27 settembre 2021

Tassa minima globale: un approccio plurilaterale alla tassazione delle multinazionali

 

Economia e innovazione

 

Lo scorso luglio la maggioranza dei paesi membri dell’OCSE e del G20 che aderiscono al quadro inclusivo sull'erosione della base imponibile e il trasferimento degli utili (Inclusive Framework on Base Erosion and Profit Shifting, BEPS) ha reso noto uno schema in cui dichiara di aver trovato l’intesa su un insieme di riforme fiscali che apporterebbe cambiamenti “epocali” alle norme internazionali sulla tassazione delle grandi imprese multinazionali.

Il pacchetto di misure è strutturato in due “pilastri”, ognuno dei quali affronta una diversa lacuna nelle regole fiscali globali attuali. Il primo pilastro intende porre rimedio agli impatti negativi della digitalizzazione prevedendo che le aziende di grandi dimensioni, specialmente quelle digitali, paghino le tasse sui profitti in base al source principle, secondo cui le imposte sono versate nel paese in cui sono localizzati i beni e le attività che generano reddito. Il secondo pilastro prevede invece che tutte le società ritenute sufficientemente grandi vengano assoggettate a una aliquota minima effettiva globale per scoraggiare il trasferimento degli utili dalle giurisdizioni ad alti livelli di tassazione verso i paradisi fiscali.

Ad oggi i paesi che hanno scelto di aderire all’accordo sono 134 e rappresentano già più del 90% del PIL mondiale, ma non si esclude che se ne possano aggiungere altri nei prossimi mesi[1]. Rimangono ancora fuori alcune nazioni che adottano tra i più bassi livelli di tassazione al mondo (Irlanda, Ungheria, Estonia, Nigeria, Kenya e Sri Lanka, tra gli altri), mentre nazioni come Perù, Saint Vincent e Grenadine, Togo e Barbados si sono unite solo in un secondo momento.

 

La svolta dell’OCSE e del G20

L’intesa firmata in sede OCSE è il risultato di lunghe discussioni negli ultimi anni sui tavoli internazionali (Corasaniti, 2021), che hanno portato prima alla creazione del Global Forum on Transparency and Exchange of Information of Tax Purposes nel 2009, all’indomani della grave crisi finanziaria globale, e quattro anni più tardi al lancio del programma di armonizzazione fiscale tra le giurisdizioni internazionali, ora denominato BEPS(Base Erosion and Profit Shifting). Una vera svolta in tal senso è stata registrata grazie alle prese di posizione di blocchi di paesi nel corso di due importanti riunioni: il G7 di Londra dello scorso giugno e il più recente incontro tra i ministri delle Finanze al vertice G20 di Venezia, che hanno dato un’accelerazione ai processi di definizione dei dettagli tecnici della nuova imposizione fiscale.

Nel corso di questi meeting è emersa una chiara inversione di tendenza nel modus operandi delle singole parti in gioco. Se prima gli Stati nazionali cercavano di proteggere a tutti i costi la propria sovranità nello stabilire la politica fiscale interna per adeguarla ai propri livelli di spesa pubblica, con questo pacchetto di riforme si adotta un approccio multilaterale al fine di veder riallocata almeno una parte degli utili delle grandi società multinazionali interessate.

Il pacchetto di riforme mira ad affrontare le sfide fiscali poste in atto dalla digitalizzazione dell’economia e frenare la “race to the bottom”, la corsa cioè delle nazioni verso livelli di tassazione molto ridotti, che permettono alle imprese multinazionali di ridurre la propria base imponibile. Al riguardo, un’indagine sulle multinazionali statunitensi portata avanti dal Bureau of Economic Analysis (BEA) ha rivelato che dal 2010 al 2018 i redditi nei paradisi fiscali sono più che raddoppiati, passando da circa 120 miliardi a 250 miliardi di dollari, mentre i redditi in tutti gli altri paesi sono diminuiti, complice anche la proliferazione di meccanismi che permettono il trasferimento dei profitti dai paesi non-rifugio ai paradisi fiscali (come il Double Irish with Dutch Sandwich[2]).

