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Blocco dei crediti e ordine di pagamento al fisco: un grave deficit di tutela giurisdizionale

di Giuseppe Marini*

Il decreto ministeriale attuativo dell’art. 48-bis del d.P.R. n. 602 del 1973 in materia di pagamenti da parte delle pubbliche amministrazioni, si presenta, a prima vista, come un altro tassello del mosaico per combattere l’evasione fiscale. Ma, come vedremo, si tratta, in effetti, al di là delle apparenze, di una misura non solo intrinsecamente dannosa per le imprese che lavorano per le pubbliche amministrazioni ma, quel che è più grave, di dubbia legittimità costituzionale.
Com’è noto, l’art. 48-bis dispone che le amministrazioni pubbliche, prima di effettuare pagamenti di importo superiore a diecimila euro in favore dei loro creditori, sono tenute a verificare se questi ultimi abbiano, a loro volta, adempiuto nei confronti dell’erario gli obblighi di pagamento derivanti dalla notifica di cartelle esattoriali per un ammontare almeno pari all’importo suddetto. Secondo il precitato decreto, Equitalia Servizi deve, pertanto, dare riscontro alla richiesta di verifica proveniente dalla p.a. entro il termine di cinque giorni, scaduto inutilmente il quale la p.a. può procedere al pagamento dovuto, alla pari di quanto accade, qualora la verifica non accerti l’esistenza di alcun “inadempimento”.
Qualora, invece, risulti un “inadempimento”, Equitalia, nei termini di cui sopra, dovrà comunicare al soggetto pubblico l’intenzione di procedere alla notifica dell’ordine di pagamento di cui all’art. 72-bis del d.P.R. n. 602, mentre il soggetto pubblico, dal canto suo, dovrà congelare i pagamenti da effettuarsi al (presunto) debitore erariale.
In tal caso, l’agente delle riscossione avrà l’onere di notificare l’ordine di pagamento entro i trenta giorni successivi alla suddetta comunicazione, pena il venir meno del congelamento dei pagamenti dovuti dalla p.a..
Il combinato disposto degli artt. 48-bis e 72-bis, che in tal modo viene a realizzarsi, non può certo dirsi esente da un vario ordine di censure.
Scaduto il termine per il pagamento della cartella esattoriale, può, infatti, accadere che nello spazio di pochi giorni il contribuente si veda dapprima bloccati i pagamenti da parte dei committenti pubblici e, successivamente, sottratte le relative somme da parte del fisco, senza avere ancora, verosimilmente, potuto ottenere (dal giudice tributario) la sospensione dell’esecuzione della cartella.  
Ed invero, il blocco dei pagamenti, prima, e il pignoramento, poi, rendono del tutto vana l’effettività della tutela giurisdizionale, nella specie cautelare, frustrando al contempo il diritto ad ottenere il pagamento delle prestazioni rese in favore delle amministrazioni pubbliche. Com’è noto, infatti, secondo l’orientamento consolidato della giurisprudenza, la concessione della sospensione non vale a rendere inefficaci ex tunc gli atti dell’esecuzione effettuati prima di essa (anzitutto, il pignoramento), bensì solo a impedire che il processo esecutivo realizzi l’espropriazione. E la Corte costituzionale ha più volte sottolineato l’intrinseca ragionevolezza del sistema alla luce della necessità di bilanciare i contrapposti interessi (del creditore e del debitore) dedotti in giudizio.
Un simile bilanciamento di interessi rischia, però, di essere fortemente compromesso dalle norme in esame, atteso che l’intervento del giudice in sede cautelare potrebbe spesso risultare vanificato dalla rapidità con cui l’agente è in grado di portare a compimento il procedimento di riscossione.
Sotto questo aspetto, desta quindi non poche perplessità l’art. 72-bis, là dove  prevede che l’atto di pignoramento presso terzi possa contenere, in luogo della più “garantista” citazione davanti al giudice (ex art. 543 cod. proc. civ.), un mero ordine rivolto al terzo di pagare direttamente al concessionario, fino a concorrenza del credito per cui si procede. Diversamente da quanto accade nel rito civile, in cui il pignoramento inizia con la notifica dell’atto di citazione - momento a decorrere dal quale sul terzo gravano gli obblighi che la legge impone al custode, in primis il divieto di pagare le somme senza ordine del giudice - si perfeziona con la conforme dichiarazione del terzo e si conclude con un provvedimento del giudice che può assegnare le somme al procedente, all’esito dell’udienza in cui è sentito il debitore, nel caso in esame il pignoramento si attua con la notifica dell’ordine e si conclude rapidamente con il pagamento del terzo in favore del concessionario, senza alcun sindacato ed intervento giurisdizionale.
Nel nostro ordinamento, l’esecuzione forzata si incardina nella tutela giurisdizionale e si fonda sulla centralità della figura e sulla potestà ordinatoria del giudice dell’esecuzione, il quale è tenuto ad accertare la sussistenza dei presupposti dell’azione esecutiva e la legittimità della procedura. Va sottolineato che anche il procedimento esecutivo speciale del concessionario è riconducile a questo schema in considerazione del fatto che il giudice dell’esecuzione, pur non comparendo nella fase liquidatoria dell’espropriazione (vendita), dirige l’intera fase successiva finalizzata alla soddisfazione del concessionario e degli eventuali creditori intervenuti.
L’art. 72-bis si pone, pertanto, in evidente contrasto con tale sistema, in quanto rimette l’intero svolgimento dell’esecuzione nella sfera del preteso creditore, senza alcun controllo da parte del giudice, limitando, inoltre, fortemente, la possibilità di intervento di altri creditori: il che solleva più di un dubbio sulla conformità di tale sistema rispetto ai principi costituzionali di cui agli artt. 3, 24 e 111 Cost..
Dubbi che, a mio avviso, non sono fugati dal fatto che il pignoramento contenente l’ordine di versamento debba essere notificato all’impresa, in virtù del disposto del primo comma dell’art. 543 c.p.c., sul punto non derogato, la quale sarebbe pertanto in grado di reagire avanti all’autorità giurisdizionale.

Anche tale circostanza, infatti, non sarebbe decisiva da un lato per i limiti contenuti nell’art. 57 D.P.R. n. 602 alla facoltà di proporre opposizioni esecutive e dall’altro, in ogni caso, in quanto ben difficilmente il giudice dell’esecuzione potrebbe pronunciarsi sull’istanza cautelare prima della scadenza del termine di quindici giorni entro il quale il terzo deve pagare il credito direttamente al concessionario.


* Straordinario di diritto tributario Università di Bergamo


Pubblicato il  9/12/2009


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