Tutela del lavoro e emergenza da COVID-19. COVID-19 e istituti speciali di sostegno al reddito

Decretazione di urgenza COVID-19 in materia di sostegno al reddito e problemi attuativi

La pandemia non è annoverata tra gli eventi non evitabili che normalmente sono il presupposto degli schemi di sostegno al reddito per riduzione dell’orario di lavoro o di sospensione temporanea. Dalla pandemia non discende, infatti, una crisi di settore o territoriale, ma una crisi intersettoriale e del paese intero che non è controllabile, anzi si amplifica in ragione di condizioni di vario genere, anche esse non del tutto controllabili, sino a divenire europea, poi occidentale, infine globale. Ora, a ben guardare, il sostegno al reddito viene tradizionalmente regolato secondo l’impostazione basata sulla combinazione tra rischio/bisogno collettivo e assicurazione sociale. Ma COVID-19 non risponde a quell’impostazione: la pandemia, con il conseguente ordine di serrata, imposto per ordine pubblico a quasi tutte le imprese del nostro sistema produttivo, genera un rischio di disoccupazione che non è stato contemplato né dal nostro o né da altri ordinamenti di sicurezza sociale (Si v. la ricostruzione teorica di Levi Sandri, L.R., Istituzioni di legislazione sociale, Milano, 1955. Per la comparazione a livello europeo, si v. lo scritto di Piccininno. S., Sandulli. P., Le riforme della sicurezza sociale nell'Europa occidentale, in Dir. lav., 1980, III, 199 ss.). Infatti, in caso di pandemia, la disoccupazione non è frizionale, ma è generalizzata perché indotta da provvedimenti pubblici di salvaguardia della salute collettiva che, imponendo una serrata, vietano ai lavoratori e ai datori di lavoro di operare.

Questo è il problema vero con cui si confronta la decretazione di urgenza (Sulla decretazione di urgenza per COVID-19, si v. la riflessione di Clementi, F., Quando l’emergenza restringe la libertà meglio un decreto legge che un DPCM, in IlSole24Ore, 13.3.2020) in materia di sostegno al reddito per COVID-19. Il resto è fatto di dettagli, in alcuni casi di errori, in altri di prove. Il d.l. 2.3.2020, n. 9 e, poi, il d.l. 17.3.2020, n. 18 hanno strutturato istituti speciali di sostegno al reddito che, seppur inseriti nell’architettura più ampia del d.lgs. 14.9.2015, n. 148, sono dotati di un proprio assetto procedimentale e causale (de-burocratizzato), di una propria voce di finanziamento che è riferibile alla fiscalità generale (non più al rapporto contributivo), di un sistema di erogazione peculiare delle prestazioni. Sono istituti che gestiscono il contingente (cioè il rischio disoccupazione da serrata imposta alle imprese per pandemia). Anche la relativa efficacia temporale limitata (23.2.2020 – 31.8.2020) dimostra che si tratta di istituti che rispondono alla crisi di oggi, non a quella di domani. Alla crisi di domani si potrà rispondere solo con gli strumenti che l’Unione Europea metterà in campo (Si v. l’intervista di Draghi, M., Opinion Coronavirus, in Financial Times, 25.3.2020).

Il quadro che ne deriva è il seguente. Da una parte, restano immodificati gli istituti di sostegno al reddito, che qui chiamiamo “tradizionali”, di cui al d.lgs. 148/2015 (CIGO, CIGS, fondi bilaterali di solidarietà - fondi ex art. 26, fondi alternativi ex art. 27, fondi ex art. 26, co. 8, cd. pre-esistenti, fondi territoriali ex art. 40. Si v. gli studi di Renga, S., Cassa integrazione guadagni e testo unico: ossimori e vecchi merletti, in Lav. dir., 2017, II, 217 ss.; Occhino, A., Il sostegno al reddito dei lavoratori in costanza di rapporto tra intervento pubblico e bilateralità, in Dir. lav. merc., 2016, III, 499 ss.; Bozzao, P., Gli ammortizzatori sociali nel sistema del "jobs act": una visione d'insieme, in Dir. lav. merc., 2015, III, 519 ss.). Dall’altra, ci sono gli istituti speciali del d.l. n. 9/2020 (art. 13 con la CIGO de-burocratizzata e il FIS/assegno ordinario de-burocratizzato, art. 14 con la CIGO de-burocratizzata post CIGS, art. 15 con la CIGD – zona rossa, art. 17 con la CIGD extra zona rossa - Lombardia, Veneto e Emilia Romagna) e del d.l. n. 18/2020 (art. 19 con CIGO COVID-19 e con assegno ordinario COVID-19 - fondi di solidarietà di cui al d.lgs. 148/2015; art. 20 con la CIGO COVID-19 post CIGS; art. 21 con FIS/assegno ordinario COVID-19 post FIS/assegno di solidarietà; art. 22 con la CIGD COVID-19). C’è, inoltre, al momento (30.3.2020), una coesistenza di istituti ex d.l. n. 9/2020 con quelli ex d.l. n. 18/2020. I datori di lavoro di cui al d.l. n. 9/2020 possono accedere anche agli istituti di cui al d.l. n. 18/2020. Si dovrà trovare la formula più adatta per consentire ai datori di lavoro di far confluire il regime già in godimento ex d.l. n. 9/2020 con il regime ex d.l. n. 18/2020, anche mediante l’individuazione dei lavoratori già coinvolti in procedimenti di cassa integrazione o assegno ordinario (si v. il maxi-emendamento del Governo in AS n. 1766 in www.senato.it). Nella fase di conversione del d.l.  n.18/2020, oltre che in quella interpretativa della prassi o dei decreti ministeriali, si dovrà predisporre, a tal fine, una regola sulla confluenza, salvaguardando le situazioni in fieri.

