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Davvero un problema irrisolvibile?
"Vecchie" questioni e "nuovi" progetti in tema di controllo sull'iscrizione nel registro delle notizie di reato

di Leonardo Suraci 

1. E’ stato generalmente rimarcato che il fondamento della previsione di termini entro i quali il pubblico ministero deve assumere le determinazioni inerenti all’esercizio dell’azione penale riposa sull’esigenza di realizzare un soddisfacente equilibrio tra il valore costituzionale dell’obbligatorietà dell’azione penale ed il diritto della persona sottoposta alle indagini ad una verifica in termini ragionevoli della fondatezza della notizia di reato che la riguarda.
Il contrasto tra la previsione di termini di durata delle indagini preliminari e il principio di obbligatorietà dell’azione penale è stato, d’altra parte, il tema centrale delle questioni di legittimità costituzionale con le quali i giudici di merito hanno, fin dai primi anni di vigenza del codice di procedura penale, sollecitato interventi demolitori della Corte costituzionale la quale, però, in conformità all’unanime opinione della dottrina, ne ha riconosciuto la funzione di salvaguardia della persona rispetto allo status di indagato affermando, nella sentenza n. 174 del 1992, che essa “risponde alla duplice esigenza di imprimere tempestività alle investigazioni e di contenere in un lasso di tempo predeterminato la condizione di chi a tali indagini è sottoposto”.
Il quadro di valori ricomposto mediante la previsione di delimitazioni temporali rispetto all’azione investigativa del pubblico ministero e della polizia giudiziaria esige la predisposizione di modelli di salvaguardia della effettività delle corrsipondenti disposizioni, a prescindere da ogni disquisizione circa il “dover essere” del prevalere dell’uno sull’altro e salvo rilevare, sul piano pratico, che il valore dell’accertamento del fatto storico oggetto di imputazione, elevato a “scopo ineludibile” del processo penale dalla Corte di cassazione e dalla Corte costituzionale, ha storicamente beneficiato di un trattamento privilegiato rispetto all’interesse della persona sottoposta alle indagini alla rapida definizione della propria vicenda procedimentale.
L’azione penale, come è noto, assume carattere di concretezza poiché non sostanziantesi in una generica richiesta di intervento del potere giurisdizionale, in funzione della verifica di una notizia di reato semplicemente ricevuta o acquisita.
Essa si perfeziona, al contrario, in una vera e propria richiesta di condanna del soggetto sottoposto ad indagini, sulla base di un giudizio di colpevolezza a sua volta fondato su una sequenza di atti e valutazioni che realizzano nel loro insieme una fase – le indagini preliminari (o procedimentale in senso stretto) – connotata dalla tendenziale completezza.
L’esercizio dell’azione penale, in altri termini, esprime una scelta logicamente sorretta da una valutazione del requirente circa la fondatezza della notizia originariamente acquisita, scaturente da una situazione procedimentale caratterizzata dal reperimento di elementi conoscitivi ritenuti – nella proiezione dibattimentale del loro valore, della loro efficacia, della loro evoluzione o involuzione – idonei a condurre ad una decisione adesiva alla tesi ricostruttiva dell’accusa.
L’abbandono di un modello astratto di azione penale ha rappresentato uno dei punti nevralgici della riforma del processo penale, forse il segno più evidente della rottura con una tradizione inquisitoria che, attratta da una concezione del processo quale strumento di accertamento della verità assoluta, recepiva l’idea di un’azione penale contenutisticamente neutra, cioè sostanziantesi in una generica domanda di giustizia.
L’esercizio dell’azione penale, ancorché concreto, realizza una fattispecie comunque sintetizzata in una istanza che il pubblico ministero – in forza di una opzione costituzionale servente il valore fondamentale garantito dall’art. 3 Cost. e, in ultima analisi, la caratterizzazione democratica del nostro assetto costituzionale – è obbligato a rivolgere al giudice e la previsione di termini entro i quali diffondere gli sforzi investigativi tesi ad acquisire elementi di conoscenza sufficienti a confrontarsi con il parametro ontologico previsto dall’art. 408, c. 1 c.p.p., al pari della previsione di un momento preliminare di verifica della bontà della determinazione persecutoria del requirente, sono fattori al servizio e non in antitesi rispetto alla garanzia di effettività del canone costituzionale dell’obbligatorietà dell’azione penale.
Appare chiaro, allora, che tra il principio di obbligatorietà dell’azione penale e il valore della necessaria, ragionevole delimitazione temporale dello stato soggettivo di persona sottoposta alle indagini non intercorre una relazione antinomica che la previsione di termini di durata massima delle indagini preliminari mira a comporre secondo un modello di sintesi che autorizza una lesione del primo per assicurare un quid di tutela al secondo.
Al contrario, la previsione di una scansione cronologica ben definita degli spazi di lavoro dell’investigante concorre alla realizzazione piena e completa di entrambi i valori, nessuno dei quali, in presenza di una scelta legislativa di segno opposto, troverebbe maggiore tutela.
Anzi, e paradossalmente, un sistema che dia spazio ad un’attività investigativa temporalmente illimitata si dota della condizione più efficiente per la sistematica inosservanza del principio di obbligatorietà dell’azione penale, con il risultato di realizzare meccanismi complessivamente edificati su forme striscianti, diffuse – e dunque incontrollabili, poiché rimesse a valutazioni di politica repressiva di singoli uffici di procura o, addirittura, di singoli pubblici ministeri appartenenti allo stesso ufficio – e soprattutto occulte di discrezionalità nel momento di concretizzazione dell’obbligo sancito dall’art. 112 Cost., così improvvisamente sprovvisto di effettiva tutela.
Ma tra la mancata previsione di termini di durata massima delle indagini preliminari e la tolleranza di sistematiche violazioni del modello investigativo opposto la distanza è esigua e identici gli effetti pregiudizievoli sulla via della piena realizzazione dei valori fondamentali dell’ordinamento giuridico.
Basti pensare, a tacer d’altro, alle conseguenze che si producono sulla decorrenza dei termini prescrizionali: l’inutile protrarsi della fase investigativa – connotata magari da assoluta inattività sulla specifica notitia criminis – sottrae tempo prezioso al momento della verifica giurisdizionale della fondatezza dell’accusa, di talché il risultato finale del procedimento è inevitabilmente costituito da un provvedimento dichiarativo dell’estinzione del reato.
In molti casi, anzi, la notitia criminis viene ad essere integralmente sottratta alla verifica giudiziale di merito perchè sussunta in fattispecie penali rispetto alle quali i termini prescrizionali decorrono già prima che la vicenda pervenga alla trattazione dinanzi al giudice.
Questo stato di cose realizza una forma silente di violazione del principio di obbligatorietà dell’azione penale, accostata ad una grave mortificazione del principio stabilito dall’art. 101, c. 2 Cost., dal momento che il giudice è necessariamente condizionato, nell’esercizio della funzione istituzionale di jus dicere, dai comportamenti discrezionali di pubblici ministeri più o meno liberi di decidere se e quando sottoporre le notizie di reato alla verifica giurisdizionale.
Ma un atteggiamento improntato all’eccessivo pragmatismo investigativo conduce, altresì, ad una irreparabile violazione del principio di legalità, considerato sotto il profilo in cui – almeno secondo quanto teorizzato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 111 del 1993 – rende doverosa la punizione delle condotte penalmente sanzionate.