 

Le multinazionali interessate dalla proposta

Quali imprese siano incluse nel nuovo sistema fiscale internazionale resta un aspetto delicato della riforma, che ha attirato non poche critiche e perplessità. Non tutte le imprese con sede all’estero sarebbero infatti interessate dal pacchetto di riforme elaborato dall’OCSE.

Il primo pilastro prevede di assoggettare alla ripartizione della base imponibile le compagnie globali con fatturato complessivo superiore a 20 miliardi di euro e con margini superiori al 10% dei ricavi. Entrambi i limiti riducono enormemente la platea di imprese considerate dall’accordo poiché ad oggi soltanto un migliaio di imprese presenta ricavi superiori a 20 miliardi di euro e nel 2020 solo una frazione di queste – circa un quinto delle 500 imprese globali più redditizie – ha presentato un margine superiore alla soglia del 10%. Paradossalmente grandi colossi come Amazon e Samsung Electronics in relazione ai loro margini, rispettivamente pari al 4,13% e al 9,33%, sarebbero risultati esclusi.

Risulta invece più inclusivo il secondo pilastro (relativo all’introduzione di una tassa minima globale), che si applicherà alle multinazionali con entrate pari o superiori a 750 milioni di euro e che pertanto riguarderà centinaia di imprese in più rispetto al primo pilastro.

Va tuttavia notato che allo stato attuale l’ambito di applicazione dell’accordo esclude a priori alcune rilevanti categorie di imprese: è il caso delle entità che operano nell’industria estrattiva (ad esempio Sinopec, Royal Dutch Shell, Exxon Mobil e Saudi Aramco) e delle società finanziarie regolate (tra le tante: Berkshire Hathaway, JP Morgan Chase, Bank of China, BNP Paribas). Si comprende, dunque, come il numero di imprese esentate dal meccanismo di ripartizione geografica dei profitti sia considerevole, rimanendo sostanzialmente in poche le imprese interessate da questa misura.

 

Il primo pilastro: la definizione di nuovi diritti impositivi

La dichiarazione firmata dai 134 Stati prevede che tra il 20% e il 30% dei profitti residui delle multinazionali, in presenza di un margine di profitto del 10%, venga riallocato nelle giurisdizioni in cui si svolge l’attività e in cui si trovano i clienti della multinazionale. Secondo questo pilastro, ad esempio, un’impresa multinazionale con sede in Irlanda che fattura 100 miliardi all’anno e che presenta 30 miliardi di profitti (quindi con un margine di profitto del 30%) interamente generati in Italia, dovrebbe veder tassati dalla giurisdizione italiana 6 miliardi, cioè il 30 per cento di 20 miliardi (l’eccedenza rispetto al margine del 10%)[3].

La ratio di questo primo pilastro consiste nel garantire a ciascuno Stato firmatario la possibilità di beneficiare di nuovi diritti di imposizione sulle multinazionali attive in quello Stato, in particolare quelle digitali, indipendentemente dal fatto che esse siano fisicamente presenti sul territorio dello Stato.

Appare chiaro quindi il tentativo di questo punto dell’accordo di modificare le regole internazionali attuali, secondo cui si è sottoposti a regime fiscale di un paese soltanto se l’impresa detiene una stabile organizzazione, cioè se è presente con uno stabilimento, in quel paese. Molte multinazionali del web, le cosiddette big tech, hanno sfruttato a proprio vantaggio tali norme collocando da un lato la residenza in un qualsiasi paese “competitivo” dal punto di vista fiscale, e generando dall’altro profitti in tutti gli altri paesi senza ivi pagare alcun tipo di tasse. Il meccanismo di riallocazione della base imponibile permetterà di evitare una simile possibilità di elusione fiscale, assicurando la generazione di gettito fiscale anche nel luogo in cui si svolge l’attività.