 

Focalizzazione: istituti speciali ex d.l. n. 18/2020

Osserviamo gli istituti introdotti dal d.l. n. 18/2020. I datori di lavoro individuati dall’art. 19 sono, da una parte, i datori di lavoro di cui all’art. 10 d.lgs. n. 148/2020 (CIGO) e, dall’altra, i datori di lavoro di cui all’art. 26 ss d.lgs. n. 148/2015 (fondi di solidarietà bilaterali ex art. 16, cd. inpsizzati perché gestione speciale dell’INPS, anche pre-esistenti di cui al co. 8 del medesimo articolo, fondi alternativi ex art. 27 e fondi territoriali ex art. 40 - Sulla ricostruzione dei fondi bilaterali di solidarietà rinvio a miei studi pubblicati in Faioli, M., Il sostegno al reddito attuato mediante fondi bilaterali di solidarietà, in Zilio Grandi G.-Biasi, M., Commentario alla riforma del Jobs Act, Vicenza, 2016.).

In relazione al primo gruppo di cui all’art. 19 d.l. n. 18/2020 (datori di lavoro/lavoratori assoggettati al regime CIGO), i datori di lavoro, assoggettati normalmente al regime CIGO (art. 10, d.lgs. n. 148/2015), per i profili contributivi e prestazionali, possono accedere alla CIGO speciale, con causale COVID-19, per un periodo massimo di nove settimane (anche retroattivamente dal 23.2.2020 e sino al 31.8.2020). Essi sono dispensati dallo svolgimento del procedimento amministrativo (art. 15 d.lgs. n. 148/2015). Il procedimento di informazione e consultazione sindacale, di esame congiunto deve svolgersi entro tre giorni dalla comunicazione preventiva. Tale procedimento sindacale si svolge telematicamente.  Il termine fissato per la presentazione della domanda coincide con la fine del quarto mese successivo all’inizio del periodo di sospensione/riduzione. Tali periodi di CIGO non sono conteggiati ai fini delle durate. I lavoratori debbono risultare alle dipendenze del datore di lavoro già dal 23.2.2020. Le risorse sono limitate e gestite dall’INPS.

In relazione al secondo gruppo di cui all’art. 19 d.l. n. 18/2020 (datori di lavoro/lavoratori assoggettati ai fondi bilaterali di solidarietà), i datori di lavoro di cui all’art. 26 ss. d.lgs. n. 148/2015 possono accedere all’assegno ordinario speciale, con causale COVID-19, per un periodo massimo di nove settimane (anche retroattivamente dal 23.2.2020 sino al 31.8.2020). I fondi di solidarietà bilaterali sono i fondi di cui all’art. 26 (fondi inpsizzati), all’art. 26, co. 8 (fondi pre-esistenti), all’art. 27 (fondi bilaterali alternativi – cioè, FSBA, artigiani e Formatemp, lavoro somministrato), art. 40 (fondi territoriali). I datori di lavoro sono dispensati dallo svolgimento del procedimento amministrativo (art. 30, co. 2, d.lgs. n. 148/2015). Il procedimento di informazione e consultazione sindacale, di esame congiunto deve svolgersi entro tre giorni dalla comunicazione preventiva. Tale procedimento sindacale è effettuato telematicamente. Il tetto aziendale di cui all’art. 29, co. 4, d.lgs. n. 148/2015 non è applicabile («dieci volte l'ammontare dei contributi ordinari dovuti dal medesimo datore di lavoro, tenuto conto delle prestazioni già deliberate a qualunque titolo a favore dello stesso»). L’assegno ordinario può essere erogato, in deroga al regime generale di cui al d.lgs. n. 148/2015, anche ai datori di lavoro che abbiano alle proprie dipendenze più di cinque lavoratori. C’è un termine per la presentazione della domanda (entro la fine del quarto mese successivo all’inizio del periodo di sospensione/riduzione). Tali periodi di prestazione non sono conteggiati ai fini delle durate. I lavoratori debbono risultare alle dipendenze del datore di lavoro già dal 23.2.2020. Le risorse sono limitate e gestite dall’INPS.

