituzione di una agenzia governativa. Mentre si differenzia da quest’ultima quando l’istituzione del Commissario risponde all’esigenza di sopperire ad una situazione di crisi delle amministrazioni specificamente dedicate al perseguimento di un determinato interesse pubblico. Di guisa che, non sussistendo nel caso di specie queste ultime situazioni di crisi, la coincidenza di due amministrazioni parallele, quella di un Commissario e di una agenzia che presiedono all’attuazione del medesimo interesse pubblico, costituisce una anomalia, se non una violazione del principio di economicità dell’azione amministrativa.

  1. b) L’attuale fase del processo di digitalizzazione della pubblica amministrazione, iniziata con il d.lgs. n. 179/2016, mira in primo luogo ad una modifica dei classici schemi procedimentali dell’azione amministrativa, mediante l’inserimento e l’incentivazione all’uso delle moderne tecnologie informatiche; allo stesso tempo, le innovazioni legislative intervengono profondamente sulla organizzazione della governance dell’Agenda digitale, riducendo sensibilmente, sulla base dei principi di semplificazione, i centri decisionali periferici e accentrando la competenza statale in capo ad una agenzia governativa, AgID, dotata di peculiari ed elevate competenze tecniche.

In tale quadro generale, la nomina di un Commissario ex art. 63, d.lgs. 26.8.2016, n. 179, e il riconoscimento ad esso dei medesimi compiti già attribuiti ad un ente specificatamente istituito presentano delle evidenti incongruenze con le precedenti decisioni legislative, in quanto la scelta di affidare l’attuazione dell’Agenda digitale ad una agenzia governativa denota già ex se la consapevolezza del legislatore circa la mancanza, all’interno degli ordinari uffici competenti, di quelle capacità tecniche ed operative necessarie per raggiungere tali obiettivi.

Di conseguenza, l’Agenzia per l’Italia Digitale nasce sulla base degli stessi presupposti e dei medesimi obiettivi prefigurati nell’atto di attivazione dell’amministrazione straordinaria (id est, del Commissario), dal momento che risultano completamente assenti, nelle motivazioni del decreto di nomina commissariale della Presidenza del Consiglio dei ministri, eventuali inadempimenti degli ordinari organi di gestione dell’agenzia governativa ovvero ulteriori e differenti obiettivi rispetto a quelli già riconosciuti alla stessa AgID, in evidente contrasto con la ratio sottesa al d.lgs. n. 179/2016, diretta principalmente ad un processo di semplificazione e riduzione della governance dell’Agenda digitale.

Sotto quest’ultimo profilo, infatti, sarebbe stato più conforme al dettato normativo, ed anche alle stesse caratteristiche della figura giuridica del commissariamento, l’espressa individuazione di determinate iniziative ed opere essenziali per l’effettiva attuazione dell’Agenda digitale, sostituendo i poteri e le funzioni degli organi statutari dell’AgID con il Commissario straordinario per l’attuazione dell'Agenda digitale, e non attraverso un mero affiancamento di quest’ultimo nei confronti dell’agenzia pubblica già costituita, incrementando così, dal punto di vista quantitativo, i soggetti deputati alla gestione dell’Agenda digitale italiana e, su altro versante qualitativo, riportando alla sede politica l’attuazione di quest’ultima, prima equivocamente sottrattale.

 

Riferimenti bibliografici

Per una disamina più approfondita della giurisprudenza costituzionale in tema di digitalizzazione della pubblica amministrazione, si rinvia a Cardarelli F., Amministrazione digitale, trasparenza e principio di legalità, in Dir. inf., 2015, p. 227 ss., nonché a Costantino F., Autonomia dell’amministrazione e innovazione digitale, Napoli, 2012, p. 47 ss.

Sul tema "Europa 2020", cfr. Romani L., La strategia ‘‘Europa 2020’’: obiettivi e criticità, con particolare riferimento all’agenda digitale europea e all’interoperabilità dei sistemi informativi delle amministrazioni pubbliche europee, in Riv. amm., 2010, 573 ss.

In materia di Agenzia digitale italiana, Carloni E., Amministrazione aperta e Governance dell’Italia digitale, in Giorn. dir. amm., 2012, p. 1045 ss.

Sui profili giuridici dell'istituto del commissariamento, tra i vari contributi della dottrina, si rimanda a Juso R., voci Commissario governativo e commissario prefettizio, in Noviss. Digesto it., 1981, vol. III, p. 634 ss.; Berti G. - Tumiati L., Commissario e Commissione Straordinaria, in Enc. dir., vol. VII, Milano, 1960, p. 862 ss.; Klitsche De La Grange T., Gli organi amministrativi straordinari, in Cons. St., 1984, II, p. 431 ss.; Rizza G., voce Commissario (dir. pubbl.), in Enc. giur., vol. VII, Roma, 1990; Teresi F., I commissari straordinari del governo, in Scritti in onore di A. Predieri, vol. II, Milano, 1996, p. 1443 ss. In particolare, si veda Avanzini G., Il Commissario straordinario, Torino, 2013, p. 1 ss.

 

Pubblicato il 14 novembre 2018


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