Sull’ennesima ed inutile riforma del processo civile

di Antonio Carratta

Con l’approvazione nel Consiglio dei ministri del 5 dicembre 2019 di un nuovo disegno di legge delega per la riforma del codice di procedura civile, il Governo sembra intenzionato ad intervenire nuovamente sulla disciplina del processo civile per renderlo – ça va sans dire - «efficiente e veloce». Ma ha davvero senso continuare ad affrontare i problemi della nostra giustizia civile con interventi legislativi di natura esclusivamente processuale ed a costo zero, quando è risaputo che essi dipendono soprattutto da ragioni organizzative e strutturali?

 

  1. Tante riforme, pochi risultati: qualcosa non va

 

Negli ultimi trent’anni, come noto, il nostro processo civile è stato interessato da molteplici e sostanziosi interventi legislativi di riforma, tutti ispirati da finalità di accelerazione e di snellimento della disciplina processuale. Nonostante quest’alluvionale produzione normativa, il nostro Paese continua a collocarsi agli ultimi posti nelle classifiche internazionali sulla durata dei processi civili.

Nell’ultimo ranking Doing Business della Banca Mondiale, quello del 2019, l’Italia si colloca alla 111a posizione per quanto riguarda l’enforcing dei contratti, cioè i tempi e i costi per la risoluzione di una controversia commerciale in prima istanza, con una durata media delle procedure giudiziali di 1.120 giorni, rispetto ai 582 giorni di media dei Paesi OCSE; facendo registrare un ulteriore arretramento della sua posizione, visto che, nel periodo 2017-2019, ha perduto ben tre posizioni: dalla 108a alla 111a. Il confronto con la posizione degli altri Paesi europei è ancor più significativo: la Francia è alla 12a posizione, con una durata media di 395 giorni; la Spagna alla 23a, con una durata media di 510 giorni; la Germania alla 26a, con una durata media di 499 giorni; il Belgio alla 54a, con una durata media di 505 giorni.

Le ragioni di tale insuccesso sono facilmente individuabili.

Una prima ragione è tipica della qualità della nostra democrazia degli ultimi decenni, che inevitabilmente va a ripercuotersi sulla qualità della legislazione.

Come ha osservato qualche anno fa un attento studioso (Vandelli, L., Psicopatologie delle riforme quotidiane, Bologna, 2006, 57), la nostra legislazione degli ultimi decenni è diventata «ossessiva, autistica, dislessica»: quasi maniacale su alcuni temi e, al tempo stesso, refrattaria a qualsiasi critica o confronto esterno. In realtà, si tratta di una legislazione che ha come obiettivo di far credere che l’intervento legislativo significhi, di per sé, aver risolto il problema. Questa intima convinzione – propria dei legislatori e inevitabilmente trasmessa anche ai rappresentati – ha portato, da un lato, a sventolare le riforme approvate come se fossero già la soluzione e, dall’altro lato, a disinteressarsi completamente dei risultati (positivi o negativi) che, quelle stesse riforme, hanno prodotto.

Una seconda ragione si rinviene nell’aver concentrato gli interventi riformatori solo sulle regole del processo, senza alcun intervento di riorganizzazione degli uffici giudiziari (ad esclusione del timido intervento attuato con i dd.lgs. 7.9.2012, nn. 155 e 156 sulla parziale riorganizzazione dei tribunali ordinari, delle procure e sulla revisione delle circoscrizioni giudiziarie e degli uffici del giudice di pace).

Infine, una terza ragione è da rinvenire nel fatto che le numerose riforme processuali attuate difettano di organicità e scontano l’assenza di un disegno generale e omogeneo. Solo all’interno del codice si ritrovano oggi modelli processuali molto diversi fra loro: quello ordinario davanti al tribunale in composizione collegiale, quello ordinario davanti al tribunale in composizione monocratico, il rito del lavoro, il rito locatizio, il rito della separazione, il procedimento davanti al giudice di pace, il procedimento sommario di cognizione, alternativo a quello ordinario davanti al tribunale monocratico, il “processo di classe”. Il novero dei riti aumenta in maniera esponenziale se poi si tiene conto anche della legislazione speciale, a cominciare dal d.lgs. 1.9.2011, n. 150, pubblicizzato come decreto sulla riduzione e semplificazione dei riti speciale, ma che, nella realtà, ha introdotto nuovi riti speciali.