Per vero, non sfugge a nessuno che, così come l’azione penale esercitata in mancanza di elementi idonei a sostenere l’accusa in giudizio, inevitabilmente destinata al naufragio dibattimentale, allo stesso modo il mancato esercizio dell’azione penale per mera negligenza ovvero per scelta di politica criminale o l’esercizio tardivo di essa – evenienza, quest’ultima, oggettivamente favorita dalla mancanza di termini di durata delle indagini preliminari – sono tutti fenomeni che, alla fine, realizzano il medesimo risultato incostituzionale: la recezione di fatto di una concezione della tutela assicurata dal processo penale come disponibile – in contrasto, dunque, con quanto ritenuto dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 111 del 1993, per la quale “è incontroverso che sarebbe contrario ai principi costituzionali di legalità e di obbligatorietà dell’azione concepire come disponibile la tutela giurisdizionale assicurata dal processo penale” – e, in ultima istanza, la mancata applicazione della legge penale sostanziale al caso concreto.
Dunque, sono i valori costituzionali posti a fondamento del nostro sistema di esercizio della giurisdizione ed efficacemente sintetizzati, sul versante cronologico, nel principio della ragionevole durata del processo, ad esigere che l’attività di verifica della fondatezza di una notizia di reato si realizzi in tempi ragionevolmente predefiniti dal legislatore. 
Spostando l’accento sul piano degli interessi di pertinenza esclusiva della persona umana, non può negarsi che lo stesso diritto della persona sottoposta alle indagini alla rapida definizione della propria vicenda procedimentale meriti adeguata tutela in ragione della immediata inerenza di esso alla sfera dei diritti della personalità costituzionalmente garantiti.
Infatti, il soggetto passivo di una attività investigativa dell’autorità pubblica vede la propria sfera giuridica vulnerata da atti dei pubblici poteri che, per quanto diretti alla repressione di condotte penalmente illecite e per questo autorizzati dall’ordinamento, realizzano comunque uno stato relazionale tra cittadino e autorità che, pur non arrivando ad alterare sempre e comunque l’auto-percezione che il soggetto ha di sé stesso, altera sempre e comunque la percezione che del soggetto ha la comunità sociale di appartenenza.
Nei casi peggiori, anche in mancanza di esposizione alla pubblica opinione della particolare vicenda giudiziaria, la mera consapevolezza della titolarità di una situazione processuale qualificata può sfociare addirittura in uno stato di malessere psico-fisico.
Esiste, dunque, una relazione per certi aspetti inversa tra l’intervento statuale finalizzato all’accertamento ed alla repressione dei fatti di reato e l’esigenza di tutela di situazioni giuridiche costituenti attributi della personalità dell’uomo.
Onore, reputazione, integrità psico-fisica sono beni giuridici strettamente attinenti al nucleo essenziale dei valori della personalità, attinenza che induce a qualificare il correlato diritto all’integrità dell’onore, del decoro, della sfera psico-fisica come parte necessaria di quello spazio vitale che circonda la persona e senza il quale questa non può esistere e svilupparsi in armonia con i postulati della dignità umana.
Beni essenziali per la realizzazione del “valore persona”, destinati inevitabilmente ad entrare in conflitto con l’attività d’indagine protesa alla ricerca e verifica di notizie di reato, un conflitto tanto più acuto, e le conseguenze tanto più devastanti, quanto più l’operare investigativo sia solo formalmente orientato all’assunzione degli elementi di determinazione tipicizzati dall’art. 326 c.p.p., ma nella realtà percepito come strumento utile per conseguire finalità personalistiche di singoli investigatori. 
Non pare esagerato, in ultima analisi, parlare di tendenziale antinomia tra la finalizzazione dell’ordinamento giuridico complessivo alla realizzazione piena e completa della personalità dell’uomo, sia come singolo sia come protagonista della vita associata, e l’indagine penale, passando la realizzazione dell’obiettivo finale dell’ordinamento anche attraverso la libertà dai condizionamenti esistenziali che la sottoposizione al procedimento penale comporta.
Il percorso diretto a realizzare il “pieno sviluppo della persona umana” incontra un ostacolo nell’avvio e nell’evolversi di una investigazione penale poiché questa aggredisce necessariamente attributi della personalità in modo tale da produrre o alterare il rapporto con l’autorità statuale o con il pubblico, a seconda che il privato sottoposto ad indagini avesse voluto evitare siffatto rapporto ovvero, pur volendolo, avrebbe preferito che si sviluppasse con forme e contenuto diversi.
Pertanto, quando l’evenienza dell’instaurazione di un procedimento penale si palesa come inevitabile, la tutela della persona umana e le garanzie di libertà che siffatta tutela postula impongono che il naturale condizionamento esistenziale derivante dall’azione accertativa dello Stato sia quanto più possibile limitato sotto il profilo temporale, configurando la previsione di termini di durata delle indagini preliminari un fattore di temperamento di contrapposti valori di rango costituzionale: quello dell’accertamento e della repressione dei fatti di reato da un lato, la piena realizzazione della personalità dell’uomo dall’altro.
Prescindendo dalle fonti internazionali che significativamente collocano la rapida definizione dei processi di verifica della fondatezza dell’accusa tra i “diritti dell’uomo” – in particolare, assume fondamentale rilievo la Convenzione Europea per la Salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà Fondamentali, adottata a Roma il 4 novembre 1950 e resa esecutiva con la l. 4 agosto 1955, n. 848, il cui art. 6 attribuisce ad ogni persona il “diritto ad un’equa e pubblica udienza entro un termine ragionevole, davanti ad un tribunale indipendente e imparziale costituito per legge, al fine della determinazione [...] della fondatezza di ogni accusa penale che gli venga rivolta” – non si spiegherebbe, al di fuori di una impostazione attenta alla tutela della posizione della persona umana rispetto al procedimento penale, il collegamento diretto tra il mancato rispetto del principio di ragionevole durata del processo e la produzione di un danno patrimoniale e non patrimoniale – dunque di un pregiudizio alla sfera giuridica del soggetto interessato, intesa come coacervo di interessi economici, biologici, morali ed esistenziali – operato dall’art. 2, l. 24 marzo 2001, n. 89.
 
2. Se il quadro dei valori variamente coinvolti nell’esplicazione di attività investigativa penale viene integrato dalla considerazione delle istanze di tutela degli interessi delle persone offese e danneggiate dal reato e dall’attribuzione del giusto rilievo al generico interesse della comunità statuale al rapido accertamento di fatti penalmente rilevanti e delle relative responsabilità per un effettivo esplicarsi della funzione special-preventiva della pena criminale, emerge in via definitiva l’importanza dell’imposizione di limiti temporali all’investigazione penale.
Il legislatore del 1988 era consapevole dell’importanza della scelta di costruire il sistema investigativo vincolandolo a precise scansioni temporali, intravedendosi in esso il punto di convergenza di plurimi valori di rango costituzionale, e tale consapevolezza si è tradotta in un complesso coordinato di istituti che correla la previsione di rigidi termini alla predisposizione di meccanismi di controllo della loro effettiva osservanza.
Ed infatti, la previsione di strumenti deputati a fare pervenire tempestivamente al pubblico ministero la notizia di reato (artt. 347 e 109, disp. att. c.p.p.), accompagnata dall’imposizione di un obbligo di immediata iscrizione di essa nel registro delle notizie di reato (art. 335 c.p.p.), si lega intimamente alla rigida disciplina dei termini di durata delle indagini preliminari (artt. 405, 407 c.p.p.) ed alla predisposizione di egualmente rigide procedure tramite le quali pervenire alla eventuale proroga di essi (art. 406 c.p.p.).
Il sistema aspira all’effettività, oltre che attraverso la previsione di un generico dovere di osservanza delle norme del codice processuale contenuta nell’art. 124 c.p.p., mediante la predisposizione di opportuni meccanismi di controllo interno ed esterno deputati alla verifica dell’osservanza dei termini imposti dalla legge e, quindi, al controllo sull’effettività del principio di obbligatorietà dell’azione penale (artt. 412, 127, disp. att. e  413 c.p.p.).