I datori di lavoro cui all’art. 20 d.l. n. 18/2020 sono i datori di lavoro che normalmente – per rapporto contributivo e prestazionale – possono accedere alla CIGS (art. 20 d.lgs. n. 148/2015). I datori di lavoro che abbiano in corso una CIGS possono chiedere la CIGO speciale con causale COVID-19, cui all’art. 19, d.l. n. 18/2020. Tale CIGO sospende e sostituisce la CIGS in corso. La CIGO può riguardare anche i lavoratori già in CIGS.  I periodi di trattamento di CIGO non sono conteggiati nella durata massima (art. 4 d.lgs. n. 148/2015 – 24 mesi nel quinquennio mobile e art. 12, d.lgs. n. 148/2015 – 13 settimane continuative). Non è dovuto il contributo addizionale di cui all’art. 5, d.lgs. n. 148/2015. Il procedimento sindacale può non essere svolto. L’INPS accoglie le domande nei limiti delle risorse.

I datori di lavoro cui all’art. 21 d.l. n. 18/2020 sono i datori di lavoro di cui all’art. 27 d.lgs. n. 148/2015 (cioè, assoggettati normalmente al regime del FIS). I datori di lavoro che abbiano in corso una solidarietà con assegno erogato dal FIS ex art. 31 d.lgs. n. 148/2015 possono chiedere al FIS l’assegno ordinario con causale COVID-19, di cui all’art. 19, d.l. n. 18/2020. Tale assegno ordinario sospende e sostituisce l’assegno di solidarietà in corso. L’assegno ordinario può riguardare anche i lavoratori già in assegno di solidarietà.  I periodi di trattamento non sono conteggiati nella durata massima (art. 4, d.lgs. n. 148/2015 – 24 mesi nel quinquennio mobile e art. 29, co. 3, d.lgs. n. 148/2015 – 26 settimane nel biennio mobile). Non è dovuto il contributo addizionale di cui all’art. 5, d.lgs. n. 148/2015. L’INPS gestisce le risorse che sono state poste a disposizione.

I datori di lavoro non appartenenti a alcuna delle categorie menzionate possono fare istanza ex art. 22 d.l. n. 18/2020 per la cassa in deroga (CIGD - Per un quadro generale sull’istituto della cassa in deroga si v. Tiraboschi, M., L'evoluzione della normativa sugli ammortizzatori sociali tra emergenza e ricerca di una logica di sistema, in Dir. rel. ind., 2010, II, 331 ss. e Ferrante, V., Recenti evoluzioni nella disciplina degli ammortizzatori sociali: fra sostegno alla riduzione dell'orario e generalizzazione delle tutele, in Dir. rel. ind., 2009, IV, 918 ss.). Si tratta, dunque, dei datori di lavoro che non possono accedere agli istituti tradizionali (CIGO, CIGS e fondi) e, di conseguenza, agli istituti speciali CIGO COVID-19 (anche post CIGS ex art. 20 d.l. n. 18/2020) e assegno ordinario COVID-19 (anche post solidarietà ex art. 21 n. d.l. 18/2020). Tra i datori di lavoro che possono accedere alla CIGD sono annoverabili anche i datori di lavoro del commercio con più di cinquanta dipendenti che possono normalmente fare istanza per la CIGS, ex art. 20, co. 2, d.lgs. 148/2015 (sul punto si v. anche accordo-quadro Regione Lazio – art. 2 e la Circolare INPS 28.3.2020, n. 47). I datori di lavoro stipulano un accordo, negoziabile anche per via telematica, con le organizzazioni sindacali più rappresentative, e successivamente depositano domanda di CIGD. Accedono alla CIGD datori di lavoro che abbiano almeno un lavoratore alle proprie dipendenze. La fase di informazione e consultazione viene regolata dagli accordi quadro/protocolli regionali. La norma di legge dispone che il contratto collettivo aziendale è requisito necessario per accedere in riferimento ai datori di lavoro che abbiano più di cinque lavoratori alle proprie dipendenze. Il trattamento di CIGD non supera il periodo di nove settimane. Viene definito il diritto alla contribuzione figurativa. Alla domanda del datore di lavoro segue il decreto regionale di approvazione. L’INPS eroga direttamente la prestazione. Nelle Province Autonome di Trento e Bolzano il fondo di solidarietà bilaterale territoriale erogherà e gestirà tali prestazioni. Mediante il decreto interministeriale del 24.3.2020 sono state ripartite le risorse economiche (una prima quota rispetto a quelle stabilite in un limite massimo di 3.292,2 milioni per il 2020). Le regioni stanno già concertando con le parti sociali più rappresentative gli accordi quadro o protocolli di regolazione delle CIGD, con i relativi procedimenti e discipline. Le imprese, con sedi operative localizzate in più di cinque regioni, potranno svolgere un unico procedimento mediante il Ministero del lavoro (art. 2, decreto interministeriale del 24.3.2020). In relazione al regime intertemporale tra il d.l. n. 18/2020 e gli accordi-quadro regionali si noti che nel sistema laziale è stato deciso che «le domande di Cigd inviate in data antecedente alla sottoscrizione del presente accordo, non verranno prese in considerazione dalla Regione Lazio» (accordo-quadro Regione Lazio del 24.3.2020 – art. 6).

