GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA

GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA (XVII, p. 395)

AMMINISTRATIVA La Costituzione repubblicana ha confermato sostanzialmente le linee cui s'ispirava la precedente legislazione, stabilendo all'art. 103 che: "Il Consiglio di Stato e gli altri organi di giustizia amministrativa hanno giurisdizione per la tutela nel confronti della pubblica amministrazione degli interessi legittimi e, in particolari materie indicate dalla legge, anche dei diritti soggettivi ", e all'art. 113 che: "Contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi, dinanzi agli organi della giustizia ordinaria o amministrativa".

Il sistema della g. a. ha subìto successivamente notevoli modifiche per effetto della sentenza della Corte costituzionale del 22 marzo 1967, n. 30, che ha dichiarato l'illegittimità costituzionale, perché in contrasto con gli artt. 101 e 108, 2° comma (sull'indipendenza e imparzialità del giudice) delle norme sulla composizione in sede giurisdizionale delle Giunte provinciali amministrative, in quanto in esse la maggioranza dei componenti (tre su cinque: il prefetto e due funzionari di prefettura della carriera direttiva) si trovava in condizioni di dipendenza gerarchica dal potere esecutivo.

Con la soppressione delle Giunte provinciali amministrativei cioè dell'unico organo di g. a. locale, che, sebbene con attribuzioni limitate, esisteva nel nostro ordinamento, il Consiglio di Stato rimase giudice amministrativo di primo e unico grado.

Il vuoto provocato dalla soppressione delle Giunte provinciali amministrative è stato colmato con l'istituzione dei Tribunali amministrativi regionali (v.; l. 6 dic. 1971, n. 1034), dando in tal modo attuazione al disposto dell'art. 125, 2° comma Cost., il quale stabilisce che: "Nelle Regioni sono istituiti organi di giustizia amministrativa di primo grado, secondo l'ordinamento stabilito da legge della Repubblica. Possono istituirsi sezioni con sede diversa dal capoluogo della Regione".

La legge istitutiva dei TAR costituisce una profonda riforma, poiché introduce, anche nella g. a., un doppio grado di giurisdizione generalizzato, riservando al Consiglio di Stato la cognizione dei ricorsi d'appello contro le decisioni dei tribunali. Precedentemente, solo se la lesione proveniva da atto o provvedimento di un ente locale poteva essere dato ricorso in prima istanza alla Giunta provinciale amministrativa, e in seconda istanza al Consiglio di Stato, mentre contro gli atti degli organi centrali si doveva ricorrere direttamente al Consiglio di Stato il quale giudicava in prima e unica istanza.

Organi della giustizia amministrativa. - Essi sono il Consiglio di Stato e i Tribunali amministrativi regionali.

Il Consiglio di Stato giudica in grado d'appello sui ricorsi presentati contro le sentenze emanate dai Tribunali amministrativi regionali. La sua composizione e le sue attribuzioni sono fissate dal T.U. 26 giugno 1924, n. 1054 e successive modificazioni. Comprende tre sezioni giurisdizionali (la IV, la V e la VI) e un'adunanza plenaria. Ciascuna sezione decide con l'intervento di almeno sette membri, compreso il presidente, e a maggioranza assoluta dei voti.

L'adunanza plenaria è presieduta dal presidente del Consiglio di Stato e composta da dodici consiglieri (quattro per ogni sezione giurisdizionale), scelti al principio di ogni anno con decreto del Capo dello Stato. Essa decide ricorsi che involgono questioni di diritto di speciale importanza o che abbiano dato luogo a precedenti decisioni delle sezioni giurisdizionali tra loro difformi. I ricorsi si possono inviare all'adunanza plenaria su richiesta delle parti o d'ufficio.

I Tribunali amministrativi regionali sono organi di g. a. in primo grado, istituiti, come si è detto, nel 1971. Hanno circoscrizione regionale e sede nei capoluoghi di regione, con sezioni staccate in alcune regioni. (Il tribunale amministrativo del Lazio, oltre a una sezione staccata, ha tre sezioni con sede a Roma). sono composti da un presidente (nominato ogni anno con decreto del presidente della Repubblica e scelto tra i presidenti di sezione del Consiglio di Stato o tra i consiglieri di Stato) e da non meno di cinque magistrati amministrativi regionali (nominati anch'essi con decreto del presidente della Repubblica e appartenenti ad apposito ruolo). Le decisioni sono prese con l'intervento del presidente e di due magistrati amministrativi.