Un sistema complesso, alla definizione del quale il legislatore si è accostato rifuggendo dalla tentazione di lasciarsi guidare da canoni di rigida, quanto astratta, definizione formale.
Infatti, il possibile manifestarsi di peculiari esigenze investigative, scaturenti dalla necessità di contrastare efficacemente fenomeni criminosi idonei ad aggredire i valori fondanti del sistema sociale ed economico dello Stato, ha determinato soluzioni ispirate ad una visione concreta del procedimento penale inteso quale referente di opzioni delimitative sotto il profilo temporale.
Una strategia normativa sfociata nella enucleazione di fattispecie che, in quanto investite di un giudizio di complessità accertativa, a seconda dei casi, presunta (art. 407, c. 2, lett. a c.p.p.) e concreta (art. 407, c. 2, lett. b, c, d c.p.p.), sono state associate alla previsione di un termine di durata delle indagini preliminari più lungo rispetto a quello ordinario.
Per contro, l’evoluzione impressa a determinati procedimenti dall’adozione di provvedimenti cautelari di natura personale, presupponenti il conseguimento di risultati accertativi in punto di fatto idonei a prefigurare una solida base per l’instaurazione del conseguente processo, ha indotto il legislatore a predisporre – si fa riferimento, ovviamente, alle innovazioni introdotte dal d.l. 23 maggio 2008, n. 92, convertito con modificazioni in l. 24 luglio 2008, n. 125 – meccanismi introduttivi della fase processuale vincolanti per quel che riguarda le forme e sorretti da spazi investigativi eccezionalmente esigui.  
Il legislatore, quindi, tutte le volte in cui si occupa delle problematiche concernenti la delimitazione temporale dell’attività degli investiganti pubblici, dimostra di avere ben presente il rapporto di “funzionalità necessaria” che coniuga questo segmento con la garanzia dell’effettività del principio di obbligatorietà dell’azione penale e, consapevolmente, sceglie di assumere ad oggetto dei correlati interventi normativi non già un modello astratto di procedimento penale, bensì un procedimento penale concreto, ossia riguardato sotto i profili della concretezza dei risultati perseguiti, della maggiore o minore complessità che ne connota i relativi atti d’indagine, dunque temprato alla luce delle differenziate esigenze che lo caratterizzano sul piano del potenziale sviluppo temporale.
La tecnica utilizzata nella definizione dei presupposti richiesti per la concessione delle proroghe e la differenziazione delle relative procedure a seconda dell’oggetto dell’accusa costituiscono, d’altro canto, un ulteriore indice di quella visione realistica del procedimento penale che ha guidato il legislatore nelle scelte afferenti la scansione cronologica dell’attività d’indagine.
La Corte di cassazione, dal canto suo, ha, nel corso degli anni, concorso alla messa a punto del sistema, enucleando alcuni principi in tema di termini di durata delle indagini preliminari tramite i quali è stata definita la strutturazione del profilo temporale della fase investigativa.
Innanzitutto è stato chiarito che i termini previsti dalla legge per l’esercizio dell’azione penale e per la durata delle indagini preliminari riguardano esclusivamente il compimento delle indagini svolte autonomamente dal pubblico ministero e non anche quelle eventualmente ritenute dal giudice per le indagini preliminari “necessarie” ai fini della decisione sulla richiesta di archiviazione (art. 409, c. 4 c.p.p.), le quali sono subordinate esclusivamente all’osservanza del termine specificamente stabilito dal giudice.
Da questa precisazione deriva la statuizione della Suprema Corte secondo cui non è precluso al giudice, ancorché investito di una richiesta di archiviazione successiva al decorso dei termini di durata massima delle indagini, di indicare ulteriori indagini fissando un nuovo termine per il loro compimento (Cass. pen., 30 ottobre 2007, n. 45752; 17 febbraio 2005, n. 11085; 28 gennaio 2003, n. 11906; 10 giugno 2002, n. 2874).
La previsione di inutilizzabilità degli atti di indagine compiuti dal pubblico ministero dopo la scadenza del termine stabilito dalla legge o eventualmente prorogato dal giudice, per altro, non si estende all’ulteriore attività di indagine eventualmente svolta dopo la richiesta di rinvio a giudizio o dopo l’emissione del relativo decreto.
Lo svolgimento di questa attività – fa notare la Corte – è espressamente prevista ed autonomamente disciplinata da norme del codice processuale (artt. 419, c. 3 e 430 c.p.p.) che resterebbero prive di concreta applicabilità se il divieto investisse qualsiasi attività d’indagine svolta successivamente alla richiesta di rinvio a giudizio o al decreto di citazione (Cass. pen., 5 luglio 2004, n. 33626; 14 gennaio 2005, n. 8418; 20 marzo 2002, n. 25404).
La ratio della previsione di rigidi termini di durata delle investigazioni, presidiata dalla predisposizione di una specifica fattispecie sanzionatoria, infatti, è quella di impedire al pubblico ministero, che non abbia esercitato l’azione penale nei termini fissati, di proseguire indagini utili ai fini dell’azione stessa, avendo egli viceversa il dovere di trasmettere gli atti al giudice per le indagini preliminari con richiesta di archiviazione o di decreto penale, ovvero di emissione del decreto di citazione a giudizio (Cass. pen., 30 aprile 1998, n. 2687).
Soffermandosi sulla natura della sanzione prevista dall’art. 407, c. 3 c.p.p., la Corte di cassazione ha precisato che l’ipotesi di inutilizzabilità compendiata dalla norma non può essere equiparata a quella di cui all’art. 191 c.p.p., relativa alle prove acquisite illegittimamente, facendone conseguire che, con riferimento agli atti di indagine preliminare compiuti dopo la scadenza del termine, non opera il principio della rilevabilità d’ufficio in ogni stato e grado del procedimento, ma il diverso principio della rilevabilità su eccezione di parte, la quale potrebbe avere anche un interesse opposto alla inutilizzabilità (Cass. pen., 18 maggio 2005, n. 32869; 23 giugno 2005, n. 34326; 28 aprile 1998, n. 2383).
La Corte Suprema ha ulteriormente puntualizzato che la scadenza del termine stabilito per le indagini preliminari non preclude il compimento di qualsiasi attività processuale, ma solo di quegli atti che, per contenuto e funzione, presentano una connotazione strettamente investigativa, con la conseguenza che anche a termine scaduto, nel caso in cui il pubblico ministero non abbia ancora esercitato l’azione penale ed il procuratore generale quello di avocazione, il primo può richiedere ed il giudice provvedere all’applicazione delle misure cautelari (Cass. pen., 16 febbraio 2001, n. 12294; 10 novembre 1999, n. 3520; 31 ottobre 1997, n. 1304).
La sanzione della inutilizzabilità prevista per gli atti compiuti dopo la scadenza del termine per le indagini preliminari, d’altra parte, non riguarda gli atti compiuti prima, ma depositati successivamente alla sua scadenza (Cass. pen., 27 settembre 1995, n. 10664).
 
3. E’ noto che il sistema processuale vigente contiene una disciplina dei termini di durata delle indagini preliminari che individua quale dies a quo il momento di adempimento dell’obbligo formale imposto dall’art. 335 c.p.p.
L’art. 405, c. 2 c.p.p. esige, infatti, che il pubblico ministero eserciti l’azione penale entro il termine di sei mesi (un anno se l’investigazione ha per oggetto taluno dei delitti indicati nell’art. 407, c. 2, lett. a c.p.p.) dalla data in cui il nome della persona alla quale il reato è attribuito è iscritto nel registro delle notizie di reato.
L’ancoraggio del momento di formale avvio dell’indagine preliminare all’atto del pubblico ministero, ossia ad un frangente di procedura storicamente documentabile e dunque facilmente individuabile dai soggetti interessati, rispondeva ad un disegno legislativo coerente con il principio di rigida delimitazione cronologica delle indagini preliminari.
