20 febbraio 2015

Amministrazione pubblica: a parlare (e scrivere) bene si fa peccato?

di Giulio Vesperini*

Nel 1993, durante il governo Ciampi, il dipartimento della funzione pubblica redige un Codice di stile delle comunicazioni scritte ad uso delle amministrazioni pubbliche. Proposta e materiali di studio . Nella prefazione, il ministro Cassese spiega così l’iniziativa presa: «Conosco l’obiezione che potrebbe muoversi a questo Codice di stile [….]: perché il Dipartimento [….] si interessa di questo problema, quando ve ne sono altri ben più urgenti, un’organizzazione pubblica obsoleta, procedure amministrative labirintiche, sedi di uffici pubblici cadenti, servizi pubblici scadenti, controlli vecchi ed improduttivi? [….] un’amministrazione che non si fa comprendere e non sa esprimersi. Atti, moduli, bandi che respingono (invece di aiutare) il cittadino. Espressioni fuori dall’uso comune. Anche queste sono cause di quella frattura tra cittadino e Stato, di cui si discetta, in termini altisonanti, senza porvi riparo. E per porvi riparo, bisogna cominciare anche dal linguaggio e dallo stile che gli uffici pubblici adoperano, nel comunicare con i loro clienti abituali. Questi, i cittadini, sono titolari di molti diritti, ma non di quello a vedersi chiamati in forme piane e comprensibili».
 
Come essere chiari con i cittadini
 
Il Codice di stile conteneva raccomandazioni circa la redazione degli atti delle amministrazioni e, con una serie di esemplificazioni, mostrava le espressioni più oscure in uso da parte delle amministrazioni, indicando, nel contempo, il modo nel quale queste potevano essere corrette per risultare chiare ai cittadini. Nei venti anni successivi, in questo stesso esercizio si sono cimentati molti altri studi: un importante esempio recente è quello della Guida alla redazione degli atti amministrativi , curata dall’ITTIG in collaborazione con l’Accademia della Crusca, e poi adottata dalla Regione e dai Comuni della Toscana.
Sono molti, quindi, i materiali ai quali attingere per approfondire i mali (e i possibili rimedi) del linguaggio dei poteri pubblici. Può essere utile, allora, in questa sede, compiere alcune valutazioni di ordine generale e discutere sommariamente le seguenti tre domande.
 
Il prima, il dopo
 
Perché, innanzitutto, all’inizio degli anni Novanta, nel pieno di una crisi molto acuta del sistema economico e politico, il governo assume una iniziativa sul linguaggio dell’amministrazione? Cosa accade successivamente? Quale è la situazione attuale?
 
Il governo Ciampi e le riforme
 
Alla prima domanda, è possibile dare tre risposte. Innanzitutto, pesa la scelta del governo Ciampi di fare delle riforme amministrative un punto centrale del proprio programma. Ora, qualche anno prima, era stata approvata una legge sulla trasparenza amministrativa. Tuttavia, le misure apprestate per perseguire l’obiettivo erano di tipo amministrativo (si stabiliva per esempio cosa si dovesse fare per avere la copia di un atto). Ma perché il diritto del cittadino a conoscere sia effettivo è necessario anche che gli atti amministrativi a sua disposizione siano chiari e comprensibili.
 
L'Europa e l'Italia della “Seconda Repubblica”
 
Una seconda risposta deve essere cercata nel contesto internazionale. Nel 1987, ad esempio, l’OCSE adotta raccomandazioni sulle comunicazioni con i cittadini, mentre nel 1990 esce in Spagna il Manual de Estilo del Lenguaje administrativo .
Infine, tra la fine degli anni Ottanta e l’inizio degli anni Novanta, importanti cambiamenti interessano la politica italiana, primi tra tutti il crollo del sistema dei partiti e la fine della prima Repubblica. Una amministrazione “amichevole” nei confronti del cittadino, e che si preoccupi, quindi, anche di parlare chiaramente, è una amministrazione che ha più probabilità di sopperire all’indebolimento del suo legame tradizionale con la politica, ormai poco credibile, con la legittimazione che ricavi direttamente dal rapporto con i cittadini.
 