 

Spunti ricostruttivi e i casi di studio (Lazio e Lombardia)

Ci sono alcuni elementi che possono permettere una prima ricostruzione teorica di tali istituti speciali. In primo luogo, c’è la de-burocratizzazione amministrativa e la regolazione della fase informativo-consultiva con le organizzazioni sindacali. In secondo luogo, si può notare il nesso tra istituti speciali e bilateralità tipizzata per il sostegno al reddito. In terzo luogo, viene in evidenza la relazione tra regolazione regionale, cassa in deroga e concertazione sociale.

Il primo elemento caratterizza l’intera operazione di emergenza. Il disegno normativo si comprende se si analizza, in controluce, il d.lgs. n. 148/2015 con il d.l. n. 9 e il d.l. n. 19 del 2020. Soffermiamoci sul d.l. n. 18/2020: qui, l’intento di de-burocratizzare i procedimenti amministrativi che normalmente sono effettuati nell’ambito del d.lgs. 148/2015 si realizza nella volontà del legislatore del 2020 di dispensare il datore di lavoro dall’applicazione dell’art. 14, dell’art. 15, co. 2, e dell’art. 30, co. 2, del d.lgs. n. 148/2015. Si tratta di una dispensa generale dai procedimenti di informazione e consultazione sindacale (art. 14), dal procedimento amministrativo relativo alla presentazione della domanda CIGO (art. 15, co. 2 - la domanda deve essere presentata entro il termine di quindici giorni dall'inizio della sospensione o riduzione, fatte salve le domande per eventi oggettivamente non evitabili, per le quali si applica il termine della fine del mese successivo a quello in cui si è verificato l'evento) e dalla domanda di assegno ordinario (art. 30, co. 2 - la domanda di accesso all'assegno ordinario deve essere presentata non prima di trenta giorni dall'inizio della sospensione o riduzione e non oltre il termine di quindici giorni dall'inizio della sospensione o riduzione). Nel d.l. n. 18/2020 c’è una certa incongruenza: alla dispensa dall’obbligo generale di informazione e consultazione si abbina l’obbligo specifico di informazione, consultazione e esame congiunto, da svolgere in tre giorni telematicamente. L’INPS sottolinea che «all’atto della presentazione della domanda di concessione dell’integrazione salariale ordinaria e dell’assegno ordinario, non deve essere data comunicazione all’INPS dell’esecuzione degli adempimenti di cui sopra, e l’Istituto potrà procedere alla adozione del provvedimento autorizzatorio, ove rispettati tutti gli altri requisiti» (circ. INPS 28.3.2020, n. 47). Detta incongruenza, forse, potrebbe permettere di dedurre che l’INPS mantiene una posizione neutrale rispetto all’adempimento del procedimento informativo, consultivo e di esame congiunto perché l’obbligo speciale non è considerato dalla legge un requisito necessario per accedere al trattamento di cui all’art. 19 d.l. n. 18/2020. La modalità digitale-telematica del procedimento sindacale di cui al d.l. n. 18/2020 determinerà una prassi che, con buona probabilità, si estenderà in via generalizzata anche agli istituti di cui al d.lgs. n. 148/2015. La salvaguardia delle posizioni sindacali a livello aziendale, operata mediante la norma sullo scambio digitale di informazioni, con consultazione e eventuale esame congiunto, in tre giorni, denota una certa attenzione da parte del legislatore del 2020 rispetto al coinvolgimento delle rappresentanze dei lavoratori, ma anche una debolezza dello schema speciale: immaginare che rappresentanze dei lavoratori a livello aziendale e correlate organizzazioni sindacali di livello territoriale possano gestire tutte le informazioni/consultazioni di CIGO e assegno ordinario nei tempi previsti, moltiplicati per gli illimitati casi aziendali di crisi, porta a concludere che l’azione sindacale potrebbe correre il rischio di diventare un’azione “cammeo”.