Né, nel pensiero del legislatore, si prospettavano possibilità di fughe dal protocollo temporale predisposto in funzione di garanzia della posizione della persona sottoposta alle indagini e di salvaguardia dell’effettività del principio di obbligatorietà dell’azione penale.
Infatti, nel programma legislativo l’obbligo di iscrizione era concepito come un’attività da compiersi nel momento stesso in cui la notizia di reato, pervenuta all’ufficio del pubblico ministero, avesse superato il vaglio di “tipicità formale” previsto dall’art. 109, disp. att. c.p.p., dunque un’attività da compiersi in un arco temporale ristrettissimo, immediatamente successivo alla percezione dell’affermazione di verificazione di un fatto astrattamente ritenuto penalmente rilevante.
Una regolamentazione stringente, chiaramente asettica rispetto alla configurazione di spazi di discrezionalità a favore del pubblico ministero per ragioni immediatamente percepibili se solo si considera che un’eccessiva indeterminatezza del dies a quo avrebbe potuto mettere l’autorità procedente in condizione di ottenere surrettiziamente una dilatazione dei termini di chiusura delle indagini preliminari predeterminati dal legislatore.
La ratio garantista che aveva ispirato la trama normativa – una trama nella quale, dunque, gli avverbi di tempo contenuti nell’art. 335 c.p.p. si coniugavano con i termini stabiliti dagli artt. 405 e 407 c.p.p., disegnando il rigido statuto temporale dell’investigazione pubblica – è stata, però, ben presto mortificata dalla prassi delle registrazioni tardive, consistente, come è noto, nella intempestività dell’iscrizione della notizia di reato, o del nominativo dell’indagato, ovvero di entrambi i dati.
Essa, motivata additando l’eccessivo “carico di lavoro” che affligge gli uffici giudiziari, ha determinato la sostanziale vanificazione della complessiva disciplina dei termini di durata delle indagini preliminari, essendo immediatamente percepibile che serve a poco stabilire un termine e magari sanzionarne l’inosservanza privando di efficacia dimostrativa gli atti investigativi tardivi se gli spazi di aggiramento del dies a quo consentono di lucrare in modo occulto tempi investigativi.
Che il diritto positivo non autorizzasse siffatta distorsione è stato detto e, d’altra parte, gli avverbi “immediatamente” e “contestualmente” ovvero la specificazione “quando risulta” che l’art. 335, c. 1 c.p.p. ospita sono sotto questo punto di vista significativi.
Ad una prassi degenerativa del tipo di quella descritta non avrebbe potuto che porre fine – in assenza, ovviamente, di un intervento legislativo comunque auspicabile – la Corte di cassazione.
Il giudice di legittimità, tuttavia, anziché imporre interpretazioni rigorose di norme predicate di una stretta valenza garantista, ha ceduto di fronte alle esigenze della pratica avallando la prassi delle iscrizioni tardive, con il risultato di mortificare qualsiasi tentativo diretto ad arginare le letture distorte della disposizione contenuta nell’art. 335 c.p.p.
L’adattamento di concetti destinati ad assolvere specifiche funzioni nell’ambito di ben altre tipologie di processi valutativi – indizio, elemento indiziante, sospetto – ha condotto al risultato ermeneutico di riconoscere un potere “discrezionale” del pubblico ministero in ordine alla scelta del momento in cui effettuare l’iscrizione, un potere assoluto e non censurabile attraverso una verifica postuma da parte del giudice (Cass. pen., Sez. un., 21 giugno 2000, n. 16).
Un potere discrezionale in alcun modo enucleabile dalla norma in esame, tanto è vero che, per individuare una fonte di legittimazione formale di quella che può definirsi una vera e propria distorsione interpretativa, si è dovuto fare ricorso a discutibili valutazioni di ordine sistematico.
Si è detto, da un lato, che l’art. 335, c. 1 c.p.p., “pur imponendo all’organo dell’accusa di iscrivere immediatamente la notitia criminis ed il nome dell’indagato, non precisa alcun termine per l’iscrizione” (Cass. pen., 27 marzo 1999, n. 1441) poiché il concetto di immediatezza “non implica la rigidità di un termine correlato a ore o a giorni” (Cass. pen., 11 maggio 1994, Scuderi).
Si è continuato, su un diverso versante, sostenendo che la bontà dell’assunto trova conferma nel dato legislativo della mancanza di “qualsiasi norma che consenta al giudice di esercitare sia il controllo sulla immediatezza dell’iscrizione, sia la facoltà di fissare autonomamente la data nella quale detta iscrizione avrebbe dovuto essere effettuata” (Cass. pen., 27 marzo 1999, n. 1441).
Il primo argomento, fondato su una lettura dell’art. 335 c.p.p. ispirata dal disposto dell’art. 172 c.p.p., non coglie evidentemente nel segno perché, oltre a poggiare in via esclusiva sul dato letterale, ingenera un grave squilibrio interno al sistema, al punto che giustamente la dottrina più sensibile ha ritenuto di poter definire la tesi in questione “sconcertante”.
La soluzione patrocinata dai supremi giudici sostanzierebbe un vero e proprio intervento manipolativo del testo dell’art. 335 c.p.p., privando di effettiva portata precettiva l’avverbio “immediatamente” che ricorre nella disposizione codicistica.
Se l’avverbio non è enunciativo di alcuna indicazione sul piano dei tempi di realizzazione di comportamenti processuali, ci si deve interrogare sulle ragioni per le quali il legislatore ha costruito diverse fattispecie specificando che determinati atti debbano essere compiuti “immediatamente” (art. 366 c.p.p.), altri “senza ritardo” (art. 387 c.p.p.), altri ancora “senza ritardo e comunque tempestivamente” (art. 364, c. 5 c.p.p.), altri, infine, senza alcun vincolo di carattere temporale.
E’ oltremodo chiaro che la scelta legislativa di qualificare il profilo temporale di una fattispecie riposa su giudizi di valore relazionati al perseguimento di ben precisi obiettivi politico-legislativi e l’interpretazione sostanzialmente abrogatrice degli elementi rilevanti sotto quel profilo si risolve in una compromissione delle possibilità realizzative di questi.
Ciò è immediatamente percepibile se si presta attenzione alle conseguenze che la sottrazione di caratteri di serietà al momento individuato dall’art. 335 c.p.p. determina, ossia la vanificazione del vincolo temporale stabilito dall’art. 405, c. 2 c.p.p. e, conseguentemente, la violazione dei principi costituzionali ad esso sottesi.
Una percezione che si rafforza se solo si considera la devastante conclusione cui si perverrebbe qualora l’approccio abrogativo seguito dalla Suprema Corte si applicasse all’adempimento contemplato dall’art. 309, c. 5 c.p.p.
Se, infatti, dare “immediato avviso” all’autorità procedente dell’avvenuto deposito della richiesta di riesame significasse semplicemente “dare avviso”, il procedimento di riesame delle ordinanze che dispongono misure cautelari personali sarebbe solo apparentemente contingentato dal punto di vista temporale, con la conseguente vanficazione del fine di assicurare una rapida verifica della vicenda cautelare da parte dell’organo del riesame.
Ed invero, il problema della sostanziale “falsificazione” del sistema di garanzia fondato sulla rigida delimitazione temporale della procedura descritta dall’art. 309 c.p.p. ad opera della eccessiva volatilità dell’espressione “immediato avviso” che caratterizza il momento iniziale della relativa scansione si pose in giurisprudenza e venne, come è noto, risolto dalla Corte costituzionale con la sentenza interpretativa di rigetto n. 232 del 1998, le cui argomentazioni assumono una relativa valenza generale.
