La pandemia: fine o occasione per ripensare all’Unione Europea?
L’emergenza sanitaria sta mettendo a dura prova l’Unione Europea, evidenziando l’incapacità dell’istituzione nell’assumere decisioni unitarie per fronteggiare la crisi da COVID-19.
Gli Stati membri stanno adottando provvedimenti per affrontare l’emergenza epidemiologica senza nessuna forma di coordinamento a livello europeo e soprattutto senza nessuna visione strategica su ciò che occorrerà fare quando ci lasceremo alle spalle la pandemia.
Come evidenziato dal CNEL, l’assenza di un coordinamento a livello europeo è dipeso anche da un «Pilastro sociale europeo privo di disposizioni cogenti e di meccanismi sanzionatori. Le soluzioni adottate da singoli Paesi dell’Unione di fronte alla pandemia (chiusura delle frontiere, rallentamento della libertà di movimento delle merci, sospensioni parziali di Schengen), per le forti implicazioni degenerative che hanno, rischiano di compromettere l’intero progetto europeo» (v. il documento approvato dal Consiglio di Presidenza in data 26.3.2020).
Questa grave crisi ci costringe a riflettere, nonché a cambiare, il nostro modo di vivere, di lavorare e di pensare. È necessario iniziare a ragionare su come affrontare la crisi economica dopo l’emergenza sanitaria, pensare a quali modelli di sviluppo adottare, a quali politiche attive programmare, a quale modello di welfare aspirare per non lasciare indietro le fasce più deboli della popolazione che saranno ancora più emarginate dopo la crisi. Per poter fare questo, occorre prima di tutto ri-pensare all’Unione Europea, cercando di costruire una nuova governance dell’Unione più forte, meno legata agli egoismi dei singoli Stati membri.
Diverse sono le ricette che alcuni autorevoli esperti propongo per fronteggiare la crisi; tra le tante (Giavazzi, F.-Tabellini, G., Eurobond perpetui contro il Covid-19, in www.lavoce.info; Secretary General Angel Gurría’s Statement for the G20 Videoconference Summit on COVID-19 in www.oecd.org.), si segnala quella dell’ex Presidente della BCE, Mario Draghi, che nell’intervista al Financial Times del 25.3.2020, chiede ai governi degli Stati membri di fare tutto il possibile, per proteggere l’economia e il lavoro. Al fine di fronteggiare rapidamente questa crisi potenzialmente irreversibile, l’economista suggerisce di fare ricorso anche all’aumento del debito pubblico.
La pandemia costituisce uno stress test per l’Unione Europea, che rischia di fallire se non trova subito risposte per sostenere famiglie e imprese. Il Consiglio straordinario tra i capi di Stato e di governo europei, riuniti lo scorso 26 marzo, si è concluso con un nulla di fatto, con un rinvio di due settimane per arrivare ad una proposta comune. Tale circostanza evidenzia, ancora una volta, l’enorme distanza tra gli Stati del Sud, Italia e Spagna, sostenuti dalla Francia, e gli Stati del Nord, Olanda e Austria, appoggiati dalla Germania. Sul tavolo il tema di sempre, la distribuzione degli oneri tra gli Stati e i costi della crisi. Lasciando per il momento l’analisi delle ricette per il “dopo” COVID-19, si prova ora ad analizzare le azioni che la Commissione UE sta intraprendendo con riferimento all’utilizzo dei fondi europei per rispondere concretamente alla crisi.
I primi passi della Commissione UE per affrontare la pandemia
La Commissione UE sta elaborando una risposta comune all'epidemia di COVID-19 per rafforzare i settori della sanità pubblica e attenuare l'impatto socioeconomico nell'Unione Europea, sostenendo le misure varate dai governi per impedire il collasso delle strutture sanitarie, attraverso una risposta economica coordinata all’emergenza COVID-19. In particolare, con la comunicazione del 13.3.2020 (COM (2020) 112 final), la Commissione illustra la proposta per ridurre l’impatto economico del COVID-19, sottolineando l’importanza del fattore tempo e cercando di porre in essere un intervento tempestivo, deciso e coordinato tra gli Stati membri.