La giurisdizione dei Tribunali amministrativi regionali in primo grado, e del Consiglio di Stato in appello, è di legittimità, o anche di merito, oppure esclusiva.

Giurisdizione di legittimità. - In sede di giurisdizione di legittimità l'esame è relativo alla conformità dell'atto impugnato) alle norme giuridiche che lo regolano. Ove il giudice amministrativo (TAR o Consiglio di Stato) non riconosca tale conformità, annulla l'atto. Non può fare di più: non può cioè sostituire la propria volontà a quella dell'organo che ha emanato il provvedimento e non può disporre che sia reintegrata la lesione giuridica operata dall'atto amministrativo.

Ogni atto amministrativo illegittimo può, di regola, essere impugnato. Le condizioni per la proponibilità del ricorso sono positive e negative.

Condizioni positive: a) che s'impugni un atto amministrativo in senso proprio, ossia emanato da una pubblica autorità nell'esercizio dei suoi poteri di supremazia. Non sono pertanto impugnabili gli atti giurisdizionali; gli atti aventi contenuto amministrativo, ma emanati da organi giudiziari (come i provvedimenti di volontaria giurisdizione); gli atti emanati da organi legislativi; gli atti emanati dal governo nell'esercizio del suo potere politico; gli atti concernenti i rapporti internazionali e la sicurezza esterna dello Stato; b) che sia lesivo di un interesse. Quegli atti che per loro natura non possono toccare o ledere l'altrui sfera giuridica, come gli atti puramente interni, non sono impugnabili. Caratteri principali dell'interesse sono la valutabilità (l'interesse deve cioè essere produttivo di danno), l'attualità (non può riferirsi al futuro), la personalità (deve appartenere alla persona del ricorrente; se appartiene a persone giuridiche, il ricorso è promosso da chi ha la rappresentanza dell'ente).

Non è più richiesta, alla stregua della citata legge sui TAR, la definitività dell'atto. Quando pur l'atto sia impugnabile con ricorso gerarchico (atto non definitivo), è oggi ammessa la proposizione diretta del ricorso dinanzi al TAR. Il ricorso gerarchico, e quindi la decisione sul medesimo (atto definitivo), sono rimasti essenziali soltanto per il ricorso straordinario al Capo dello Stato (v. ricorso amministrativo, in questa App.).

Condizioni negative: a) che contro lo stesso provvedimento non sia stato proposto ricorso gerarchico né ricorso straordinario al Capo dello Stato (electa una via non datur recursus ad alteram); b) che non si tratti di materia di competenza dell'autorità giudiziaria o di altre giurisdizioni speciali. La competenza delle giurisdizioni speciali in confronto a quella del giudice amministrativo non presenta notevoli difficoltà, giacché la legge determina espressamente quali materie sono devolute alle prime. Non così nei riguardi dell'autorità giudiziaria, perché la distinzione fra le due competenze si fonda su un criterio di cui è agevole l'enunciazione ma non l'applicazione. Il criterio è il seguente: se l'atto amministrativo lede un diritto soggettivo, la competenza spetta al giudice ordinario; se lede un interesse legittimo, spetta al giudice amministrativo. Circa i poteri del giudice è da rilevare che il giudice ordinario può solo conoscere dell'illegittimità (per violazione di diritti soggettivi) dell'atto e degli effetti conseguenti; non può invece annullare o modificare l'atto né sospenderne l'esecuzione. Viceversa il giudice amministrativo può solo annullare in tutto o in parte il provvedimento impugnato, ma non può conoscere delle conseguenze patrimoniali dell'annullamento. Le questioni patrimoniali consequenziali all'annullamento dell'atto (cioè il risarcimento dei danni) sono riservate sempre alla competenza dell'autorità giudiziaria. Diversamente è per le questioni pregiudiziali, dato che il giudice amministrativo è autorizzato a risolvere le questioni pregiudiziali e incidentali, pur se riguardano veri e propri diritti soggettivi, tranne l'incidente di falso e le questioni concernenti lo stato e la capacità delle persone (salvo che si tratti della capacità di stare in giudizio).