Ci sono, inoltre, nella linea che deriva dal primo elemento, ulteriori riflessi da evidenziare.  C’è una specie di collegamento tra istituti speciali di sostegno al reddito di cui al d.l. n. 18/2020, sospensione delle misure di condizionalità (art. 40 d.l. n. 18/2020) e inibizione del potere di licenziamento collettivo e individuale per giustificato motivo oggettivo (art. 46 d.l. n. 18/2020). Nel periodo di efficacia della regolazione COVID-19, si può accedere alle misure di sostegno al reddito tradizionali e speciali senza ottemperare gli obblighi di ricerca attiva del lavoro e/o di formazione (cd. condizionalità). Il che viene giustificato sulla base della limitata libertà di mobilità geografica imposta dalla situazione pandemica e dalla relativa regolazione. Nel medesimo periodo di efficacia normativa, il datore di lavoro che abbia avviato un procedimento di licenziamento collettivo è tenuto fare istanza di accesso agli istituti speciali COVID-19 di sostegno al reddito, con l’effetto, da una parte, di far sospendere i procedimenti ex artt. 4 e 24 l. 23.7.1991, n. 223 e, dall’altra, di inibire il relativo potere di licenziamento collettivo. La norma inibisce, altresì, il potere di licenziamento individuale, anche plurimo, per giustificato motivo oggettivo, dei datori di lavoro non assoggettati alla disciplina della l. 223/1991.

Nella dinamica che stiamo osservando c’è da segnalare un problema sollevato da alcuni: ci si chiede se sia legittimo il potere del datore di lavoro di imporre unilateralmente ai lavoratori le ferie prima di accedere alla CIGO o all’assegno ordinario. Tale potere spesso origina da prassi aziendali. In pochi casi, esso deriva da norma di contratto collettivo (si v. il CCNL Terziario con riferimento specifico a alcuni periodi dell’anno). Non si può escludere che, al di fuori della cornice collettivo-contrattuale, l'esercizio di tale potere esponga a un rischio di contenzioso in relazione ai principi costituzionali (art. 36 Cost), ai principi internazionali (Convenzioni OIL) e alle discipline normative in materia di ferie. Del resto, il ristoro psico-fisico che deriva dalle ferie non coincide necessariamente con un periodo di forzata permanenza nel proprio domicilio. L’INPS e il Ministero del lavoro si sono in diverse occasioni occupati, direttamente o indirettamente, del tema. L’INPS, mediante il messaggio n. 3877/2019, ha chiarito che in caso di lavoratori in CIGO, sia ad orario ridotto che a zero ore, l’eventuale presenza di ferie pregresse non è ostativa all’eventuale accoglimento dell’istanza. Infatti, la disciplina contrattuale delle ferie è regolata da norme privatistiche attinenti ai rapporti tra datore di lavoro e lavoratori, che esulano dalle valutazioni di competenza dell’Istituto volte alla verifica dell’effettiva sussistenza della causale per la quale è stato chiesto l’intervento della CIGO. Si evidenzia, pertanto, che in linea con i predetti criteri definiti [...] con interpello n. 19/2011, non occorre chiedere all’azienda i dati sulle ferie ancora da fruire dai lavoratori interessati dalla richiesta di integrazione salariale e che, per tale ragione, nella domanda di CIGO non è più presente il campo nel quale veniva fornito tale elemento informativo». Il Ministero del lavoro ha confermato tale impostazione nella risposta a interpello del 19/2011. Anche la circ. INPS 28.3.2020, n. 47 conferma tale linea interpretativa.