Secondo le stime della Commissione l'impatto diretto del COVID-19 ridurrà la crescita del PIL reale nel 2020 di 2,5 punti percentuali rispetto allo scenario senza pandemia. Poiché secondo le previsioni la crescita del PIL reale nell'UE nel 2020 sarebbe stata dell'1,4%, ne consegue che nel 2020 potrebbe scendere a poco più del -1% del PIL, con un recupero sostanziale ma non completo nel 2021.
I fattori principali di “shock” per l’economia europea e mondiale sono:
gli effetti della contrazione iniziale dell’economia cinese con riguardo al primo trimestre 2020;
l’interruzione delle catene di approvvigionamento in seguito al blocco delle attività imposte dai governi degli Stati membri al fine di contenere la diffusione del contagio;
la riduzione della domanda da parte dei consumatori e l’impatto negativo dell’incertezza sui piani di investimento;
la mancanza di liquidità delle imprese.
Nella comunicazione citata la Commissione individua i settori maggiormente colpiti dalla crisi (sanità, turismo, trasporti ed aviazione) e individua gli obiettivi da raggiungere. Nello specifico, secondo la Commissione occorre:
- contribuire a salvare vite umane;
- garantire i fondi e gli investimenti necessari per le forniture da utilizzare nel contenimento e trattamento della pandemia;
- garantire che i lavoratori, dipendenti e autonomi, siano protetti contro le perdite di reddito;
- garantire che le imprese e i settori più colpiti beneficino del sostegno e della liquidità finanziaria necessari;
- ridurre l’impatto sull'economia facendo ricorso a tutti gli strumenti a disposizione dell'UE e utilizzando pienamente un quadro flessibile dell'UE per favorire le azioni degli Stati membri.
Gli effetti dell’emergenza sanitaria del COVID-19 potrebbero manifestarsi in modo sproporzionato e permanente sui livelli occupazionali e sui redditi dei lavoratori. In un tale contesto, la Commissione lancia un’iniziativa di investimento ad hoc in risposta alla crisi derivante dall’epidemia del Coronavirus (Coronavirus Response Investment Initiative - CRII), proponendo di destinare all'emergenza COVID-19 37 miliardi di euro nel quadro della politica di coesione e di attuare pienamente questa misura nel 2020 attraverso procedure eccezionali e accelerate.
Concretamente, se la proposta della Commissione (COM (2020) 113final) trova condivisione a livello dell’Unione, gli Stati membri potranno ridefinire le priorità di investimento, convogliando le risorse dei fondi europei per:
- sostenere il sistema sanitario, ad esempio mediante il finanziamento dell’acquisto di attrezzature sanitarie e di farmaci, per le strutture di sperimentazione e cura, per la prevenzione delle malattie, per l'assistenza sanitaria on-line, per la fornitura di dispositivi di protezione, per dispositivi medici, nonché per adattare l'ambiente di lavoro nel settore dell'assistenza sanitaria e garantirne l'accesso ai gruppi vulnerabili;
- fornire liquidità alle imprese per affrontare le perdite dovute alla crisi nei settori particolarmente colpiti;
- sostenere temporaneamente le riduzioni dell'orario lavorativo anche attraverso la combinazione con misure di aggiornamento delle competenze e di riqualificazione dei lavoratori.