Consolidamento di un indirizzo
 
L’indirizzo a favore della semplificazione del linguaggio dei poteri pubblici, inaugurato dal Codice di stile, si consolida nel ventennio successivo. Esso diventa principio informatore della legislazione e dell’amministrazione; interessa lo Stato, le Regioni, le università, gli enti locali, le ASL; rappresenta una componente essenziale delle riforme amministrative di nuova generazione, quali quelle per la qualità della regolazione e la cosiddetta trasparenza totale; rientra tra i compiti assegnati a uffici pubblici.
 
Le ombre che rimangono
 
Arrivo alla terza, e più importante, domanda. Le leggi, gli atti amministrativi, i moduli sono diventati più chiari e comprensibili? Da un lato, si è visto, di cammino se ne è fatto molto e non c’è branca del potere pubblico che non si sia fatta carico del problema e della sua soluzione. Per contro, però, capire il testo di una legge o come compilare un modulo è spesso ancora complicato anche per gli addetti ai lavori. Se ne trova conferma nel recente documento conclusivo dell’indagine parlamentare sulla semplificazione legislativa e amministrativa : si legge che la qualità delle leggi presenta ancora molte ombre e ci sono «norme di difficile lettura, formulate con ricorso ad un dizionario per iniziati, spesso ambigue, [….] talora così astruse che anche il legislatore necessita che gli vengano spiegate». In queste condizioni, invocare il principio della «legge non ammette ignoranza» «rischia di apparire perfino beffardo».
Come si spiega il divario tra gli impegni (tanti) e le realizzazioni (insufficienti)? Indico sommariamente tre possibili spiegazioni.
 
1/Perché? Promesse per consenso
 
La prima, la più maliziosa: le tante prescrizioni a favore della chiarezza delle informazioni sono intese, dai loro stessi autori, quale strumento per raccogliere consenso, non quale base di programmi operativi coerenti.
 
2/Perché? Leggi-labirinto
 
La seconda: la scarsa comprensibilità dei testi normativi e amministrativi rimanda alle storture, non risolte, dei processi decisionali pubblici. Per esempio, malgrado i tanti proclami, il numero delle leggi italiane è ancora enorme; anche quando il flusso di nuove leggi diminuisce, aumenta spesso la lunghezza dei singoli testi, sicché il risultato complessivo non cambia di molto. Leggi così abbondanti danno vita ad una regolamentazione minuta, della quale è difficile spesso rinvenire il disegno generale; più facile, invece, che interessi particolari trovino ingresso; altamente probabile, infine, che essa dia vita a labirinti inestricabili per il cittadino.
 
3/Perché? Una vecchia cultura dell'amministrazione
 
La terza: la cattiva redazione degli atti amministrativi dipende in buona parte anche dall’invecchiamento della cultura dell’amministrazione, nella quale le preoccupazioni di legittimità fanno premio su altre, pur importanti, esigenze, tra le quali, appunto, quelle della semplicità e della comprensibilità.
 
Per saperne di più
Tra i tanti scritti pubblicati in materia, oltre a quelli richiamati nel testo, si rinvia, per una prospettiva che tiene conto anche dei profili istituzionali e giuridici del problema, ad A. Fioritto, Manuale di stile dei documenti amministrativi, Bologna, il Mulino, 2009.
 
Nell'immagine, un burocrate Vogon del pianeta Vosgsphere, in un fotogramma del film di Garth Jennings The Hitchhiker's Guide to the Galaxy (Guida galattica per autostoppisti).
 
*Giulio Vesperini è professore ordinario di diritto amministrativo presso l’Università della Tuscia. Presso la medesima Università dirige il dipartimento di studi linguistico-letterari, storico-filosofici e giuridici. È autore di monografie sulla regolazione del mercato mobiliare, sui poteri locali e sui rapporti tra diritto dell’Unione europea e diritti amministrativi nazionali. Ha fondato, assieme ad Alessandro Natalini, l’Osservatorio Air nelle autorità indipendenti ( www.osservatorioair.it ). È stato componente dell’Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione, istituita presso la presidenza del consiglio dei ministri. Ha diretto un gruppo di ricerca sull'“Attività normativa del governo”.

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