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Il magistrato del collegamento nella nuova disciplina del Mandato d'arresto Europeo

di Valeria Di Masi

Le ragioni che danno impulso alla forte esigenza di cooperazione giudiziaria, a livello internazionale, sono tutte racchiuse in un unico neologismo: globalizzazione.
“La libertà perde formalmente di significato se essa non può essere vissuta in un ambiente sicuro e senza un sistema giudiziario che riscuota la fiducia dei cittadini dell’Unione e delle persone che vi risiedono” (questo affermarono alcuni Ministri della Giustizia e dell’Interno autori del piano d’azione del 1998).
Attualmente i processi di globalizzazione, nascono, crescono e si diffondono ad una velocità maggiore rispetto al passato ed hanno un campo d’azione molto più esteso, per cui, anche la criminalità organizzata non è più un fenomeno “di casa nostra”.
Con il trattato di Schengen, sia gli Stati membri dell’UE che altri Stati terzi, come la Svizzera, hanno avviato un processo di eliminazione progressiva dei controlli alle frontiere comuni, per favorire un regime di libera circolazione per i cittadini degli Stati firmatari; prevedibilmente, la soppressione dei controlli sulle persone alle frontiere interne ha agevolato sia i traffici leciti che quelli illeciti, per cui alla libera circolazione di denaro, di beni e di persone si aggiunge anche la libera circolazione dei crimini.
Le associazioni criminali si sono evolute così come si è evoluto l’uomo, non operano più in un territorio circoscritto bensì su più territori, in un estensione sempre più difficile da controllare; si registra quindi il passaggio da fenomeno interno-nazionale a fenomeno transnazionale.
La cooperazione in materia penale fra gli Stati membri dell’Unione Europea è quindi il primo step per fronteggiare il fenomeno della “criminalità transnazionale”.
Pertanto, è stato necessario adottare una serie di misure compensative volte a fronteggiare quel “deficit di sicurezza” determinato dal nuovo sistema dei rapporti transnazionali.
Per contrastare la minaccia criminale è necessario sollevare le mura di protezione di diritti come la libertà, la sicurezza e la giustizia, perciò l’intervento approntato ha agito sia sul piano del diritto penale sostanziale che su quello del diritto penale processuale, rispetto al quale si è potenziata e semplificata l’attività d’indagine della polizia giudiziaria, favorendo congiuntamente una più celere e libera circolazione delle decisioni giudiziarie e delle prove.
Di notevole portata sono i profili della “nuova” cooperazione giudiziaria, che tenta di allargare i confini dallo spazio giudiziario comune per fronteggiare reati come la criminalità organizzata, il terrorismo, il traffico di sostanze stupefacenti e di armi.
Gli Stati si sono trovati dinanzi all’esigenza di dover reprimere gli stessi fenomeni criminosi, in questo modo è maturata l’idea di appianare questa situazione mediante un’azione comune, non più a carattere internazionale ma a carattere transnazionale; infatti, non ci si può più limitare a quell’aiuto reciproco per singoli fini di giustizia, è necessario che si predispongano regole comuni.
Si è acquisita la consapevolezza che, di fronte all’accentuata trans-nazionalità della criminalità del XX secolo, la cooperazione non può più consistere nella mera assistenza che uno Stato presta ad un altro, costretto nei propri confini territoriali nel perseguimento della giustizia.
Si abbandona la visione tradizionale di cooperazione tra Stati per adottare forme comuni per fronteggiare la criminalità.
Lungo è stato il processo che ha portato a questo cambiamento, inizialmente infatti, era la Convenzione di Strasburgo del 1959 a dettare legge secondo principi come la doppia incriminazione, la reciprocità e l’exequatur politico per l’estradizione e la rogatoria.
La necessità di avere un sistema più evoluto, al passo con i tempi e in grado di dare la precedenza all’esigenza suprema di combattere una criminalità sempre più all’avanguardia ha portato alla costruzione di rapporti diretti tra le autorità giudiziarie; una conseguenza diretta è l’eliminazione del potere di exequatur del Ministro, ormai desueto, dopo il riconoscimento politico dell’importanza della cooperazione giudiziaria (così, ad esempio, Schengen e la Convenzione di Strasburgo consentono in materia di riciclaggio, la trasmissione diretta delle richieste di assistenza giudiziaria e la trasmissione di iniziativa di notizie e informazioni utili alla cooperazione giudiziaria).