Infine, la Commissione ribadisce che gli Stati membri possono elaborare ampie misure di sostegno in linea con le norme vigenti in materia di aiuti di Stato:
a) adottando misure applicabili a tutte le imprese, ad esempio integrazioni salariali o la sospensione dei pagamenti delle imposte sulle società, dell'imposta sul valore aggiunto o dei contributi sociali. Tali misure allentano le tensioni finanziarie sulle imprese in modo diretto ed efficace, non sono soggette al controllo sugli aiuti di Stato e possono essere varate dagli Stati membri immediatamente, senza il coinvolgimento della Commissione;
b) concedendo sostegno finanziario direttamente ai consumatori, ad esempio per i servizi o i biglietti di eventi annullati a causa dell’epidemia che non sono rimborsati dagli operatori coinvolti. Anche queste misure non sono soggette al controllo sugli aiuti di Stato e possono essere varate dagli Stati membri immediatamente, senza il coinvolgimento della Commissione;
c) consentendo agli Stati membri ai sensi dell’art. 107, par. 3, lett. c), TFUE, previa approvazione della Commissione, di soddisfare il grave fabbisogno di liquidità e sostenere le imprese a rischio di fallimento a causa dell'epidemia di COVID-19;
d) consentendo agli Stati membri ai sensi dell'art. 107, par. 2, lett. b), TFUE, previa approvazione della Commissione, di compensare le imprese per i danni subiti in circostanze eccezionali, come quelle dovute all'epidemia di COVID-19. Rientrano in questa fattispecie misure intese a compensare le imprese di settori che sono stati colpiti in modo particolarmente grave (ad es. i trasporti, il turismo e il comparto alberghiero) e misure volte a compensare gli organizzatori di manifestazioni annullate che hanno subito danni a causa dell'epidemia;
e) introducendo un ventaglio di misure supplementari, come quelle a norma del regolamento "de minimis" e del regolamento generale di esenzione per categoria, le quali possono essere anch'esse varate dagli Stati membri immediatamente, senza il coinvolgimento della Commissione.
Con riferimento all’Italia, la Commissione stabilisce che l'impatto dell'epidemia di COVID-19 è per natura e portata tale da permettere il ricorso all'art. 107, par. 3, lett. b), del TFUE, consentendo l’approvazione di misure di sostegno nazionale supplementari volte a porre rimedio al grave turbamento dell'economia dello Stato membro. In tale direzione si pongono i recenti provvedimenti del governo e in particolare il d.l. 17.3.2020, n. 18 (cd. d.l. Cura Italia).
Coronavirus Response Investment Initiative (CRII)
In data 26.3.2020, il Parlamento europeo ha approvato la proposta della Commissione (COM (2020) 113 final) in prima lettura in vista dell'adozione del regolamento UE del Parlamento europeo e del Consiglio che modificherà i reg. UE nn. 1301/2013, n. 1303/2013 e n. 508/2014 in relazione alle misure specifiche per mobilitare gli investimenti nei sistemi sanitari degli Stati membri e in altri settori delle loro economie in risposta all'epidemia di COVID-19 (Coronavirus Response Investment Initiative - CRII).
Le modifiche al regolamento (UE) n. 1301/2013 sul Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR) riguardano:
l’introduzione all’art. 3, par. 1, di una previsione che chiarisce che il FESR può sostenere il finanziamento del capitale circolante delle PMI ove necessario come misura temporanea, al fine di rispondere in modo efficace a una crisi sanitaria pubblica;
la modifica all'art. 5, par. 1, lett. b), in merito alla priorità d'investimento del FESR volta a rafforzare la ricerca, lo sviluppo tecnologico e l'innovazione comprendendo gli investimenti in prodotti e servizi necessari a promuovere le capacità di risposta alle crisi dei servizi sanitari pubblici.