L’applicazione di questo pilastro indurrebbe la riallocazione di oltre 100 miliardi di dollari di profitti all’anno e porterebbe alla disapplicazione, fortemente richiesta dall’amministrazione Biden, di molte imposte non coordinate sui servizi digitali, come la web-tax italiana.

 

Il secondo pilastro: l’introduzione di un livello minimo di tassazione

Il secondo pilastro dell’accordo, la proposta sul cosiddetto Global Anti-Base Erosion (GloBE), riguarda l’introduzione di una tassa minima globale effettiva (global minimum tax) in capo alle grandi multinazionali, che in base all’intesa preliminare dovrà corrispondere almeno al 15% dei profitti[4]. Attraverso questa misura, che secondo le stime dovrebbe generare circa 150 miliardi di dollari aggiuntivi di gettito fiscale all’anno, gli Stati firmatari dell’accordo cercano di applicare un'aliquota effettiva (che tenga conto sia dell’aliquota nominale, sia della base imponibile) con l’obiettivo di scongiurare un eccesso nella concorrenza fiscale (Riccardi, 2021).

Con l’introduzione di una tassa minima globale effettiva si punta infatti a delineare una soluzione all’erosione delle basi imponibili e al trasferimento dei profitti. Tale meccanismo funziona anche in presenza di Stati che tassano le multinazionali con aliquote sui profitti inferiori a quella stabilita dall’accordo. In tal senso, una multinazionale residente in una nazione che applica un’aliquota effettiva sui profitti inferiore al livello minimo pattuito, sarebbe considerata sotto-tassata e il paese di residenza, qualora aderente al quadro-intesa, potrebbe applicare un “top-up fiscale” fino all’aliquota effettiva minima stabilita. Con un esempio, se una multinazionale statunitense pagasse le tasse sui profitti in Irlanda, dove si applica un’aliquota del 12,5%, anziché nel paese della sua casa madre, il fisco degli Stati Uniti avrebbe diritto a prelevare il 2,5% dei profitti così da ottenere un’aliquota effettiva del 15%.

L’attuazione di questo pilastro richiederà secondo Paolella (2021) un’azione su tre distinte direttrici: i) il diritto nazionale, per assicurare uniformità tra le singole giurisdizioni; ii) il diritto pubblico internazionale, al fine di apportare modifiche ai trattati bilaterali contro le doppie imposizioni; iii) il coordinamento delle GloBE rules, ossia le regole a partire dalle quali si procede alla definizione di profitti da riallocare.

 

Aspetti tecnici da chiarire

Il futuro di questa riforma dipenderà molto dalla precisazione di alcuni dettagli tecnici. Ad esempio, non risulta ancora chiaro come verrà definita la base imponibile che determinerà l’ammontare di profitti su cui applicare la global minimum tax. L’aliquota effettiva sulle società multinazionali, infatti, non dipenderà soltanto dall’aliquota nominale, ma anche dalla base imponibile su cui si deciderà di applicarla.

All’interno della definizione della base imponibile, le perplessità più significative riguardano la valutazione dei beni, soprattutto quelli intangibili (come brevetti, diritti d’autore e software), e la determinazione di un criterio geografico. A questo proposito, l’ipotesi che sembra trovare maggiore approvazione è quella che prevede l’applicazione degli standard IAS/IFRS, ma vi sono ancora alcuni nodi da sciogliere a riguardo.

Bisognerà anche decidere se e quali cambiamenti questo pacchetto di riforme apporterà al disegno complessivo delle giurisdizioni internazionali. L’aliquota minima del 15%, valore inferiore all’aliquota media dei paesi OCSE (pari a circa il 23%), sembra di fatto lasciare ancora alle nazioni la possibilità di praticare la concorrenza fiscale.

