Processo civile, principio di legalità e riforme estemporanee

di Fabio Cossignani

Un emendamento alla legge di bilancio stava per trasformare in un sol colpo il processo civile, in contrasto con le opinioni espresse dagli operatori del settore e dall’accademia.

 

Un emendamento parlamentare alla legge di bilancio per il 2018 (101.034, Viceconte, Vicari) ha proposto di estendere il procedimento sommario di cognizione (artt. 702 bis-702 quater c.p.c.) a tutte le cause di competenza del tribunale in composizione monocratica, ossia alla maggior parte del contenzioso che occupa gli uffici giudiziari italiani.

L’emendamento è stato contestato, all’unanimità, dalla magistratura, dalla avvocatura e dal mondo accademico.

L’Associazione italiana fra gli studiosi del processo civile ha criticato sia l’estemporaneità dell’iniziativa, sia, nel merito, l’alterazione dei rapporti giudice/parti e la violazione del principio di legalità nell’ambito dell’attività giurisdizionale.

L’Associazione nazionale magistrati, con comunicato del 26 novembre 2017, ha tra l’altro evidenziato il rischio della formazione di «prassi applicative differenziate», senza alcun beneficio per lo smaltimento dell’arretrato.

Il Consiglio nazionale forense, oltre a condividere le precedenti critiche, con lettera del 27 novembre ha evidenziato anche taluni risvolti pratici negativi, tra cui l’inutile sovrabbondanza degli atti introduttivi e la riduzione dei termini per proporre impugnazione.

A fronte delle numerose opposizioni l’emendamento è stato ritirato.

Il contrasto tra politica e operatori del diritto non sembra tuttavia sopito. Esso verte sull’importanza delle forme processuali e sulla loro necessaria predeterminazione legale.

 

Una chiara sintesi, in chiave critica, della complessa questione è fornita dal prof. Giorgio Costantino (Professore ordinario di Diritto processuale civile nell’Università degli Studi di Roma Tre):

«… Nel procedimento sommario, introdotta la causa, il giudice procede “nel modo che ritiene più opportuno”.

«Tradizionalmente, la cognizione sommaria è giustificata in considerazione del pregiudizio alla quale una parte è esposta nei tempi ordinari per l’accertamento del suo diritto: la sussistenza del pregiudizio è verificata in concreto dal giudice nella tutela cautelare; è data per scontata dalla legge in altre ipotesi.

«Una seconda giustificazione risiede nella ragionevole previsione che chi si trova in una determinata situazione ha ragione ed è inutile imporgli di seguire i tempi del processo ordinario. In ogni caso, ad una fase a cognizione sommaria, se le parti non si accontentano, può seguire un processo a cognizione piena.

«Nel 2009, è stato introdotto il procedimento sommario di cognizione come strumento di tutela completamente alternativo alla tutela ordinaria, a scelta della parte. Non ha avuto successo. I litiganti vogliono conoscere preventivamente le regole del gioco e non vogliono affidarsi all’estro del giudicante, che può procedere “nel modo che ritiene più opportuno”.

«Nel 2011, l’applicazione del procedimento sommario di cognizione, quale unico strumento di tutela, è stata imposta per una serie di controversie, elencate nel capo III del d.lgs. n. 150: sulla liquidazione dei compensi agli avvocati ed ai consulenti tecnici, quelle sulla immigrazione, quelle elettorali, quelle in tema di discriminazioni, quelle sulla liquidazione dell’indennità di espropriazione. Nel 2017, le controversie sulla protezione internazionale sono state sottratte all’applicazione del procedimento sommario di cognizione e sono state regolate da un rito ancora più deformalizzato, nel quale il giudice “può assumere informazioni”. La scelta di un processo senza regole è stata ritenuta legittima dalla Corte costituzionale, perché il giudice ha comunque il dovere di garantire il rispetto delle garanzie fondamentali.

«Nel 2012, è stata esclusa l’applicazione della riforma che ha reso più difficile e meno accessibile l’appello alle cause trattate con il procedimento sommario di cognizione.

«Nel 2014, si è previsto che il giudice possa modificare il rito ed imporre la prosecuzione nelle forme del procedimento sommario di cognizione. Neanche questo intervento legislativo ha avuto successo.

«Nel 2015, si è stabilito che, l’indennità per durata irragionevole del processo [cd. risarcimento ex legge Pinto, ndr] può essere chiesta soltanto se le parti hanno scelto il procedimento sommario di cognizione. Ma neppure questo incentivo ha avuto esiti positivi.

«Hanno prevalso l’esigenza di conoscere preventivamente le regole del processo senza affidarsi alla discrezione del giudice e quella di trattare il processo nei binari segnati dalla legge.

«Ogni processo di cognizione, quale che sia la disciplina, implica i seguenti passaggi: occorre verificare che le parti abbiano avuto conoscenza del processo e si siano regolarmente presentate innanzi al giudice, che questo possa giudicare sulla causa portata al suo esame nelle forme di volta in volta previste dalla legge. Compiute queste verifiche formali, è necessario determinare compiutamente i termini della controversia: chiarire quale sia l’oggetto della lite e le posizioni dei litiganti. A questo punto, si passa all’attività istruttoria, ma la raccolta delle prove è meramente eventuale, perché la lite può essere di puro diritto oppure meramente documentale. Alla fine si decide.

«Non esiste alcuna certezza che affidare questi passaggi alla fantasia del singolo giudice acceleri il corso dei processi. Alcuni magistrati possono procedere più rapidamente; altri possono rallentare il corso del processo. Il giudice può comunque procedere “nel modo che ritiene più opportuno”.

«La rinuncia alla preventiva determinazione delle regole processuali, tuttavia, comporta la violazione del principio di uguaglianza, perché ciascun giudice, in ciascun ufficio giudiziario può, appunto, procedere “nel modo che ritiene più opportuno”.

«L’emendamento proposto, inoltre, scarica interamente sui magistrati la responsabilità della durata dei processi: se il giudice può procedere “nel modo che ritiene più opportuno”, la durata dei processi non dipende né dalle leggi, né dalle risorse della giustizia.

«Espone il giudice, che può regolare l’andamento del processo in assenza di previsioni legali, a pressioni anche indebite, in base alle regole dell’appartenenza e non in base al principio di legalità. …».

 

La predeterminazione legale costituisce una garanzia. Le singole forme predeterminate sono certamente perfettibili, non anche barattabili con la presunta maggiore rapidità dei processi.

D’altro canto, il principio di legalità non è causa della lentezza dei processi. L’esperienza dimostra che sono le risorse e la loro organizzazione a determinare il livello di efficienza della giurisdizione.


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