Le modifiche del reg. UE n. 1303/2013 sulle disposizioni comuni dei Fondi Strutturali e di Investimento Europei (fondi SIE) riguardano:
l’introduzione di una regola semplificata per la modifica dei programmi che eviti, per determinate modifiche, l’approvazione formale con decisione da parte della Commissione (introduzione del par. 5 all’art. 30 e conseguente modifica dell'art. 96, par. 10);
l’introduzione all'art. 37, relativo agli strumenti finanziari, della previsione che stabilisce che gli strumenti finanziari possono inoltre fornire sostegno alle PMI sotto forma di capitale circolante se necessario come misura temporanea, al fine di rispondere in modo efficace a una crisi sanitaria pubblica;
l’introduzione all'art. 65 della previsione che mira a chiarire che le spese per le operazioni volte a promuovere le capacità di risposta alle crisi sono ammissibili a decorrere dal 1.2.2020;
l’introduzione all'art. 139 che dispone il mancato recupero degli importi normalmente dovuti nel 2020 per i Programmi Operativi 2014-2020 della politica di coesione nell'ambito dell'obiettivo «Investimenti a favore della crescita e dell'occupazione» e per i programmi finanziati dal FEAMP.
Infine, le modifiche del reg. UE n. 508/2014 sul Fondo Europeo per gli Affari Marittimi e Pesca (FEAMP) riguardano:
la possibilità per il FEAMP di contribuire ai fondi di mutualizzazione che forniscono compensazioni finanziarie ai pescatori in caso di perdite economiche causate da una crisi della sanità pubblica (art. 35);
la possibilità per il FEAMP di salvaguardare le entrate dei produttori acquicoli contribuendo all'assicurazione degli stock acquicoli che copra le perdite economiche dovute a una crisi della sanità pubblica (art. 57).
La proposta di modifica del reg. UE n. 1303/2013, introduce strumenti e meccanismi di flessibilità per agevolare gli Stati Membri nell’emergenza sanitaria da COVID-19. Di particolare interesse è la previsione relativa alla modalità semplificata di modifica dei programmi. Infatti, la disposizione prevede che per i programmi sostenuti dal FESR, dal Fondo di coesione e dal FSE, lo Stato membro può trasferire durante il periodo di programmazione un importo fino all'8% della dotazione di una priorità al 1.2.2020 – e non più del 4% del budget del programma – ad un'altra priorità dello stesso Fondo dello stesso programma. Tali trasferimenti non riguardano gli anni precedenti e non sarà richiesta una decisione di modifica del programma da parte della Commissione, ma semplicemente una preventiva approvazione della proposta da parte del Comitato di Sorveglianza. Lo Stato membro è tenuto solo alla notifica alla Commissione delle tabelle finanziarie modificate.
Viceversa, qualora gli Stati membri intendano apportare una modifica che dovesse riguardare i trasferimenti tra FESR e FSE è necessaria l’approvazione della Commissione. Tale operazione è possibile in quanto il reg. UE n. 1303/2013 non stabilisce la suddivisione tra il FESR e il FSE. Questi trasferimenti non possono tuttavia riguardare anni precedenti, ma sono limitati all'assegnazione per il 2020.
Inoltre, con l’introduzione dell’art. 139 al Reg. UE n. 1303/2013, la Commissione non emette un ordine di recupero degli importi recuperabili dallo Stato membro per i conti presentati nel 2020, in quanto tali importi sono utilizzati per accelerare gli investimenti relativi alla crisi per l'epidemia di COVID-19. Il valore di questa operazione è pari a circa 8 miliardi di euro del bilancio dell'UE, che gli Stati membri potranno utilizzare per integrare i 29 miliardi di euro di finanziamenti strutturali in tutta l'UE (complessivi 37 miliardi). Ciò consentirà di aumentare efficacemente l'importo degli investimenti nel 2020.
Come utilizzare le risorse del FSE per fronteggiare il COVID-19
Nelle interlocuzioni con le Autorità di Gestione dei Programmi Operativi, la Commissione sta fornendo le prime indicazione sui possibili interventi che possono essere finanziate dal FSE (al momento dello scritto, non sussiste una formalizzazione delle indicazioni da parte della Commissione Europea).