Al fondo di tutti questi interventi non può non evidenziarsi l’assenza di una visione unitaria su quale debba essere nel nostro sistema il modello processuale di riferimento preferito dal legislatore.

 

  1. L’impianto generale del nuovo disegno di legge delega per la riforma del c.p.c.

 

In una situazione come quella brevemente descritta buonsenso vorrebbe che cambiasse l’approccio al problema e che anche le proposte avanzate in sede legislativa prevedessero soluzioni diverse dalle consuete modifiche delle regole processuali. Ma così non è.

Lo scorso 5 dicembre 2019, infatti, il Consiglio dei ministri ha approvato un nuovo «disegno di legge di delega al Governo per l’efficienza del processo civile e per la revisione della disciplina degli strumenti di risoluzione alternativa delle controversie».

Come al solito si evidenzia – lo fa il comunicato stampa relativo al Consiglio dei ministri (in www.governo.it) – che «il testo contiene disposizioni destinate a incidere profondamente sulla disciplina del contenzioso civile, nell’ottica della semplificazione, della speditezza e della razionalizzazione delle procedure, fermo restando il rispetto delle garanzie del contraddittorio».

Nello stesso comunicato stampa le novità più significative del nuovo disegno di legge delega vengono indicate:

  1. a) nella «riduzione dei tempi del processo, attraverso la compressione dei termini per lo svolgimento delle varie fasi e l’obbligo, da parte del giudice, quando provvede sulle istanze istruttorie, di predisporre il calendario delle udienze nonché, per le parti, l’obbligo di deposito dei documenti e degli atti esclusivamente con modalità telematiche»;
  2. b) nell’ampliamento del catalogo delle controversie nelle quali è obbligatorio il preventivo tentativo di risoluzione alternativa, che viene invece escluso, quale condizione di procedibilità, in alcuni settori nei quali non ha funzionato adeguatamente (responsabilità sanitaria; contratti finanziari, bancari e assicurativi, fermo restando, in questi settori, il ricorso alle procedure di risoluzione alternativa delle controversie previsto da leggi speciali);
  3. c) nella semplificazione e nella riduzione dei riti, con la revisione della disciplina del processo di cognizione di primo grado nel rito monocratico e la riduzione del novero dei casi in cui la competenza è attribuita al tribunale in composizione collegiale;
  4. d) nella previsione, in coerenza con le nuove disposizioni, che anche il processo davanti al giudice di pace si svolga sul modello di quello davanti al tribunale in composizione monocratica, eliminando il tentativo obbligatorio di conciliazione;
  5. e) nell’introduzione, in tema di espropriazione immobiliare, di «nuove norme che mirano da un lato a una maggior tutela del debitore, dall’altro alla riduzione dei tempi e dei costi, a vantaggio del creditore, con la previsione che il debitore possa essere autorizzato dal giudice a vendere direttamente il bene pignorato»;
  6. f) infine, nell’introduzione, con riferimento al procedimento per lo scioglimento delle comunioni, di uno speciale procedimento di mediazione, che dovrà essere condotto da un mediatore, avvocato o notaio, iscritto in uno speciale elenco e nella previsione che, in questo, laddove la mediazione abbia esito negativo, la relazione finale redatta dal mediatore sia assunta come base per il successivo procedimento contenzioso.

 

  1. La travagliata gestazione del nuovo disegno di legge delega

A dire il vero, il nuovo disegno di legge delega non arriva in maniera inaspettata, anche se il suo parto ha avuto una gestazione abbastanza travagliata.

In effetti, già nel Consiglio dei ministri del 31 luglio 2019, il Governo – su iniziativa del Guardasigilli – aveva approvato «salvo intese» (così il comunicato stampa relativo a quel Consiglio dei ministri, reperibile in www.infoparlamento.it), un disegno di legge delega «per l’efficienza del processo civile». Con essa il Governo veniva delegato ad adottare uno o più decreti legislativi per il «riassetto formale e sostanziale del codice di procedura civile e della correlata legislazione speciale, mediante novelle al codice di procedura civile e alle leggi processuali speciali, in funzione di obiettivi di semplificazione, speditezza e razionalizzazione del processo civile».

Ma, come è noto, quelle «intese» alle quali la sua approvazione in Consiglio dei ministri era stata subordinata non si sono poi effettivamente concretizzate e quella bozza approvata non è mai divenuta disegno di legge in Parlamento.