Nell’occasione il giudice delle leggi si astenne dall’operare interventi di natura correttiva poiché ritenne sufficiente a ricondurre la disciplina entro parametri di costituzionalità una operazione interpretativa proprio sull’espressione “immediato avviso”: “la prescrizione secondo cui l’avviso deve essere immediato” - ebbe modo di precisare la Corte - “significa, appunto, che l’eventuale intervallo temporale fra la presentazione della richiesta e l’avviso dell’avvenuta presentazione non assume rilievo giuridico. Ciò che è immediato, per definizione, non tollera intervalli temporali predefiniti (e quindi termini), prima del decorso dei quali possa non ritenersi giuridicamente compiuto l’adempimento”.
In altre parole, è il pensiero della Corte costituzionale, l’espressione “immediato” è tutt’altro che insignificante sul piano enunciativo, esigendo comportamenti legati al loro antecedente da un rapporto di stretta continuità temporale, quasi di simultaneità.
La presa di posizione della Corte costituzionale costituisce la migliore ed autorevole conferma dell’errore in cui incorre la Corte di cassazione quanto ritiene l’avverbio “immediatamente” che lega temporalmente il momento della ricezione della notizia di reato e l’atto della registrazione tanquam non esset.
Imporre, come inequivocabilmente fa la norma, l’immediata iscrizione della notizia di reato soggettivamente caratterizzata significa consentire soltanto differimenti strettamente necessitati rispetto al momento acquisitivo della notizia, ossia resi indispensabili dalla complessità della verifica di appartenenza dell’informativa al novero degli atti contenenti notizie di reato, in altre parole dal controllo di corrispondenza del fatto affermato alla fattispecie astratta descritta dalla norma incriminatrice.
Sotto questo aspetto, non sono da trascurare le indicazioni emergenti dal diritto positivo, laddove la norma specificativa dell’avverbio “immediatamente” che disegna il profilo temporale dell’obbligo del direttore del carcere o dell’istituto per l’esecuzione di misure di sicurezza di comunicare all’autorità competente le “impugnazioni, dichiarazioni e richieste” ricevute dall’imputato detenuto o internato (art. 123, c. 1 c.p.p.) indica come attuativa dell’obbligo una comunicazione che avvenga “nel giorno stesso, o al più tardi nel giorno successivo” (art. 44, disp. att. c.p.p.). 
Ma lo è ancora meno se solo si svolge una elementare analisi esegetica interna all’art. 347 c.p.p., nel quale l’obbligo degli ufficiali e agenti di polizia giudiziaria di riferire la notizia di reato è delineato sul piano temporale secondo una tecnica di tipo gradualistico, seguendo una gerarchia di parametri tra i quali l’immediatezza (c. 3) esprime un’esigenza di massima sollecitudine rispetto alla dimensione temporale dell’adempimento richiesta in situazioni di normalità (c. 1) ovvero caratterizzate dal compimento di atti garantiti (c. 2).
Analoghe riflessioni sorreggono l’analisi dell’art. 112, disp. att. c.p.p., nel quale l’avverbio è associato a situazioni di urgenza che esigono operazioni estremamente celeri. Né si è mai dubitato, volendo completare la trattazione, che l’avverbio “immediatamente” che delinea i termini di deducibilità delle nullità insanabili (art. 183, c. 2 c.p.p.) sia espressivo di una calendarizzazione sancita a pena di decadenza.
Più robusta, ma comunque non assolutamente insuperabile, si dimostra la seconda argomentazione. 
Sebbene ispirata al principio di tipicità enucleabile dall’art. 328 c.p.p., ove l’individuazione degli spazi di intervento del giudice per le indagini preliminari appare ancorata ad un canone di rigida determinazione formale (“Nei casi previsti dalla legge”), essa scade in un eccesso di formalismo e, per rendersi conto di ciò, basta considerare che l’attribuzione al giudice per le indagini preliminari di un potere di sindacato sulla tempestività delle iscrizioni non avrebbe richiesto necessariamente la creazione di uno specifico contesto procedimentale.
Infatti, la verifica, nei frangenti antecedenti la fase dell’udienza preliminare e del dibattimento, ben avrebbe potuto collocarsi all’interno di istituti già previsti dal codice processuale e destinati ad aprire spazi di contraddittorio in una fase tradizionalmente monologante, assumendo le forme della cognizione incidentale rispetto alla pretesa di impiego di atti a valenza probatoria compiuti tardivamente.
Siffatte ipotesi, proprio perché implicanti semplicemente una messa a punto dei poteri di controllo interni a fasi tipizzate, sarebbero state certamente compatibili con il principio stabilito dall’art. 328 c.p.p., evitando all’interprete di addentrarsi nei farraginosi meccanismi dell’interpretazione estensiva o analogica.
La previsione di un potere di verifica della tempestività delle iscrizioni, non comportando alcun turbamento alla caratteristica di giudice ad acta del giudice per le indagini preliminari, avrebbe trovato un valido supporto teorico nel principio, di indiscutibile rilievo sistematico, di legalità delle indagini preliminari, a presidio del quale, e dei valori di rango primario in esso precostituiti, il medesimo giudice è posto.
Sono la lettera della disposizione, la sua ratio ed il sistema ad imporre letture restrittive dell’obbligo del pubblico ministero di procedere ad immediata registrazione della notizia di reato e ad affidare al giudice il compito di verificare che il momento dell’adempimento corrisponda a quello della sua esigibilità in concreto.
In un contesto di scarsa sensibilità garantista, quale è quello avallato dalla Suprema Corte, non sono mancati tentativi volti a promuovere una correzione della grave distorsione normativa che si era venuta a creare, sollecitando l’autorevole intervento della Corte costituzionale.
Tentativi che, però, non sono andati a buon fine poiché arrestatisi sulla soglia della verifica della rilevanza e sfociati, conseguentemente, in pronunce di inammissibilità.
Infatti la Corte costituzionale, con le ordinanze n. 477 del 1994 e n. 337 del 1996 si limitò, nel primo caso, a rilevare che la fattispecie sottoposta al suo esame risultava regolata dalla disciplina transitoria (art. 258, disp. att. c.p.p.).
Nella seconda occasione, relativa alla pretesa incostituzionalità degli artt. 407, c. 3, 405, c. 2 e 335, c. 1 c.p.p., nella parte in cui non prevedono l’inutilizzabilità, nei confronti dell’imputato, di tutti gli atti di indagine compiuti tra il momento in cui ha assunto la qualità di persona sottoposta alle indagini (perchè raggiunto da indizi di colpevolezza) e il momento in cui è stato iscritto nel registro degli indagati, sollevata con riferimento agli artt. 3, 76 e 112 Cost., la questione venne dichiarata manifestamente inammissibile “in quanto prospettata in modo contraddittorio e perplesso”. 
Di recente, la Corte costituzionale ha, tuttavia, riconosciuto l’esistenza di un problema connesso alla tardività dell’iscrizione nel registro di cui all’art. 335 c.p.p. e, pur senza spingersi in ulteriori precisazioni sul rilievo costituzionale di esso, ha fissato un primo punto fermo, delimitando così l’ambito ed i termini di eventuali questioni prospettabili al riguardo.