Il sistema normativo multilivello, come quello che abbiamo oggi, il cui utilizzo necessita di mezzi più snelli e pratici, transita nella così detta fase della “cooperazione orizzontale” .
Già Schengen fa un passo avanti prevedendo l’eliminazione di frontiere nel campo di repressione dei reati è la libera circolazione di informazione tra forze di polizia, l’osservazione transfrontaliera e l’inseguimento transfrontaliero ( artt.39,40 e 41 dello stesso Trattato di Schengen).
Forme di cooperazione alternative rispetto a quelle tradizionali si sono elaborate successivamente mediante l’ideazione di nuovi strumenti di cooperazione come Europol, istituita con il Trattato di Maastricht nel 1992.
La necessità di rimodernare il sistema, per renderlo utilizzabile a tutti e nello stesso modo, si è concretizzata a seguire, nel 1996, con l’istituzione di una nuova figura, quella del Magistrato di collegamento a cui ha fatto immediatamente seguito l’introduzione della Rete Giudiziaria Europea e la nascita di Eurojust. Ancora, nella ratio di assicurare uno spazio giudiziario europeo, con una Decisione Quadro dell’Unione Europea (D.Q.n.2002/548 GAI), viene inserito anche l’istituto del mandato d’arresto europeo.
Tutto questo per evitare che la diversità che contraddistingue i sistemi giuridici dei singoli Stati possa operare a vantaggio della criminalità. Pertanto, si è costruita una vera e propria macchina che, attraverso istituzione di strutture nazionali e sovranazionali, rende più agevoli, rapidi ed efficaci i rapporti di cooperazione tra le autorità giudiziali degli Stati dell’Unione. Ne sono la riprova gli istituti della dichiarazione sulla buona prassi nell'assistenza giudiziaria penale, dei magistrati di collegamento, della Rete Giudiziaria Europea, dell'Ufficio Europeo per la lotta antifrode (Olaf) e dell'Eurojust.
Di fondamentale importanza nella procedura di snellimento dei mezzi di cooperazione è l’intervento riguardante l’esecuzione delle richieste di consegna di una persona presente nel territorio di altro Stato membro.
L’attenzione del legislatore europeo si è focalizzata sulla selezione di nuovi criteri che permettono la risoluzione di potenziali conflitti di giurisdizione, ovvero sull’individuazione dell'autorità giudiziaria nazionale competente in relazione a fatti che siano penalmente rilevanti in base alle disposizioni dell'Unione europea (art. 31 lett. d) TUE).
Infine, si è avviato un’imponente processo di armonizzazione delle discipline di diritto penale, sostanziale e processuale, vigenti in ciascuno Stato membro, evidenziandosi che “una mera cooperazione penale non supportata da una penetrante opera di omogeneizzazione dei relativi ordinamenti si rilevi assolutamente inadeguata a combattere le più moderne ed insidiose forme di criminalità”.
Intrinseca nel solco delle linee operative è la normativa riguardante il Mandato d’arresto Europeo (di seguito anche MAE).
Fondamentale è la modifica delle norme riguardanti la cooperazione giudiziaria per l’esecuzione delle richieste di consegna di una persona presente nel territorio di altro Stato membro, tendente al superamento dello strumento tradizionale dell'estradizione, con l’introduzione della figura del mandato di arresto europeo, in Italia disciplinato dalla legge 22 aprile 2005 n. 69, con la quale è stata data attuazione alla decisione quadro dell’Unione 2002/584/GAI.
Creato per superare le farraginosità della procedura prevista per l’estradizione, il MAE è uno degli strumenti di cooperazione e accelerazione delle procedure di maggior risalto.
Si è passati da una concezione commercialistica dell’estradizione, come scambio di favori tra Stati, ad una cooperazione frutto di un appartenenza all’Unione Europea, dettata dalla procedura del MAE.
Così la nuova procedura di consegna di persone ricercate si semplifica in un'unica fase; con l’estradizione si aveva un momento giurisdizionale e uno politico-amministrativo, con il MAE il momento è unico.
Il punto focale della nuova disciplina sta nel fatto che le autorità politiche, nonché il Ministero della Giustizia, non svolgono più alcun ruolo nella decisione sulla consegna .
L’attenzione si è totalmente concentrata nei confronti dei diritti individuali nel contesto europeo e la prova sta nel fatto che la procedura in esame sia stata totalmente giurisdizionalizzata.