Fallito questo tentativo e sopraggiunta la crisi del Governo, con la formazione del nuovo Governo e la presentazione del relativo programma, si riparla, sia pure fugacemente, di una necessaria riforma del processo civile. Recita, infatti, la prima parte del punto 15 del Programma di Governo del 4 settembre 2019: «Occorre rendere più efficiente il sistema della giustizia civile, penale e tributaria, anche attraverso una drastica riduzione dei tempi; riformare il metodo di elezione dei membri del Consiglio superiore della Magistratura; garantire l’indipendenza della magistratura dalla politica».

Infine, nella stessa Nota di aggiornamento al DEF 2019, approvata dal Consiglio dei ministri il 30 settembre 2019, si parla dell’impegno del Governo a «definire misure per riformare il sistema giudiziario, con particolare riguardo alla giustizia civile, penale e tributaria, nella convinzione che un sistema economico moderno richieda un sistema giuridico chiaro e stabile» (Ministero dell’economia e delle finanze, Nota di aggiornamento al Documento di Economia e Finanza 2019, 97).

 

  1. Un nuovo rito ordinario “rattoppato"

 

Prese isolatamente, alcune delle proposte contenute nella bozza governativa sono certamente condivisibili. Si pensi, in particolare, all’abrogazione del filtro in appello di cui agli artt. 348 bis, 348 ter e 436 bis c.p.c. (art. 6), all’abrogazione del procedimento sommario di cognizione di cui agli artt. 702 bis-702 quater c.p.c. (art. 3, co. 1, lett. b), alla previsione di un uso più oculato dello strumento della mediazione obbligatoria (art. 2), sebbene non accompagnato anche da adeguati incentivi fiscali, ad una nuova disciplina semplificata del giudizio divisorio (art. 10), al superamento della disciplina processuale di cui alla l. 28.6.2012, n. 92 in materia di impugnazione dei licenziamenti (art. 7), alla riscrittura di quella sulle notificazioni (art. 12).

E tuttavia, se si guarda all’impianto complessivo del disegno di legge delega non può non lasciare perplessi, da un lato, la superficialità con la quale il nostro legislatore continua ad operare nel settore della giustizia civile e, dall’altro, la sua incrollabile certezza (mista a notevole ingenuità) che una nuova, parziale, modifica della disciplina del processo, accortamente condita con slogan come «semplificazione» e «speditezza», possa effettivamente migliorare lo status quo.

Incrollabile certezza che lo induce a sorvolare sulla circostanza – in modo evidente emersa già a partire dall’ampia riforma del 1990 (con la legge n. 353) – che continui interventi modificativi del rito si rivelano non solo inutili, ma addirittura controproducenti rispetto all’obiettivo della semplificazione della speditezza, sia perché sono destinati a convivere con la disciplina previgente, che continua ad applicarsi alle cause già pendenti, sia perché in ogni caso richiedono fisiologici tempi di adattamento fra gli operatori e comportano inevitabili incertezze interpretative.

In sostanza, dal punto di vista processuale la più rilevante proposta del nuovo disegno di legge delega attiene alla prevista introduzione di un rito «di nuovo conio» per i giudizi di primo grado davanti al tribunale in composizione monocratica.

Con riferimento a questo nuovo rito “ordinario”, la bozza governativa prevede, all’art. 3, che, anzitutto, esso debba assicurare «la semplicità, la concentrazione e l’effettività della tutela e la ragionevole durata del processo» e che sia collocato nel libro secondo del codice, «prevedendone l’esclusività e l’obbligatorietà per le cause in cui il tribunale giudica in composizione monocratica, con esclusione dei procedimenti attualmente assoggettati al rito del lavoro».

Sennonché, mentre è ovvio che, trattandosi del nuovo rito “ordinario”, debba essere previsto come rito esclusivo e obbligatorio per tutte le controversie di competenza del tribunale in composizione monocratica, non si riesce ad intravedere da dove possa derivare – alla luce dei principi e criteri direttivi fissati nella bozza di disegno di legge delega – la «semplicità» e la «concentrazione».