Pur dichiarando, infatti, la manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale degli artt. 335, c. 1 e 407, c. 3 c.p.p., nella parte in cui non prevedono l’inutilizzabilità degli atti di indagine compiuti nei confronti dell’imputato in epoca anteriore alla sua iscrizione nel registro di cui all’art. 335 c.p.p. e successiva al momento in cui ha comunque assunto la qualità di persona nei cui confronti sono svolte le indagini, sollevata in riferimento agli artt. 3, c. 1, 24 e 111, c. 3 Cost., la Corte ha, con l’ord. n. 307 del 2005, sottolineato in forma di obiter dicta che nell’ipotesi in cui il pubblico ministero procrastini indebitamente l’iscrizione del registro, il problema che può porsi attiene unicamente all’artificiosa dilazione del termine di durata massima delle indagini preliminari, vale a dire alla possibile elusione della sanzione di inutilizzabilità che colpirebbe, ai sensi dell’art. 407, c. 3 c.p.p., gli atti di indagine collocati temporalmente “a valle” della scadenza del predetto termine, computato a partire dal momento in cui l’iscrizione avrebbe dovuto essere effettuata.
Profilo, questo, soltanto accennato ma non trattato perchè estraneo al thema decidendum del giudizio devoluto alla Corte costituzionale, nel quale si discuteva, appunto, di atti compiuti ampiamente entro il termine di durata massima delle indagini, computato dal momento nel quale - secondo il rimettente – l’iscrizione doveva aver luogo.
V’è da dire, altresì, che la gravità dei rischi insiti in un sistema inadeguato sotto il profilo della garanzia della tempestività delle iscrizioni è stata percepita in più occasioni dalla stessa Corte di cassazione.
Ci si riferisce a quelle pronunce che, in epoca risalente, hanno riconosciuto l’esistenza in capo al giudice di un potere di individuazione del momento in cui la notizia avrebbe meritato di essere registrata, sia pure in relazione alle ipotesi di vera e propria omissione (Cass. pen., 6 luglio 1992, n. 3249).
Pronunce rimaste talmente e per così lungo tempo isolate, però, da non giungere nemmeno a costituire un indirizzo minoritario.
 
4. Di recente, l’indirizzo maggiormente garantista sembrava avere ripreso vigore, grazie a talune pronunce della Corte Suprema che erano giunte ad affermare che, sebbene la tardiva iscrizione del nominativo della persona sottoposta alle indagini nel registro delle notizie di reato non determina alcuna invalidità delle indagini preliminari, essa consente comunque al giudice di rideterminare il termine iniziale in riferimento al momento in cui si sarebbe dovuta iscrivere la notizia di reato, facendone così derivare che la tardiva iscrizione avrebbe potuto incidere sulla utilizzabilità delle indagini finali, ma non sull’utilizzabilità di quelle svolte prima dell’iscrizione (Cass. pen., 8 ottobre 2003, n. 41131; 21 settembre 2006, n. 1410).
Sulla base di siffatto orientamento, si era ammesso che, dinanzi al tribunale del riesame, a fronte di specifica contestazione della difesa, il pubblico ministero avesse l’onere di esibire gli atti costituenti il presupposto di utilizzabilità degli elementi su cui si fonda la misura cautelare e, tra essi, la documentazione relativa alla data di iscrizione del nominativo dell’indagato nel registro delle notizie di reato ed alle proroghe delle indagini, in quanto necessaria a stabilire se le investigazioni poste a fondamento della misura fossero state espletate nei termini di legge (Cass. pen., 17 marzo 2009, n. 14512).
Il contrasto di opinioni, a questo punto evidente, ha reso necessario l’intervento delle Sezioni unite, le quali, in una prima occasione, nell’aggirare la questione dichiarando il relativo motivo di ricorso inammissibile per genericità, hanno ancorato la riflessione sulla possibile strutturazione di un meccanismo di verifica al “paletto” fissato dalla Corte costituzionale nell’ordinanza n. 307 del 2005 (Cass. pen., Sez. un., 23 aprile 2009, n. 23868).
Con la successiva Sez. un., 24 settembre 2009, n. 40538, però, la Corte di cassazione ha, in modo del tutto inatteso, ritento di dover condividere l’orientamento largamente prevalente.
La sentenza, a dire il vero, offre un chiarimento di non secondario rilievo laddove definisce “impertinente” il riferimento, come già detto molto diffuso nella giurisprudenza precedente, ad un potere discrezionale del pubblico ministero in ordine all’individuazione del momento in cui procedere all’iscrizione: “La circostanza” - fa notare la Corte - “che il pubblico ministero sia chiamato ad iscrivere “immediatamente” la notitia criminis ed il nominativo dell’indagato, evoca la configurazione di un siffatto incombente in termini di rigorosa “doverosità”, nel senso di riconnettere in capo all’organo titolare dell’azione penale uno specifico – e indilazionabile – obbligo giuridico, che deve essere adempiuto senza alcuna soluzione di continuità rispetto al momento in cui sorgono i relativi presupposti. Si è, quindi, totalmente al di fuori di qualsiasi possibilità di scelta, non solo in relazione all’an, ma anche rispetto al quid – l’iscrizione riguarda, infatti, “ogni” notizia di reato – ed al quando”.
Pervenuta a questa conclusione, la Suprema Corte sposta la propria analisi su un versante maggiormente aperto ad accogliere profili valutativi discrezionali, ribadendo la “vaghezza” dei parametri identificativi del momento di insorgenza dell’obbligo – soggettivamente demandato in via esclusiva al pubblico ministero – di procedere agli adempimenti previsti dall’art. 335 c.p.p., a sua volta scaturente dalla configurazione dell’iscrizione come atto a struttura complessa, ossia composto da una componente oggettiva (il fatto di reato) e da un elemento soggettivo (il nominativo dell’indagato).
La strutturazione dell’atto, coniugandosi con la scelta legislativa di non fornire una definizione di ciò che costituisce “notizia di reato”, connotano di una naturale “fluidità” lo scrutinio dei fatti che concretamente possono determinare l’insorgenza dell’obbligo di iscrizione.
Nonostante qualsiasi sforzo ricostruttivo, dunque, la Corte è costretta a riconoscere come la fattispecie, sebbene costruita su una situazione di dovere, ritrovi sempre una vasta area valutativa suscettibile di incidere sul suo concreto funzionamento ed è proprio la sussistenza di tale ambito a rendere indispensabile la previsione di un controllo giurisdizionale sul profilo costituito dall’esatta ricostruzione dei tempi di verificazione dei correlati presupposti.
Caduta la premessa costituita dalla configurazione di un potere discrezionale in capo al pubblico ministero, preso atto della fluidità dei correlati presupposti e tenuto conto dei punti fermi fissati dalla Corte costituzionale, sembravano maturi i termini per chiarire definitivamente i meccanismi del sistema di controllo della tempestività delle iscrizioni.
Il prosieguo della motivazione della sentenza in discorso sostanzia, invece, lo stanco declinare di vecchi percorsi argomentativi che, anche oggi protesi a sorreggere la soluzione negativa, non pongono temi dall’effetto preclusivo insuperabile.
Sul piano dogmatico, la Corte ribadisce l’errore d’impostazione insito nel giudizio di incomunicabilità “funzionale” tra il controllo sull’inazione e la verifica della tempestività dell’iscrizione delle notizie di reato, quasi a voler dire (ed infatti, lo dice espressamente) che soltanto il primo costituisca uno strumento di contrasto rispetto a condotte elusive del principio di obbligatorietà dell’azione penale.
Così ragionando, però, la Corte dimostra poca avvedutezza poiché trascura di considerare che entrambi i controlli si collocano sullo stesso versante, protesi come sono ad arginare, ciascuno con le proprie peculiarità, prassi pregiudizievoli del pieno e completo adeguamento del sistema al principio costituzionale.  
Mutando angolo visuale, la Suprema Corte evidenzia ancora una volta la mancanza di “una struttura normativa di riferimento”, sollecitando l’introduzione di un meccanismo procedurale preposto alla risoluzione delle questioni concernenti la tempestività dell’iscrizione.