Se prima l’estradizione era una questione tra governi, gestita dalle procure e dalle corti d’appello nella prima fase e dall’autorità politico-amministrativa nella seconda, ora, in via generale, è del GIP che ha emesso il provvedimento restrittivo o del PM che cura l’esecuzione.
Da un’analisi comparatistica dei nuovi sistemi, la disciplina del MAE è sicuramente la più rappresentativa dall’azione di risposta e contrasto che l’Europa propone.
Anche la scelta della forma con cui questo istituto è stato introdotto è significativa, infatti, le decisioni quadro non sono applicabili direttamente ma permettono agli Stati membri di essere liberi quanto ai mezzi e al modo di attuarle, pur essendo obbligati a raggiungere l’obbiettivo prefissato; vi è una sorta di obbligazione di risultato. Pur non applicabili direttamente lasciano poco spazio alla discrezionalità normativa degli Stati. La finalità delle decisioni quadro va individuata nel ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri.
Con la decisione quadro sul mandato d’arresto europeo si è ottenuto un primo risultato significativo nella direzione di una tendenziale armonizzazione, si è raggiunta un’uniformità di disciplina a livello europeo, una sorta di disciplina penale comune in materia di consegna dalle persone ricercate.
E’ questo il nuovo quadro normativo a cui i giudice deve fare riferimento, un quadro normativo multilivello, costituito da norme “nate fuori” dal nostro ordinamento, da altra giurisprudenza proveniente da organi di giustizia sovranazionale come CEDU e CGCE.
Lo sforzo di uniformare la legge il più possibile crea difficoltà, sia di tipo tecnico che formale.
Il tentativo di far cooperare gli ordinamenti di Stati diversi incontra parecchi ostacoli. Le norme di recepimento delle direttive europee non sono del tutto omogenee, i principi su cui e da cui questi ultimi nascono hanno troppo spesso radici lontane tra loro.
Perciò nell’ ottica di una legislazione emergenziale, strumenti come il MAE, che fanno da collante tra le discipline degli Stati membri, necessitano di un’attività di supporto pratico deputata alla cooperazione nello snodo dei problemi tecnici e nello snellimento delle procedure formali.
Un apporto notevole alla così detta cooperazione orizzontale è stato impartito dall’istituzione dei Magistrati di collegamento, distaccati nei paesi dell’Unione per facilitare i meccanismi di cooperazione giudiziaria.
Nel 1996, il Consiglio dell’Unione Europea ha adottato un’Azione Comune (96/277/GAI) che, sulla base dell’art.3 K del trattato sull’Unione Europea , ha introdotto la previsione relativa ad un quadro di scambio di magistrati di collegamento diretto a migliorare la cooperazione giudiziaria tra Stati membri dell’Unione Europea.
Con l’Azione Comune in analisi è stato creato un sistema di invio e di scambio di magistrati o funzionari, particolarmente esperti nel campo riguardante le procedure di cooperazione giudiziaria, denominati magistrati di collegamento, far gli Stati membri, in base agli accorsi bilaterali o multilaterali
Questa nuova figura è stata inserita sulla base dell’interesse comune di migliorare l’adozione di tutte quelle misure tese a facilitare lo scambio tra Stati membri; questa, costituisce una misura utile ed auspicabile ai fini di garantire rapidità ed efficacia all’impianto di cooperazione giudiziaria a livello europeo, facilitando contemporaneamente, una migliore comprensione reciproca dei sistemi giuridici e giudiziari dei diversi Stati.
Una collaborazione tra Stati più efficace in materia penale può contribuire a combattere più efficacemente il crimine transnazionale in tutte le sue forme, specie in connessione con la criminalità organizzata e con il terrorismo, nonché con gli atti di frode, come quelli commessi in danno della stessa Unione Europea.
L’Azione Comune, attraverso il contributo dei magistrati di collegamento, fornisce una sorta di assistenza a tutte quelle norme procedurali già esistenti in materia e agli scambi di informazioni tra Stati membri e Commissione offrendo loro nuovi strumenti.
Così, oggi, gli Stati possono procedere d’accordo l’uno con l’altro all’invio o allo scambio di magistrati di collegamento in modo da accrescere l’efficacia dell’azione giudiziale, nonché contribuire allo scambio di informazioni sui sistemi giuridici e giudiziari degli Stati membri e sul loro funzionamento.
Le funzioni dei magistrati di collegamento comprendono, di norma, qualsiasi attività intesa a facilitare nonché accelerare tutte le forme di cooperazione giudiziaria, sia in campo penale che in campo civile e consistono praticamente nell’istituzione di contatti diretti con i servizi competenti e con le autorità giudiziarie dello Stato di destinazione.