Stabilisce, infatti, l’art. 3 del citato disegno di legge delega che per la fase introduttiva occorrerà prevedere che:

- l’atto introduttivo abbia la forma del ricorso;

- che l’udienza di prima comparizione delle parti sia fissata dal giudice in un congruo termine, comunque non superiore a 4 mesi e che il termine di comparizione delle parti sia fissato in misura comunque non inferiore a 80 giorni;

- che le domande riconvenzionali, le eccezioni non rilevabili d’ufficio e le chiamate in causa di terzi da parte del convenuto debbano essere proposte, a pena di decadenza, nella comparsa di risposta da depositare almeno 40 giorni prima dell’udienza;

- che al ricorrente sia concesso di proporre attraverso una memoria di replica «le domande, le chiamate in causa e le eccezioni che sono conseguenza della domanda riconvenzionale e delle eccezioni delle altre parti e replicare alle loro difesa» entro un termine perentorio non superiore a 20 giorni prima dell’udienza fissata, e perciò entro 20 giorni dal deposito della comparsa di risposta del convenuto;

- che, a pena di decadenza, entro un termine perentorio non superiore a 10 giorni antecedenti l’udienza di prima comparizione (e perciò entro 10 giorni dalla memoria di replica del ricorrente) sia consentito al convenuto e ai terzi chiamati in causa di precisare o modificare «le domande e delle eccezioni, solo in quanto conseguenti alle domande e alle eccezioni proposte dalle altre parti»;

- che all’udienza di prima comparizione, il giudice, se richiesto, conceda alle parti un termine perentorio fino a 30 giorni per produrre documenti e per indicare i mezzi di prova dei fatti specificamente contestati ed un ulteriore termine perentorio fino a 20 giorni per la sola indicazione di prova contraria, fissando udienza non oltre 60 giorni dalla scadenza dell’ultimo termine;

- che, entro 20 giorni dalla scadenza dell’ultimo termine, il giudice pronunci ordinanza con la quale provveda all’ammissione delle prove e indichi alle parti i chiarimenti che reputa indispensabile acquisire ovvero provveda a fissare udienza per la discussione orale della causa;

- che il giudice, quando provvede sulle istanze istruttorie, predisponga il calendario del processo ai sensi dell’articolo 81 bis disp. att. c.p.c.

Per quanto riguarda, invece, la fase decisoria del nuovo rito “ordinario”, essa riprende da vicino l’attuale disciplina dell’art. 281 sexies c.p.c., salva la possibilità, ove vi sia richiesta di fissare altra udienza per la discussione, di depositare «sintetiche note difensive» e successive «note di replica», entro un termine perentorio, rispettivamente, non superiore a 40 e 10 giorni prima dell’udienza.

 

  1. Le incongruenze del nuovo rito “ordinario"

 

Ne deriva che le uniche vere novità del nuovo rito “ordinario” deriverebbero, da un lato, dalla previsione del ricorso quale forma dell’atto introduttivo, già prevista originariamente dal codice del 1940 e successivamente abbandonata dalla riforma del 1950 a favore della citazione ad udienza fissa a causa delle proteste degli avvocati, e, dall’altro lato, dall’anticipazione, rispetto alla prima udienza, dell’attività delle parti di fissazione del quod decidendum mediante lo scambio di memorie scritte.

In sostanza, la possibilità per l’attore di proporre le domande, le chiamate in causa (peraltro, senza preventiva autorizzazione del giudice) e le eccezioni che sono conseguenza della domanda riconvenzionale e delle eccezioni del convenuto, oggi prevista dal co. 5 dell’art. 183 c.p.c., nel nuovo rito dovrebbe essere svolta in un termine perentorio non superiore ad almeno 20 giorni prima dell’udienza. Una novità che, tuttavia, non sembra in grado di incidere in alcun modo sui tempi processuali successivi alla prima udienza, né sulla loro concentrazione.

Non si può omettere di segnalare, nel contesto del nuovo rito, la riduzione dello jus variandi che accompagna l’anticipazione delle attività di fissazione del quod decidendum. Ci si riferisce alla previsione che la precisazione e modificazione delle domande e delle eccezioni, oggi prevista dallo stesso co. 5 dell’art. 183 c.p.c. con generico riferimento a quelle «già formulate», possa essere effettuata dalle parti (sempre con memorie scritte da depositare non oltre 10 giorni prima dell’udienza) «solo in quanto conseguenti alle domande e alle eccezioni proposte dalle altre parti». Ciò che porterebbe ad escludere – senza che se ne comprenda la ragione, ed anzi con evidenti effetti negativi proprio nell’ottica dell’economia processuale – la possibilità di precisare e modificare senza alcuna limitazione le domande ed eccezioni «già formulate».