Osserviamo il secondo elemento. È il punto più interessante da sottolineare per dimostrate la continuità tra istituti tradizionali (d.lgs. n. 148/2015) e istituti speciali (d.l. n. 18/2020) di sostegno al reddito. Il legislatore ha valorizzato il d.lgs. n. 148/2015 perché non ha introdotto un meccanismo di cassa in deroga generalizzato e sostitutivo del sistema di cui al d.lgs. 148/2015. In questa logica, per i due fondi bilaterali alternativi (FSBA e Formatemp) è stata predisposta nell’art. 19, co. 6, d.l.  n. 18/2020 una voce di bilancio ad hoc, distinta da quella generale per CIGO COVID-19 e assegno ordinario COVID-19 erogato mediante fondi inpsizzati. Il che determina l’impossibilità per i datori di lavoro vincolati a tali fondi bilaterali alternativi, al pari di quelli assoggettati al regime CIGO COVID-19 e assegno ordinario COVID-19, di far uso della cassa in deroga (CIGD) di cui all’art. 22. Ciò è ampiamente confermato dagli accordi-quadro regionali già negoziati o in fase di negoziazione (v. di seguito). Con altre parole, si potrebbe affermare che, se il legislatore ha stabilito una voce speciale di bilancio per istituti speciali ex d.l. n. 18/2020, nell’ambito, però, delle discipline degli istituti tradizionali di sostegno al reddito ex d.lgs. n. 148/2015, introducendo forme de-burocratizzate, i datori di lavoro, già assoggettati agli istituti tradizionali ex d.lgs. n. 148/2015, sono obbligati a rivolgersi, almeno in prima battuta, a tali istituti, nell’attuale modalità de-burocratizzata, e non alla CIGD ex art. 22. Nell’accordo-quadro della Regione Marche, per porre un esempio, si chiarisce che «sono ammessi alla CIGD anche i datori di lavoro che pur avendo accesso agli ammortizzatori sociali ordinari, hanno raggiunto i limiti massimi previsti dal citato D.Lgs. n. 148/2015 […]. I datori di lavoro che obbligati ad aderire ai Fondi di Solidarietà Bilaterali di cui all’art.27 del D.Lgs. n. 148/2015 possono accedere alla CIGD qualora abbiano esaurito i periodi massimi per le prestazioni di sostegno al reddito in caso di sospensione o riduzione dell’attività ovvero quando i fondi suddetti abbiano esaurito la disponibilità finanziaria».

Sul terzo elemento possiamo analizzare almeno due accordi quadro regionali, quello della Lombardia (del 20.3.2020) e quel del Lazio (del 24.3.2020) e il decreto interministeriale 24.3.2020. Si tenga presente che sono in corso negoziazioni in tutte le regioni (30.3.2020). 

Il decreto interministeriale del 24.3.2020, ha stabilito, nell’art. 1, il riparto regionale della prima quota delle risorse per la CIGD, in proporzione al numero dei potenziali lavoratori operanti in ciascuna regione, nell’art. 2, la regola per le imprese pluri-localizzate, disciplinando un procedimento gestito a livello nazionale dal Ministero del lavoro, e nell’art. 3, l’assimilazione delle istanze e dei procedimenti ex d.l. n. 9/2020 a quelli ex d.l. n. 18/2020 e il limite massimo di combinazione dei periodi di trattamento ex d.l. n. 9/2020 con il trattamento ex d.l. n. 18/2020 (tredici settimane).