Tra i compiti che può svolgere il magistrato, compatibilmente agli accordi fra Stato membro di invio e stato membro di destinazione, vi è lo scambio di informazioni e di dati statistici diretti a facilitare la conoscenza reciproca dei rispettivi sistemi giuridici e delle banche dei dati giuridici degli Stati interessati, nonché i rapporti esistenti fra le professioni giuridiche specifiche di ciascuno di tali Stati.
Le iniziative in corso tendono all’attuazione di una rete effettiva di punti di contatto giudiziari nel campo della lotta al crimine e, le iniziative sin ora intraprese da parte di alcuni Stati, che hanno operato attraverso l’attività di magistrati e funzionari di collegamento, sono tutte valutabili positivamente.
Insomma il magistrato di collegamento è una sorta di “ambasciatore giudiziale e giudiziario”.
Generalmente l’ufficio di questo magistrato è situato all’interno del Ministero della Giustizia del Paese in cui viene mandato ad operare, e ove lo stesso si occupa prevalentemente di reati come il terrorismo e il traffico internazionale di sostanze stupefacenti. I contatti tra magistrati e pubblici ministeri con le autorità dello Stato ospitante sono telefonici o avvengono più facilmente via mail, gli stessi hanno prevalentemente ad oggetto l’esecuzione di mandati d’arresto europei; tanto che, quasi tutti i procedimenti di esecuzione di MAE vengono trattati in cooperazione con il magistrato di collegamento.
Le collaborazioni più frequenti stabilite dai magistrati con le autorità italiane riguardano prevalentemente le Procure Antimafia, anche se ancora molti ignorano la possibilità di avvalersi di un magistrato di collegamento, ciò ovviamente svilisce l’incisività dell’azione dei magistrati.
Ancora, l’opera del magistrato di collegamento si estende ai rapporti con altre entità presenti nel Paese ospitante, come per esempio le Ambasciate; con queste è frequente stabilire colloqui riguardanti le richieste per MAE .
Senza ombra di dubbio, l’azione di maggior risalto è quella che riguarda la cooperazione nel superamento di ostacoli burocratici e formalità inutili, dimostrando di avere ben chiaro lo spirito di collaborazione tra i due Paesi dell’Unione Europea.
Tuttavia, bisogna tener ben presente che spesso si ha a che fare con Paesi che non hanno entrambi recepito in toto le disposizioni in materia Europea; l’Italia, per esempio, è rimasta molto indietro nella formazione di questo percorso e ciò crea non pochi problemi alle autorità che devono poi stabilire una connessione tra Paesi che già posseggono ordinamenti diversi e che in più divergono anche nel recepimento delle direttive Europee.
L’attività del magistrato di collegamento presenta quindi non pochi aspetto problematici, in primo luogo la mancanza di un’adeguata informazione dei colleghi circa l’esistenza e il ruolo svolto dai magistrati; appaiono quindi opportune iniziative volte a diffondere maggiormente i compiti e le attività svolte dai magistrati di collegamento. Un sicuro miglioramento dei rapporti tra Autorità giudiziarie straniere potrebbe venire dalla redazione di schemi esplicativi del sistema giudiziario straniero e delle formalità richieste dal paese per la recezione di mandati d’arresto, evitando così anche ritardi nella trasmissione degli atti.
Occorre altresì, creare una sorta di collegamento permanente che consenta alle istituzioni di avere piena contezza delle iniziative e delle attività intraprese dal magistrato e a quest’ ultimo di ottenere fondamentali indicazioni sugli obiettivi e le priorità da perseguire nella sua azione.
Lo strumento del magistrato di collegamento è nuovo. Adesso si sta creando man mano uno spazio di lavoro volto proprio ad attivare rapporti e relazioni, superando ostacoli, differenze e diffidenze, e talvolta anche indifferenza rispetto a problemi concreti che si presentano quotidianamente nei rapporti di cooperazione.
Spesso gli stessi magistrati non ricevono un adeguato sostegno dalle Autorità dei loro Paesi di appartenenza. Nonostante l’attività primordiale di quest’organo abbia come oggetto il MAE, quale istituto innovativo nel panorama europeo. Non si è inteso investire molto su questa figura, ma forse, data la sua “giovane età” è solo una prima impressione destinata a mutare nel tempo.

Pubblicato il 19/01/2011

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