Non solo.

L’effetto dell’anticipazione delle attività di fissazione di determinazione del quod decidendum ad un momento in cui ancora non vi è stato l’intervento del giudice porta, inevitabilmente, ad un “disallineamento” di tale attività rispetto alla richiesta del giudice alle parti dei chiarimenti sui fatti di causa e al possibile esercizio da parte dello stesso giudice dei poteri di rilievo d’ufficio delle eccezioni. Sia la richiesta di chiarimenti, sia il rilievo d’ufficio delle eccezioni, cioè, dovrebbe intervenire, nel nuovo rito “ordinario”, in un momento nel quale le preclusioni sia allegative che istruttorie per le parti saranno già maturate.

In effetti, stando a quel che prevede l’art. 3, co. 1, lett. b), n. 7, della bozza di legge delega, il giudice, scaduti i termini concessi alla prima udienza alle parti per produrre documenti e per indicare i mezzi di prova e gli ulteriori termini per l’indicazione delle prove contrarie, pronuncerà l’ordinanza di ammissione delle prove e confermerà l’udienza per l’inizio della loro assunzione o indicherà alle parti i chiarimenti che reputa indispensabili acquisire nel corso della stessa udienza. Ma probabilmente nella stessa ordinanza dovrà anche indicare le questioni rilevabili d’ufficio, in modo che anche su queste si eserciti il contraddittorio fra le parti, per le quali, però, sono ormai maturate sia le preclusioni allegative, sia quelle istruttorie.

 

  1. Gli effetti dell’introduzione del nuovo rito “ordinario" sugli altri riti

 

Nonostante nel già richiamato comunicato stampa del Consiglio dei ministri del 5 dicembre 2019 si affermi che, alla luce dell’impostazione seguita dalla bozza di legge delega, «si passa da tre riti ad un rito (prima: giudice di pace, monocratico ordinario e monocratico sommario; adesso: un solo rito)», in realtà con il nuovo rito «ordinario» continuerebbero a convivere – per rimanere ai soli riti a cognizione piena previsti dal codice – sia l’attuale processo ordinario per le controversie del tribunale in composizione collegiale, sia il processo davanti al giudice di pace, sia il rito del lavoro, previdenziale e locatizio, sia il processo di separazione dei coniugi, sia, infine, il “processo di classe” disciplinato dagli artt. 840 ter ss. c.p.c., introdotti con la l. 12.4.2019, n. 31.

Di questi, mentre il rito del lavoro, quello previdenziale e quello locatizio rimarrebbero intatti nella loro attuale disciplina, gli altri riti verrebbero sottoposti ad un restyling – in maniera più o meno incisiva – per conformarli al nuovo rito “semplificato”.

Ciò vale, anzitutto, per il processo davanti al giudice di pace (art. 5), che occorrerà uniformare al procedimento davanti al tribunale in composizione monocratica, con l’eliminazione della previsione dell’obbligatorietà del tentativo di conciliazione.

Ma vale anche con riferimento al processo davanti al tribunale collegiale, per il quale occorrerà prevedere che: l’atto introduttivo abbia la forma del ricorso; in esso operi un regime di preclusioni analogo a quello previsto per il nuovo rito cd. semplificato; una ridefinizione della fase decisoria con conseguente riduzione dei termini per il deposito degli scritti conclusionali (art. 4). Ciò che, nella sostanza, imporrà una riscrittura integrale sia della disciplina della fase introduttiva e della prima udienza di comparizione e trattazione, sia della precisazione delle conclusioni e della fase decisoria.

Peraltro, sempre con riferimento al tribunale collegiale, nella bozza governativa si sollecita il legislatore delegato a ridurre i casi in cui il tribunale giudica in composizione collegiale, ma omettendo di fissare i necessari «principi e criteri direttivi», visto che le uniche indicazioni che vengono offerte riguardano quelle, abbastanza vaghe e generiche, dell’«oggettiva complessità giuridica» e della «rilevanza economico-sociale» delle controversie da destinare al tribunale collegiale.

L’attività di conformazione dei riti esistenti al nuovo rito “ordinario”, peraltro, è destinata ad estendersi anche ai riti speciali di cui al d.lgs. n. 150/2011 sulla cd. semplificazione e riduzione dei riti, sia ai «procedimenti speciali, disciplinati dal codice di procedura civile, dal codice civile e dalle leggi speciali, da assoggettare al rito semplificato di cognizione di primo grado [recte: ordinario davanti al tribunale in composizione monocratica]» (così l’art. 3, co. 1, lett. e, della bozza).