L’assenza di una simile “struttura normativa” non pregiudica, come già detto, la possibilità di operare un controllo siffatto nell’ambito di frazioni procedurali tipiche in cui la persona sottoposta alle indagini pone in discussione l’utilizzabilità di atti investigativi asseritamente tardivi.
Esaurita la fase delle indagini preliminari, poi, il processo – in particolare, la fase dell’udienza preliminare – costituisce la struttura più adeguata per confrontarsi, nel contraddittorio delle parti, sulla tempestività dell’iscrizione e, conseguentemente, sull’utilizzabilità degli atti d’indagine.
Non si pone, dunque, un problema di trasferimento ad altri organi di prerogative esclusive del pubblico ministero, essendo in discussione semplicemente la localizzazione temporale di un adempimento che è e rimane di sua esclusiva competenza.
Né, ritiene la Corte, si pregiudica – in virtù della mancata disciplina “del “rito” secondo il quale innescare un simile accertamento “incidentale”“ – la garanzia del contraddittorio, dal momento che la natura comunque incidentale dell’accertamento compiuto durante la fase investigativa produrrebbe un’efficacia limitata allo specifico contesto decisionale ed al singolo provvedimento decisorio, rimanendo impregiudicata la questione rispetto alle fasi successive, naturalmente aperte alla partecipazione su base paritaria di tutte le parti del processo.
 
5. Le resistenze opposte dalla giurisprudenza hanno fatto sì che tutti i progetti di riforma del codice processuale predisposti negli ultimi anni prevedessero appositi strumenti normativi finalizzati a contenere e, in prospettiva, eliminare la prassi delle iscrizioni tardive.
Il recente d.d.l. di iniziativa governativa presentato al Senato il 10 marzo 2009 prevede, mediante la riformulazione dell’art. 405, c. 2 c.p.p., l’inserimento di una specifica disciplina che attribuisce al giudice, all’atto della richiesta di rinvio a giudizio, il compito di verificare la tempestività dell’iscrizione effettuata dal pubblico ministero, eventualmente retrodatando l’iscrizione effettuata tardivamente con effetti determinanti sull’individuazione degli atti affetti da inutilizzabilità.
La soluzione – la quale, per evidenti esigenze di coerenza sistematica, sgancia in parte la decorrenza del termine dall’adempimento formale costituito dall’iscrizione prevedendo quale dies a quo, in alternativa ad essa, la data in cui risulta il nome della persona alla quale il reato è attribuito – appare inadeguata poiché, individuando nella fase successiva all’esercizio dell’azione penale lo specifico segmento procedurale in cui collocare l’attività di controllo sull’iscrizione, si propone di regolare gli effetti dell’eventuale retrodatazione sul regime di impiego degli atti nella prospettiva dell’attivazione della fase processuale, rimanendo fuori dal meccanismo di garanzia la fase delle indagini preliminari, ossia quella in cui gli spazi di utilizzazione dei risultati delle investigazioni sono maggiori.
Solo in parte diversa la prospettiva di riforma tracciata dalla bozza di delega legislativa per l’emanazione del nuovo codice di procedura penale elaborata dalla Commissione ministeriale presieduta dal Prof. G. Riccio.
Essa, invero, predispone una soluzione articolata su più livelli.
Innanzitutto, si preoccupa di offrire una definizione espressa di notizia di reato, intendendo con questa espressione la “rappresentazione non manifestamente inverosimile di uno specifico accadimento storico, attribuito o meno a soggetti determinati, dalla quale emerga la possibile violazione di una disposizione incriminatrice contenuta nel codice penale o in leggi speciali” (direttiva n. 55).
Lo scopo perseguito – si legge nella relazione – consiste nel delimitare e dare concretezza all’obbligo di iscrivere la notizia di reato nell’apposito registro, chiarendo definitivamente che cosa deve essere iscritto in tale registro, ma l’importanza della definizione si spinge decisamente oltre poiché concorre a conformare il complesso meccanismo preposto alla tutela della garanzia di effettività dei termini di durata massima delle indagini preliminari.
Le indagini – fanno notare i relatori – devono avere un termine di durata prestabilito e congruo, che possa consentire sia al pubblico ministero di effettuare le investigazioni necessarie alle determinazioni relative all’esercizio dell’azione penale, sia alla persona sottoposta alle indagini e alla persona offesa di avere certezza sui tempi investigativi massimi.
L’obiettivo di dotare di effettività la previsione di termini investigativi è perseguito, da un lato, mediante la rimodulazione in senso restrittivo dei presupposti legittimanti la proroga del termine ordinario, istituto configurato in termini di evidente eccezionalità; dall’altro, tramite la previsione dello sganciamento del dies a quo dalla data dell’iscrizione e la disciplina di un meccanismo generale di controllo sulla corretta individuazione di esso.
Sotto questo profilo, il programma di riforma prende le mosse dal rilievo che la scelta giurisprudenziale di non correlare sanzioni di natura processuale alla ritardata iscrizione e di riversare ogni effetto sulla prospettazione di sanzioni penali e disciplinari nei confronti del pubblico ministero inadempiente è del tutto insoddisfacente poiché inidonea rispetto all’esigenza di fronteggiare una prassi che crea un vulnus interno alla fase di raccolta degli elementi investigativi e lede in modo significativo i diritti della persona sottoposta alle indagini.
La direttiva n. 60.1 prevede, pertanto, che il termine delle indagini preliminari decorra dalla data di acquisizione effettiva di una notizia di reato soggettivamente qualificata – ossia, del dato che si configura, sotto il profilo oggettivo, a partire dal momento in cui ricorrono i requisiti strutturali integranti la relativa nozione accolta dalla Commissione –  anziché, come avviene nell’attuale sistema, dalla data della sua iscrizione sul registro delle notitiae criminis.
L’iscrizione della notizia di reato nell’apposito registro conserva, tuttavia, un ruolo essenziale nel sistema di garanzia configurato dalla Commissione poiché, innovando rispetto al vigente assetto normativo, la direttiva n. 56 del progetto impone al pubblico ministero di indicare, in sede di iscrizione, la data di acquisizione della notitia criminis e il nominativo di ogni persona alla quale il reato è attribuito.
Annotazione, quest’ultima, che deve avvenire (non più quando il nominativo “risulta” ma) “appena possibile” e, anche in questo caso, la scelta terminologica non è casuale poiché tende a connotare in termini obiettivi il profilo soggettivo dell’iscrizione, tradizionalmente ritenuto dalla giurisprudenza un ambito aperto a valutazioni ampiamente discrezionali.
Il complesso di innovazioni appena esaminate si salda con la previsione (direttiva n. 60.5) di attribuire al giudice, in un frangente temporale puntualmente individuato nel compimento per la prima volta delle formalità di accertamento della costituzione delle parti nell’udienza di conclusione delle indagini preliminari o, se questa manchi, in giudizio, un potere di retrodatazione del termine investigativo iniziale, previa verifica della correttezza della data di acquisizione della notizia di reato indicata all’atto dell’iscrizione rispetto a quella di effettiva acquisizione agli atti del procedimento ed al fine specifico di consentire – si esplica nella relazione – la “valutazione di inutilizzabilità degli atti di indagine compiuti dopo la scadenza del termine di durata massima delle indagini preliminari”.
Coerentemente con gli innovati meccanismi di decorrenza del termine, dunque, si prevede innanzitutto che la verifica del giudice non tenda a sindacare la correttezza della data di iscrizione della notizia di reato, bensì la corretta individuazione della data di acquisizione di essa.
Va osservato, sul punto, che il richiamo, a dire il vero contenuto soltanto nella relazione, alla data di acquisizione della notizia di reato indicata all’atto dell’iscrizione quale oggetto del controllo giurisdizionale appare fuorviante a causa della frammentazione cronologica che può in concreto connotare la configurazione di una notizia soggettivamente qualificata: l’individuazione della persona sottoposta alle indagini – momento che, qualificando soggettivamente la notizia di reato, determina la decorrenza del termine – può seguire ad una risalente acquisizione di notizie che, sebbene prive di riferimenti soggettivi, devono comunque essere iscritte con la specifica indicazione del momento di effettiva acquisizione.