Il ricorso al giudice amministrativo (TAR, Consiglio di Stato) è proponibile per motivi d'illegittimità, cioè per: a) incompetenza, che è quella cosiddetta relativa (che ricorre quando l'organo amministrativo statuisce su materia di competenza di un altro organo amministmtivo); b) eccesso di potere che è nella sostanza il vizio consistente nell'uso del potere, da parte dell'autorità, per fini diversi da quelli per cui la legge ha conferito il potere stesso (sviamento di potere). Data la grave difficoltà di provare direttamente lo sviamento di potere, la giurisprudenza ha identificato molteplici ipotesi di indizi o sintomi, in presenza dei quali si ritiene l'illegittimità dell'atto (contraddittorietà, difetto di motivazione, illogicità manifesta, ingiustizia manifesta, ecc.); c) violazione di legge, che consiste nella non conformità dell'atto alle norme giuridiche che lo regolano, sia per la forma e per il procedimento di formazione sia per il contenuto. I tre vizi d'incompetenza, eccesso di potere e violazione di legge coincidono con la lesione d'interessi legittimi.

Giurisdizione di merito. - La giurisdizione di merito è piena e speciale. Il giudice può conoscere di tutti gli aspetti della controversia, fatto e diritto; può valutare la convenienza e l'opportunità, cioè il merito dell'atto; può dare gli ordini necessari a reintegrare la lesione giuridica. È attribuita su materie tassativamente indicate dalla legge, e cioè: a) le materie elencate nell'art. 27 del T.U. della legge sul Consiglio di Stato del 1924 (per queste materie il Consiglio di Stato è ora giudice di appello, mentre prima dell'istituzione dei TAR era giudice in unico grado) tra le quali: ricorsi per contestazioni sui confini di comuni o di province; ricorsi diretti a ottenere l'adempimento dell'obbligo dell'autorità giudiziaria di conformarsi al giudicato dei tribunali che abbiano riconosciuto la lesione di un diritto soggettivo; ricorsi in materia di consorzi per strade, che tocchino il territorio di più province; ricorsi contro il diniego dell'autorizzazione a stare in giudizio a enti pubblici sottoposti al controllo di altri enti (in genere: Stato o Regione); b) le materie già attribuite in primo grado alla competenza delle Giunte provinciali amministrative.

Giurisdizione esclusiva. - È attribuita per alcune materie tassativamente indicate dalla legge. Si tratta di materie per le quali non sempre risulta facile distinguere sin dove una pretesa possa essere qualificata come relativa a un diritto soggettivo o a un interesse legittimo. Questa giurisdizione può essere di pura legittimità o anche di merito; in entrambi i casi il giudice amministrativo conosce anche di tutte le questioni relative a diritti, restando però sempre riservate alla competenza del giudice ordinario le questioni attinenti a diritti patrimoniali consequenziali alla pronuncia d'illegittimità dell'atto contro cui si ricorre, le questioni pregiudiziali concernenti lo stato e la capacità delle persone (salvo che si tratti della capacità di stare in giudizio) e la risoluzione dell'incidente di falso.

Le materie deferite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sono: a) quelle elencate nell'art. 29 del T.U. della legge sul Consiglio di Stato del 1924, tra le quali: i ricorsi relativi al rapporto d'impiego prodotti dagl'impiegati dello stato, degli enti o istituti pubblici; le controversie tra lo stato e i suoi creditori riguardanti l'interpretazione dei contratti di prestito pubblico; i ricorsi circa la competenza passiva delle spese obbligatorie dello stato, province e comuni in materia di sanità pubblica; i ricorsi in materia di spedalità e ricovero degl'inabili al lavoro; b) quelle già attribuite alle Giunte provinciali amministrative in sede di giurisdizione esclusiva, riguardanti soprattutto questioni derivanti dal rapporto d'impiego e precisamente i ricorsi prodotti da impiegati assunti in servizio dai comuni, province e altri enti pubblici locali; c) i ricorsi contro atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni o di servizi pubblici, restando salva la giurisdizione del giudice ordinario per le controversie concernenti indennità, canoni e altri corrispettivi e quelle dei tribunali delle acque pubbliche nelle materie indicate negli artt. 140-144 del T.U. 11 dic. 1933, n. 1775 (art. 5, l. 6 dic. 1971, n. 1934).