 

  1. Le modifiche per il giudizio d’appello

 

Discorso non dissimile va fatto per il giudizio di appello. Anche in questo caso, infatti, l’art. 6 della bozza governativa, oltre alla già richiamata abrogazione del filtro e all’adozione del ricorso come forma dell’atto introduttivo (con conseguente previsione della fissazione della prima udienza in un termine non superiore a 90 giorni), stabilisce che il legislatore delegato dovrà prevedere:

- che il termine perentorio di 20 giorni prima dell’udienza per la costituzione dell’appellato riguardi anche la riproposizione delle domande e delle eccezioni non accolte ex art. 346 c.p.c. (rivedendo, quindi, in maniera più rigida la soluzione alla quale di recente sono pervenute le Sezioni Unite della Cassazione con la sent. 21.5.2019, n. 7940, con la quale hanno ammesso la proposizione delle domande ed eccezioni non accolte, ex art. 346 c.p.c., fino alla prima udienza);

- che l’improcedibilità dell’appello ex art. 348 c.p.c. e l’estinzione siano dichiarate con ordinanza (ciò che, evidentemente, non escluderebbe il ricorso per cassazione);

- l’opzione fra l’immediata discussione orale, dopo la precisazione delle conclusioni, e la fissazione di altra udienza di discussione, con la possibilità di scambio di scritti conclusionali prima dell’udienza.

 

  1. Le novità per l’espropriazione forzata presso terzi

 

Invece, con specifico riferimento al processo esecutivo due sono le proposte di modifica e sono contenute nell’art. 8 della bozza di legge delega.

La prima riguarda l’espropriazione forzata presso terzi e opportunamente mira ad accelerare i tempi di liberazione del debitore e del terzo debitor debitoris dai loro obblighi conseguenti all’avvenuto pignoramento, in caso di mancata iscrizione a ruolo del processo esecutivo iniziato con l’atto di pignoramento. Si prevede, infatti, che con i decreti legislativi il Governo introduca, nell’ambito dell’espropriazione presso terzi, l’onere per il creditore procedente di notificare al debitore e al terzo, entro la data dell’udienza di comparizione indicata nell’atto di pignoramento, l’avviso di avvenuta iscrizione a ruolo e di depositare l’avviso notificato nel fascicolo dell’esecuzione. Ciò, ovviamente, al fine di ottenere che la mancata notifica dell’avviso o il suo mancato deposito nel fascicolo d’ufficio «determini l’inefficacia del pignoramento» sia per il debitore che per il terzo debitor debitoris e che, ove la notifica dell’avviso non sia effettuata, «gli obblighi del debitore e del terzo cessino alla data dell’udienza indicata nell’atto di pignoramento».

Ne deriva che il creditore procedente non solo deve provvedere, ai sensi dell’art. 543, co. 3, c.p.c., a depositare nella cancelleria del tribunale competente per l’esecuzione la nota di iscrizione a ruolo entro 30 giorni dalla consegna dell’originale dell’atto di citazione da parte dell’ufficiale giudiziario, ma al fine di evitare che vengano meno gli effetti del pignoramento per il debitore e per il terzo dovrà – ove la proposta contenuta nella bozza di legge delega dovesse diventare legge – anche provvedere a notificare l’avviso di avvenuta iscrizione a ruolo al debitore e al terzo.

 

  1. L’introduzione della possibilità per l’esecutato di vendere direttamente l’immobile pignorato

 

La seconda novità prevista per il processo esecutivo è data dalla possibilità che, nel procedimento di espropriazione immobiliare, l’esecutato chieda (per una sola volta) al giudice dell’esecuzione – con istanza da depositare non oltre 10 giorni prima dell’udienza di cui all’art. 569, co. 1, c.p.c. – di essere autorizzato a procedere direttamente alla vendita dell’immobile pignorato per un prezzo non inferiore al suo valore di mercato.