Nello specifico, la Commissione indica due possibili ambiti di intervento:
a) attraverso la priorità di investimento 9.iv (art. 3, par., 1, lett. b, punto iv del reg. UE n. 1304/2013) con misure a sostegno del sistema sanitario anche attraverso azioni volte a limitare la diffusione del virus;
b) attraverso la priorità di investimento 8.v (art. 3, par., 1, lett. a, punto v del reg. UE n. 1304/2013) con misure a sostegno del mantenimento dei livelli occupazionali prima dell’emergenza sanitaria.
Con riferimento agli interventi nell’ambito della lett. a), la Commissione si pone l’obiettivo di tutelare la salute dei cittadini attraverso azioni che preservino l'accesso ai servizi sanitari, evitando il propagarsi del contagio e il default dei servizi.
Mentre, con riferimento agli interventi di cui alla lett. b), la tutela è rivolta al mantenimento dell’occupazione dei lavoratori delle imprese che hanno subito un calo della domanda o un'interruzione delle catene di valore e di approvvigionamento.
La scelta dell’una o dell’altra priorità di investimento non è priva di effetti per quanto attiene alla programmazione delle misure di politiche attive da attuare. Infatti, nell’ambito della priorità di investimento 9.iv, la Commissione sembrerebbe (l’uso del condizionale è d’obbligo in assenza di una formalizzazione della posizione) ammettere la possibilità per gli Stati membri, al fine di preservare l’accesso ai servizi sanitari, di intervenire con una misura di politica passiva, ad es. una forma di sostegno al reddito, senza che quest’ultima sia accompagnata da una misura di politica attiva. Al contrario, nell’ambito della priorità di investimento 8.v il riconoscimento della misura di politica passiva deve essere necessariamente accompagnata da una misura di politica attiva.
La Commissione Europea specifica che laddove i Programmi Operativi non abbiano attualmente disponibilità sulle priorità di investimento sopra richiamate (9.iv “accesso ai servizi” e 8.v “adattamento dei lavoratori e delle imprese al cambiamento”), non è necessario presentare urgentemente la richiesta di riprogrammazione. Qualora la proposta della Commissione fosse accolta, la spesa per le operazioni volte a promuovere le capacità di risposta alle crisi sarà ammissibile a partire dal 1.2.2020.
Le richieste di modifica dei programmi potranno essere presentate una volta che la situazione sarà divenuta più stabile e la Commissione si impegna a concludere l’iter di approvazione entro il 2020.
Ad avviso di chi scrive, è importante che le Autorità di gestione dei Programmi Operativi (PON, POR) programmino quanto prima gli interventi per sostenere l’accessibilità ai servizi sanitari. Le misure potrebbero riguardare:
- il supporto delle spese sostenute dai lavoratori del settore sanitario per la mobilità interregionale in attuazione di quanto previsto dal d.l. 9.3.2020, n. 14;
- la tutela della sicurezza dei lavoratori in coerenza con quanto previsto dal “Protocollo condiviso di regolazione delle misure per il contrasto e il contenimento della diffusione del virus Covid-19 negli ambienti di lavoro” siglato tra il Governo e le parti sociali il 14.3.2020, contenente le linee guida per agevolare le imprese nell’adozione di protocolli di sicurezza anti-contagio.
Nelle misure finalizzate alla tutela della sicurezza dei lavoratori sul luogo di lavoro potrebbero rientrare, ad esempio, anche le misure per la sanificazione degli ambienti e per l’acquisto di dispositivi di protezione individuale.
Inoltre, sempre nell’ottica della garanzia della tutela della salute dei cittadini si potrebbero programmare interventi ad integrazione delle misure previste dal d.l. n. 18/2020 attraverso:
- la promozione dello smart working al fine di evitare la diffusione del contagio dal virus;
- l’introduzione di forme di sostegno al reddito dei lavoratori per i quali non è prevista una tutela dalla legislazione nazionale, ovvero per incrementare il periodo del sostengo al reddito ai lavoratori (dipendenti e/o autonomi) di particolari settori qualora l’effetto della crisi si prolungasse rispetto ad altri settori (ad es. le imprese che operano nell’organizzazioni delle grandi manifestazioni).