Procedimento. - L'introduzione del giudizio ha luogo col ricorso dell'interessato contro l'autorità che ha emanato l'atto. Dinanzi al Tribunale amministrativo regionale occorre il patrocinio di avvocato o di procuratore legale; dinanzi al Consiglio di Stato occorre che l'avvocato sia un patrocinante in Cassazione. Il ricorso deve contenere le generalità del ricorrente, l'indicazione dell'atto che s'impugna e i motivi in fatto e in diritto.

Fuori dai casi nei quali i termini siano fissati da leggi speciali, il termine per proporre ricorso al TAR è di 60 giorni dalla data in cui l'atto è stato notificato o pubblicato oppure l'interessato ne ha avuta piena conoscenza. Entro tale termine di 60 giorni il ricorso dev'essere notificato all'autorità che ha emanato l'atto e ad almeno uno dei controinteressati (coloro che dall'annullamento dell'atto, ad opera del giudice amministrativo, riceverebbero danno). Nei trenta giorni successivi alla notificazione, l'originale del ricorso, con la relazione delle eseguite notifiche e con i documenti su cui si fonda, dev'essere depositato presso la segreteria del TAR. Nel termine di 20 giorni successivi a quello assegnato per il deposito del ricorso, l'autorità e le parti alle quali il ricorso è stato notificato possono presentare memorie, fare istanze, produrre documenti e proporre ricorso incidentale. Il ricorso incidentale dev'essere notificato nei modi prescritti per il ricorso principale all'avvocato difensore del ricorrente; l'originale dev'essere depositato in segreteria nel termine di dieci giorni con la prova delle eseguite notifiche e coi documenti.

Perché sia fissata l'udienza di discussione del ricorso occorre che una delle parti ne faccia istanza. I ricorsi si considerano abbandonate se per due anni non si sia fatto alcun atto di procedura. Di regola il TAR giudica in pubblica udienza; si segue il procedimento in camera di consiglio nei giudizi per i quali si debba soltanto dare atto della rinunzia al ricorso o dichiarare la perenzione e nei ricorsi per i quali tutte le parti chiedono concordemente che sia dichiarata la cessazione delle materie del contendere. Il Consiglio di Stato adotta in ogni caso la decisione in camera di consiglio; la decisione viene pubblicata mediante lettura del dispositivo nella prima udienza successiva al giorno in cui è stata sottoscritta.

Se il giudice amministrativo riconosce infondato il ricorso, lo rigetta; se lo accoglie, annulla l'atto impugnato, e, nel caso d'incompetenza, rimette l'affare all'autorità competente. Quando è investito di giurisdizione di merito, detto giudice può riformare l'atto o sostituirlo. Quando è investito di giurisdizione esclusiva può condannare l'amministrazione al pagamento delle somme di cui risulti debitrice.

Contro le sentenze dei Tribunali amministrativi regionali è ammesso ricorso per revocazione nei casi, nei modi e nei termini previsti dal codice di procedura civile; è ammesso altresì appello al Consiglio di Stato nel termine di 60 giorni. Nel giudizio d'appello, se il Consiglio di Stato riconosce il difetto di giurisdizione o di competenza del Tribunale amministrativo regionale o la nullità del ricorso introduttivo del giudizio di prima istanza o l'esistenza di cause impeditive o estintive del giudizio, annulla la decisione impugnata senza rinvio. In caso di errore scusabile il Consiglio di Stato può rimettere in termini il ricorrente per proporre l'impugnativa al giudice competente o per rinnovare la notificazione del ricorso. Se il Consiglio di Stato accoglie il ricorso per difetto di procedura o per vizio di forma della decisione di primo grado, oppure accoglie il ricorso contro la sentenza con la quale il Tribunale amministrativo regionale abbia dichiarato la propria incompetenza, annulla la sentenza impugnata e rinvia la controversia al Tribunale amministrativo regionale. In ogni altro caso, e cioè di regola, il Consiglio di Stato decide sulla controversia con gli stessi poteri del TAR.

Contro le decisioni pronunciate dal Consiglio di Stato in secondo grado, sono ammessi il ricorso per revocazione (più limitato di quello ammesso contro le sentenze dei TAR) e il ricorso in Cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione.

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