Volendo, allora, comunque ancorare il meccanismo di controllo ad un dato formale interno all’iscrizione, sembra opportuno estendere l’obbligo di indicazione alla data di emersione del nominativo della persona alla quale attribuire il reato.  
La mancata previsione di uno specifico canale comunicativo tra il giudice ed il pubblico ministero, inoltre, non sembra consentire al legislatore delegato di disporre che possa essere imposto al secondo un intervento correttivo sull’iscrizione.
Ciò, invece, sarebbe opportuno al fine di evitare disarmonie sistematiche e la soluzione più efficace appare quella di imporre al pubblico ministero un dovere di aggiornamento dell’iscrizione mediante annotazione nel medesimo registro del provvedimento giurisdizionale di retrodatazione.  
In secondo luogo, il potere di retrodatazione è inscindibilmente collegato alla verifica di utilizzabilità di atti d’indagine compiuti in un frangente temporale successivo alla scadenza del termine di durata massima correttamente individuato dal giudice.
Ciò comporta, da un lato, la preclusione rispetto all’introduzione, nel corso delle indagini preliminari, di un apposito incidente giurisdizionale volto a verificare la data di effettiva acquisizione della notizia di reato a prescindere dal sindacato sull’utilizzabilità di specifici atti investigativi; dall’altro, la previsione che l’attivazione del meccanismo di controllo avvenga esclusivamente su istanza della parte interessata a contestare l’utilizzabilità di un atto per inosservanza del termine.
La soluzione implica, infine, che nessuna inutilizzabilità può ipotizzarsi rispetto agli atti d’indagine compiuti tra la data di acquisizione effettiva della notizia di reato e la diversa data indicata nel registro.
Nel complesso, la prospettiva tracciata dalla bozza di legge delega appena esaminata per grandi linee descrive un sistema di garanzia molto elaborato ma ciò non impedisce di intravedere un limite di carattere generale nel fatto che il controllo sull’iscrizione è anche in questo caso cronologicamente successivo alla chiusura delle indagini preliminari e, in mancanza di correttivi, ciò pone una seria ipoteca sulla possibilità di effettuare siffatta verifica in relazione agli ampi spazi di utilizzazione degli atti d’indagine nell’ambito della fase pregressa.
Un risalente progetto di riforma (d.d.l. C1225/01) prevedeva di rimediare alle distorsioni sistematiche connesse alla prassi delle iscrizioni tardive inserendo nel testo di un innovato art. 328, c. 1 ter c.p.p. una norma che consentiva alla persona sottoposta alle indagini ed alla persona offesa, in riferimento a specifici fatti, di “chiedere al giudice per le indagini preliminari di verificare che il pubblico ministero abbia osservato le norme di legge che ne regolano l’attività”.
L’istituto – realizzato in vista dell’attivazione di un controllo estensibile ad ogni profilo dell’operato del pubblico ministero che comportasse illegittimi sacrifici dell’esercizio di specifiche facoltà difensive – presentava l’indubbio pregio di rafforzare il ruolo di garanzia che il sistema processuale assegna al giudice per le indagini preliminari, innestando all’interno di una dinamica investigativa a gestione unilaterale uno strumento idoneo ad assicurare uno spazio di intervento dei soggetti procedimentali privati che lamentassero l’inosservanza di specifiche disposizioni processuali poste a tutela della loro posizione specifica.
La relazione al progetto di legge precisava, infatti, che l’istituto si collocava nell’ambito delle “modifiche tese al rafforzamento del diritto di difesa”, strumentali alla piena attuazione del principio costituzionale del giusto processo, inteso nel profilo che impone che persona accusata “disponga del tempo e delle condizioni necessari per preparare la sua difesa”.
L’intervento di garanzia del giudice per le indagini preliminari, sollecitabile dalla persona sottoposta alle indagini che sospettasse il superamento dei limiti temporali dell’investigazione per effetto di una tardiva iscrizione, avrebbe consentito di rilevare l’inosservanza delle disposizioni concernenti la durata delle indagini preliminari, derivandone il potere del giudice di adottare “i provvedimenti conseguenti” e ordinare “al pubblico ministero di conformarsi alla norma eventualmente violata”.
La soluzione, pregevole nella misura in cui assicurava una collocazione dinamica del meccanismo di controllo lungo tutta la fase delle indagini preliminari, godeva di uno spazio operativo limitato al procedimento principale, lasciando sguarniti di tutela i soggetti che lamentassero uno sforamento dei termini investigativi prospettabile esclusivamente nell’ambito di procedure incidentali sottratte alla gestione del giudice per le indagini preliminari. 
Infatti, non si comprende come, alla luce della strutturazione di quel sistema, si sarebbe potuto esplicare un controllo siffatto, per esempio, durante la fase del riesame di misure cautelari, posto che la proposizione del tema relativo all’inutilizzabilità degli atti tardivi avrebbe dovuto, coerentemente con la natura di mezzo di impugnazione di esso ed in assenza di specifiche indicazioni normative, presupporre una situazione di preventivo rigetto della specifica questione da parte del giudice per le indagini preliminari, situazione irrealizzabile se solo si considera l’usuale ignoranza della pendenza del procedimento penale prima dell’esecuzione del provvedimento cautelare.
 
6. I meccanismi di verifica della tempestività delle iscrizioni fino ad ora esaminati, come si può vedere, necessitano di una ulteriore messa a punto e questo non deve scandalizzare, poiché la questione è eccezionalmente delicata ed esige, correlativamente, eccezionale meditazione.
Il vizio d’origine dei progetti riformatori che si sono avvicendati nel corso degli anni risiede nella prospettiva di intervento prescelta, consistita sempre nel ritagliare al sindacato sull’iscrizione uno spazio nell’ambito della disciplina di una specifica fase procedimentale, ancorando il correlato potere al giudice ad essa preposto.
La prospettiva può, ovviamente, essere coltivata ma l’inopportunità di siffatta opzione emerge con chiarezza se solo si considera che, per non generare vuoti di tutela, impone un’insopportabile (ma inevitabile) frammentazione della disciplina complessiva, implicando la disseminazione di disposizioni regolanti il medesimo meccanismo nell’ambito del procedimento principale, in ogni fase di esso ed in ogni possibile procedura incidentale.
E’ prospettabile, però, un percorso alternativo che implica la configurazione del controllo sull’iscrizione non più come semplice “meccanismo”, ma come vero e proprio “istituto processuale”, una veste più impegnativa che ne facilita la sottrazione alla disciplina di singole fasi e la sistemazione tra le prerogative della giurisdizione.   
Siffatta premessa concettuale deve condurre, sul piano normativo, all’inserimento, nell’ambito del titolo I del libro I, di un capo che regolamenti i vari aspetti dell’istituto, prevedendo innanzitutto l’attribuzione (genericamente) al giudice, tutte le volte in cui deve adottare provvedimenti implicanti l’utilizzazione di atti d’indagine, del potere di sindacato sulla tempestività dell’iscrizione nell’apposito registro; disciplinarne, quindi, i meccanismi di funzionamento e le conseguenze delle accertate irregolarità in punto di delimitazione degli atti utilizzabili.
Il controllo sull’iscrizione diverrebbe, così, una facoltà intrinseca alla funzione giurisdizionale in quanto tale – a prescindere dall’ufficio che, nel caso specifico, la esercita – e regolamentata in ogni suo aspetto.
 
 Pubblicato il 19/05/2010

 

 


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