A tal fine, il legislatore delegato dovrà provvedere anche, in particolare:

- ad individuare i criteri per la determinazione del valore di mercato del bene pignorato;

- che all’istanza del debitore debba essere allegata l’offerta di acquisto;

- che il giudice dell’esecuzione verifichi l’ammissibilità, previa assunzione, se del caso, di sommarie informazioni, dell’istanza nel contraddittorio con il debitore, i comproprietari, il creditore procedente, i creditori intervenuti, i creditori iscritti e l’offerente;

- che nell’autorizzare il debitore il giudice stabilisca il prezzo, le modalità di pagamento e il termine, non superiore a 90 giorni, entro il quale l’atto di trasferimento deve essere stipulato ed il prezzo deve essere versato;

- che il giudice possa autorizzare il debitore anche in caso di opposizione di uno o più creditori, ove ritenga probabile che la vendita con modalità competitive non consentirebbe di ricavare un importo maggiore, in tal caso garantendo l’impugnabilità del relativo provvedimento autorizzatorio;

- infine, che il giudice dell’esecuzione possa delegare uno dei professionisti iscritti nell’elenco di cui all’art. 179 ter disp. att. c.p.c. alla riscossione del prezzo, nonché alle operazioni di distribuzione del ricavato.

Questa proposta risponde ad un’esigenza che, di per sé, è difficile da non condividere: ridurre i costi della procedura esecutiva e vendere l’immobile al prezzo di mercato, con evidenti vantaggi per i creditori. E tuttavia, per come delineata nella bozza governativa essa suscita alcune perplessità.

Anzitutto, sebbene si tratti di soluzione alternativa alla vendita forzata, non si prevede che l’offerta debba essere formalizzata tenendo conto del prezzo dell’immobile pignorato stabilito dall’esperto stimatore, ma si fa riferimento al «valore di mercato del bene». Dando per scontato che il valore determinato dall’esperto stimatore si discosti da questo, nonostante che i criteri individuati dall’art. 568 c.p.c. e dall’art. 173 bis disp. att. c.p.c., per la stima del valore dell’immobile siano volti ad assicurare proprio che il prezzo a base d’asta corrisponda il più possibile al reale valore di mercato del bene.

Né la proposta appare immune da critiche con riferimento alla disciplina del contraddittorio sull’istanza del debitore. Si prevede, infatti, che il giudice, anche in caso di parere negativo dei creditori, possa ugualmente autorizzare la vendita diretta, adeguatamente motivando. Non è chiaro, tuttavia, per quale ragione la proponibilità dell’opposizione agli atti esecutivi verrebbe ammessa solo avverso il provvedimento del giudice dell’esecuzione che abbia autorizzato la vendita diretta contro il parere dei creditori e non anche nel caso in cui l’abbia negata. Nell’un caso come nell’altro, infatti, siamo in presenza di un provvedimento del giudice dell’esecuzione, suscettibile comunque del sindacato di cui all’art. 617 c.p.c.

 

  1. Brevi considerazioni conclusive (e sconsolate)

 

Di fronte a questa nuova iniziativa di riforma, e pur nella consapevolezza della bontà di alcune proposte di modifica in essa contenute, non ci si può esimere dal domandarsi se davvero chi la propone ritenga che essa sarà in grado di ridurre del 50% la durata dei processi civili di cognizione, come ottimisticamente indicato nel documento allegato al comunicato stampa del Consiglio dei ministri, già richiamato (qui consultabile).

Tanto più se si tiene conto della presenza, anche nel nuovo disegno di legge delega, della cd. clausola di invarianza finanziaria e di invarianza di risorse umane. Vale a dire della previsione secondo cui «dall’attuazione della presente legge e dei decreti legislativi da essa previsti non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica» e «le amministrazioni interessate provvedono ai relativi adempimenti nell’ambito delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente» (art. 15).

In realtà, dovrebbe essere evidente ormai anche al nostro conditor legis, soprattutto in considerazione dei dati statistici sopra richiamati, che – come insegnava Virgilio Andrioli (Diritto processuale civile, I, Napoli, 1979, 20 s.) e come ha ribadito, da ultimo, il parere su questa nuova proposta di riforma dell’Associazione italiana fra gli studiosi del processo civile (AISPC) del 18 novembre 2019 – buona parte dei problemi della cronica inefficienza della giustizia civile dipende da profili organizzativi e strutturali e che riproporre l’ennesima riforma delle regole processuali si riveli un’operazione inutile o addirittura controproducente.

 
Immagine: Achille Beltrame [Public domain], https://commons.wikimedia.org/wiki/File:Processo_dei_deputati_1898_-_Il_tribunale.jpg

 

Pubblicato il 7/01/2020

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