La tempestività dei provvedimenti da adottare è determinante per porre in essere le misure riconducibili alla priorità 9.iv, mentre le misure di cui alla priorità 8.v possono essere avviate anche in un secondo momento, per esempio, al termine della fase acuta della pandemia.
Nell’ambito della priorità 8.v “adattamento dei lavoratori e delle imprese al cambiamento”, per i lavoratori che sono diventati "tecnicamente" disoccupati – non per obblighi imposti dal Governo (ad es. lavoratori non operanti nell’ambito dei settori essenziali di cui all’Allegato 1 del DPCM del 22.3.2020), ma a causa di un rallentamento/sospensione dell’attività di fatto motivata ad esempio da un calo della domanda – la Commissione, nelle interlocuzioni informali, introduce la possibilità di intervenire con forme di sostegno al reddito finanziati dal FSE a condizione che la misura di politica passiva sia accompagnata da una misura di politica attiva (cfr. Accordo Stato-regioni del 12.2.2009, in www.regioni.it.), anche se non necessariamente fornita contemporaneamente alla misura passiva. La soluzione della non contemporaneità delle due misure è ragionevole, in quanto ad oggi non è sicuramente possibile partecipare alle politiche attive, quali ad esempio corsi di formazione (salvo l’e-learning), che sono sospese per evitare contatti sociali e la diffusione del virus.
Di particolare rilevanza, inoltre, è l’apertura della Commissione sul rapporto tra la misura di politica attiva e quella passiva. Infatti, pur confermando la necessaria co-presenza tra le due misure, la Commissione prevede che la misura di politica passiva – es. forma di sostegno al reddito – può essere condizionata all‘impegno delle imprese a far sì che, una volta terminata la crisi, questi lavoratori restino occupati per una certa durata (ad es. per una durata almeno pari alla durata della politica passiva). Tuttavia, anche con riferimento a quest’ultima apertura è opportuno ricevere rassicurazione formali da parte della Commissione.
Conclusioni
L’economia del vecchio continente lancia segnali preoccupanti giorno dopo giorno e nell’incertezza su quando tutto questo finirà occorre sfruttare questo tempo di “fermo forzato” per pensare alla ripresa. Oggi più che mai il nostro Paese ha bisogno di programmare le politiche attive, di utilizzare in modo razionale tutte le risorse a disposizione, ivi inclusi i fondi europei. Il nostro Paese non si può permettere di sbagliare. Deve trovare il modo per governare la crisi, costruendo un futuro per le prossime generazioni anche attraverso la programmazione dei fondi europei per gli anni 2021-2027.
Ha ragione l’ex numero uno della BCE, Mario Draghi: la sfida che dobbiamo affrontare riguarda il «come intervenire con la necessaria forza e rapidità per impedire che la recessione si trasformi in una depressione duratura, resa ancor più grave da un’infinità di fallimenti che causeranno danni irreversibili» (Intervista Opinion Coronavirus, in Financial Times, 25.3.2020).
Lo Stato deve assumere un ruolo di guida nell’organizzazione della ripresa del nostro paese; lo deve fare cercando di restare nell’Unione Europea e con l’Unione Europea, magari, ripensandone la governance.
Bibliografia essenziale
AA.VV., Le politiche attive del lavoro in Italia politiche attive. Primo rapporto annuale congiunto Anpal, regioni e province autonome, in www.anpal.gov.it; Ales, E.-Bell, M.-Deinert, O.-Robin-Olivier, S., a cura di, AA.VV, International and European Labour Law, Baden-Baden, 2018; Pelligrini, G.-Tortorella, W., a cura di, L'impatto della politica di coesione in Europa e in Italia, Roma, 2018; Bresciani, P.G.-Varesi, P.A., Servizi per l’impiego e politiche attive del lavoro, Milano, 2017.
Pubblicato il 30/03/2020
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