L’accordo quadro della Regione Lazio del 24.3.2020 disciplina la CIGD a livello regionale. Ci sono due criticità che meritano particolare attenzione. La prima criticità attiene all’ambito di non applicazione. Nella circ. n. 47/2020 si chiarisce che «non rileva se l’azienda [artigiana] sia in regola con il versamento della contribuzione al Fondo». Nell’accordo quadro della Regione Lazio si stabilisce che non accedono alla CIGD i datori di lavoro che possono far ottenere la prestazione dai fondi bilaterali di solidarietà a cui sono vincolati (art. 2). In questa prospettiva, nell’art. 5 dell’accordo-quadro della Regione Lazio, si sottolinea correttamente che non possono accedere alla CIGD i datori di lavoro che sono (stati) inadempienti in relazione all’obbligazione contributiva a cui erano tenuti nei confronti di FSBA. Questa regola, inserita negli accordi quadro regionali, è una proiezione diretta dell’applicazione dell’art. 2116 c.c. (principio di automaticità) effettuata dai fondi bilaterali alternativi nell’ambito della propria (limitata) autonomia gestionale (Boer, P., Ricongiunzione dei periodi assicurativi e automaticità delle prestazioni nella giurisprudenza della corte costituzionale (Nota a C. Cost. 5 dicembre 1997, n. 374), in Riv. giur. lav., 1998, III, 390 ss.; Canavesi, G., Contribuzione prescritta e automaticità delle prestazioni nell' ordinamento italiano e nella dimensione comunitaria, in Riv. giur. lav., 1992, III, 465 ss.). Si tratta di una regola, definita a livello regionale, rispettosa dell’autonomia gestionale di cui godono i fondi bilaterali alternativi, i quali sono fondi esonerativi, autorizzati e vigilati dal Ministero del lavoro. Tutto ciò ha un portato pratico: il datore di lavoro non potrà accedere né alla CIGD, data l’indicazione degli accordi-quadro, né al sistema FSBA, almeno sino a quando non regolarizzi la relativa posizione contributiva. Il punto d.1.1. della circ. n. 47/2020 non esclude il fatto che i datori di lavoro artigiani inadempienti debbano, in ogni caso, procedere con l’adesione a FSBA, comunicando dati aziendali e relative posizioni, e adempiere l’obbligazione contributiva (anche successivamente, con un piano di emersione). Il d.l. n. 18/2020 e la circ. n. 47/2020 non hanno esonerato FSBA né dal potere/dovere di richiedere l’adesione/iscrizione del datore di lavoro inadempiente e né dal potere/dovere di agire per il recupero di quanto omesso o evaso. Ci si chiede cosa possa accadere nelle more della regolarizzazione: il lavoratore, il cui datore di lavoro artigiano sia (stato) inadempiente, potrà agire, ahimè senza successo, nei confronti di FSBA ex art. 2116 c.c. per chiedere la prestazione di sostegno al reddito da FSBA. FSBA, infatti, innanzi al giudice del lavoro, si difenderà mettendo in evidenza che non può erogare la prestazione in ragione dei regolamenti interni, già approvati tra il 2015 e il 2019 dal Ministero del lavoro, i quali non autorizzano FSBA a erogare prestazioni ai lavoratori alle dipendenze di datori di lavoro che non abbiano adempiuto correttamente l’obbligazione contributiva (Ciò è conforme alla linea giurisprudenziale secondo la quale il principio di automaticità può essere derogato solo da norme che in modo esplicito abbiano tale fine  – Cass., 14.6.2007, n. 13874; Cass., 19.8.2004, n. 16300; Cass., 4.5 2002, n. 6409). FSBA, inoltre, potrebbe evidenziare che nel d.l. n. 18/2020 non c’è un esonero sul potere/dovere di chiedere adesione e adempimento, tenendo presente che il d.lgs. n. 148/2015 non munisce di potere di riscossione coattiva FSBA. Tale potere resta in capo all’INPS. FSBA giustificherà le proprie scelte per fini specifici dell’equilibrio di bilancio di cui all’art. 35 d.lgs. n. 148/2015, in base ai quali FSBA può regolare, in coordinamento con Ministero del lavoro, la materia della regolarità contributiva. Dato questo scenario, in alternativa, il lavoratore potrà agire direttamente nei confronti del proprio datore di lavoro per ottenere il regolare versamento dei contributi a favore di FSBA (cd. azione per il diritto all’integrità contributiva). Questo ragionamento vale anche se si tratta di specifica voce di bilancio di cui all’art. 19, co. 6, d.l. n. 18/2020, derivante dalla fiscalità generale e non dal rapporto contributivo: le risorse economiche che derivano da tale voce di bilancio rifluiscono nella gestione di FSBA e, per l’effetto, salvo diverse indicazioni legislative o ministeriali, sono assoggettate alle regolamentazioni interne che FSBA ha definito e sono utilizzate secondo le autorizzazioni ministeriali che hanno approvato dette regolamentazioni. La seconda criticità riguarda il modello di comunicazione delle istanze. Esso si realizza con l’invio mediante PEC, con un protocollo cronologico gestito dagli uffici regionali. Prior in tempore, potior in iure sarà la regola applicata alle istanze: il che è corretto, essendo limitate le risorse economiche. La criticità, però, attiene alla gestione dell’istruttoria sulle istanze che forse doveva avvenire mediante sistemi digitali più evoluti per permettere un’interazione più adeguata tra datore di lavoro, sindacati e Regione.

Nell’accordo quadro della Regione Lombardia si fa confluire il regime ex d.l. n. 9/2018 nel nuovo d.l. n. 18/2020. Nell’art. 6 vengono disciplinati le quattro tipologie di intervento regionale di trattamento di cui al d.l. n. 9/2018 e al d.l. n. 18/2020 (cioè, CIGD zona rossa, CIGD altri comuni della Lombardia, CIGD ex dl. 18/2020, misure per i lavoratori autonomi). Tra le criticità si segnala l’art. 5 nel quale vengono indicati i contenuti essenziali del contratto collettivo aziendale che i datori di lavoro, con più di cinque dipendenti, sottoscrivono con le rappresentanze dei lavoratori. Tra i contenuti essenziali del contratto aziendale si noti quello che attiene alla (forse inutile) attestazione del pregiudizio economico derivante da COVID-19. Si porranno, inoltre, le medesime soluzioni alle criticità, di cui si è detto sopra, relative al coordinamento tra l’impostazione sui fondi bilaterali di solidarietà (nell’art. 2, punto 5 – i datori di lavoro inadempienti rispetto a CIGO e ai fondi di solidarietà non accedono alla CIGD) e la circ. n. 47/2020.

 

Conclusioni

La vera sfida che abbiamo davanti è quella di ricostruire. Il sostegno al reddito di cui al d.l. 18/2020 è finalizzato a gestire i problemi di breve periodo. Ma i problemi più importanti verranno nella fase post-emergenziale, quella di medio e lungo periodo. L’intervento europeo, in questa prospettiva, è fondamentale per gestire l’immediato e iniziare a programmare le soluzioni per cosa troveremo nella fase post-emergenziale nella manifattura, nella logistica, nel terziario, nell’agro-alimentare, etc. Nessuno oggi può prevedere esattamente cosa ci sarà dopo e come sarà il mercato del lavoro. La fase attuale determinerà, da una parte, certamente la crisi di imprese già vulnerabili, perché deboli e fiaccate da altre precedenti situazioni e, dall’altra, con buona probabilità, la crisi di istituzioni che sono chiamate a regolare il mercato del lavoro, nella dinamica attiva e passiva, secondo modelli non più adeguati ai tempi. Chi era già sul precipizio sarà spazzato via e il sistema imprenditoriale non sarà più lo stesso. Una parte dell’economia, come il turismo, saranno frenate per un periodo medio-lungo. Si trasformeranno luoghi e spazi di lavoro. Per prepararsi a questo nuovo mercato del lavoro un ruolo importante lo gioca l’Europa, che deve fare di più. Senza aspettarsi grandi riforme che richiederebbero anni, già oggi, in base ai Trattati attuali bisogna incidere sulle politiche economico-sociali, per la concorrenza e per la difesa comune. Ci sono spazi normativi significativi per l'attuazione di tali politiche, tra cui la più urgente è quella dell’EUBS (indennità europea di disoccupazione – Faioli, M., Bologna S., Sull'adeguatezza dell'indennità euro-unitaria di disoccupazione (EUBS), in RDSS: Rivista di diritto della sicurezza sociale, 2017, I, 29 ss.). Ciò che conta è che queste risorse siano rivolte non solo alla ricostruzione immediata, ma soprattutto a quella del medio-lungo periodo. Saremo chiamati a spendere le risorse europee, sapendo quale sarà l’economia dei prossimi anni, quali sono le priorità, dove investire, in cosa investire, quali sono le infrastrutture fisiche e digitali più adatte al futuro che ci aspetta. Questo può essere il modo più concreto per preferire il poco al tutto, il realizzabile a ciò che utopico, il gradualismo delle trasformazioni a una trasformazione radicale (per riprendere le parole di Caffè, F., La solitudine del riformista, Torino, 1990).

 

Bibliografia essenziale

Boer, P., Ricongiunzione dei periodi assicurativi e automaticità delle prestazioni nella giurisprudenza della corte costituzionale (Nota a C. Cost. 5 dicembre 1997, n. 374), in Riv. giur. lav., 1998, III, 390 ss.; Bozzao, P., Gli ammortizzatori sociali nel sistema del "jobs act": una visione d'insieme, in Dir. lav. merc., 2015, III, 519 ss.; Caffè, F., La solitudine del riformista, Torino, 1990; Canavesi, G., Contribuzione prescritta e automaticità delle prestazioni nell' ordinamento italiano e nella dimensione comunitaria, in Riv. giur. lav., 1992, III, 465 ss.; Clementi, F., Quando l’emergenza restringe la libertà meglio un decreto legge che un DPCM, in IlSole24Ore, 13.3.2020; Draghi, M., Opinion Coronavirus, in Financial Times, 25.3.2020; Faioli, M.-Bologna S., Sull'adeguatezza dell'indennità euro-unitaria di disoccupazione (EUBS), in RDSS: Rivista di diritto della sicurezza sociale, 2017, I, 29 ss.; Id., Il sostegno al reddito attuato mediante fondi bilaterali di solidarietà, in Zilio Grandi, G.-Biasi, M., Commentario alla riforma del Jobs Act, Vicenza, 2016; Ferrante, V., Recenti evoluzioni nella disciplina degli ammortizzatori sociali: fra sostegno alla riduzione dell'orario e generalizzazione delle tutele, in Dir. rel. ind., 2009, IV, 918 ss.; Levi Sandri, L.R., Istituzioni di legislazione sociale, Milano, 1955; Occhino, A., Il sostegno al reddito dei lavoratori in costanza di rapporto tra intervento pubblico e bilateralità, in Dir. lav. merc., 2016, III, 499 ss.; Piccininno, S.-Sandulli P., Le riforme della sicurezza sociale nell'Europa occidentale, in Dir. lav., 1980, III, 199 ss.; Renga, S., Cassa integrazione guadagni e testo unico: ossimori e vecchi merletti, in Lav. Dir., 2017, II, 217 ss., Tiraboschi, M., L'evoluzione della normativa sugli ammortizzatori sociali tra emergenza e ricerca di una logica di sistema, in Dir. rel. ind., 2010, II, 331 ss.

 

 

 
Pubblicato il 31/03/2020

© Istituto della Enciclopedia Italiana - Riproduzione riservata

0