 

immagine tassa minima globale

 

Come si nota nella figura sopra, l’aliquota applicata alle società attualmente varia da livelli alti nei paesi avanzati (Francia, Giappone, Germania, ma anche Italia) fino al 12,4% dell’Irlanda e al 10,2% dell’Ungheria, nazioni in cui si ritrova un’alta concentrazione delle sedi europee delle grandi multinazionali. Appare, dunque, modesta la portata del gettito fiscale addizionale generato dall’aliquota finora prescelta (15%).

 

Gli impatti delle misure e i nodi da sciogliere

Negli ultimi decenni i paradisi fiscali hanno conosciuto una notevole diffusione grazie all’offerta di segretezza delle operazioni e alla possibilità per gli operatori privati di costituirvi shell companies, aziende cioè dove non vi è necessità di avere dipendenti o di svolgere qualsivoglia attività. In tal senso, l’accordo siglato dai paesi dell’OCSE potrebbe rappresentare la soluzione al problema, pretendendo dalle aziende un livello minimo di imposte sui profitti.

Si stima che l’applicazione della proposta porterebbe gli Stati Uniti a quasi triplicare l’aliquota fiscale residua effettiva sui profitti esteri portandola dal 2% odierno a circa il 5,8%. Questo tipo di effetto varrebbe anche per molte delle altre nazioni coinvolte nel progetto di riforma, che così vedrebbero aumentato il proprio gettito fiscale, da poter destinare a coprire parte della spesa pubblica (investimenti, infrastrutture e progetti per la ripresa dalla pandemia).

Tuttavia, questa riforma della fiscalità internazionale suscita non pochi dubbi circa la sua attuazione. In primo luogo, la dichiarazione del G20-OCSE non chiarisce come i profitti verranno distribuiti tra le varie giurisdizioni e, in particolare, attraverso quali strumenti sarà possibile accertare che i profitti siano stati realmente effettuati in una determinata giurisdizione.

In secondo luogo, non è chiaro come le multinazionali reagiranno a questa nuova imposizione sui profitti. Vi è il rischio che la tassazione possa ricadere sui prezzi al consumo e sui salari. La questione, dunque, potrebbe rimanere irrisolta, considerando che i colossi societari, facendo leva sul loro elevato potere di mercato e sulla bassa elasticità della domanda rispetto al prezzo, potrebbero traslare tale maggiore imposta sui consumatori finali tramite l’incremento dei prezzi e la riduzione degli stipendi dei dipendenti.

Un ulteriore rischio da considerare riguarda le nazioni che finora sono state piuttosto indisturbate nell’attirare gli investitori stranieri attraverso una manodopera a più basso costo e una tassazione competitiva. Questi paesi, per i quali molto spesso la concorrenza fiscale rappresenta l’unica risorsa per competere a livello globale, rischierebbero di non poter più ridurre il gap di ricchezza accumulato nei confronti degli altri Stati e di rimanere in una posizione di eterno svantaggio economico.

In ultima analisi, il pacchetto di riforme potrebbe rappresentare un notevole passo avanti rispetto alla tassazione delle multinazionali che attuano il profit shifting da paesi ad alta imposizione a paesi a tassazione nulla o ridotta, ma rischia di non sortire pressoché alcun effetto sulle grandi aziende tecnologiche.

 

Conclusioni

I tempi di attuazione del pacchetto di riforme fiscali non saranno certamente brevi, poiché esso dovrà essere recepito sia in sede OCSE sia poi dai singoli ordinamenti nazionali. In ogni caso, non sarà semplice passare all’applicazione effettiva dei due pilastri, considerando che sarà necessario scontrarsi con i singoli interessi delle parti in gioco e con uno spostamento di alcuni equilibri geo-politici.

I nodi dovrebbero venire al pettine entro la fine del prossimo mese, quando il G20 metterà a punto i dettagli cruciali della riorganizzazione dell’imposizione fiscale delle multinazionali, che dovrebbe entrare definitivamente in vigore entro il 2023.

 

[1] Per la lista delle nazioni che hanno sottoscritto l’accordo OCSE-G20, si veda la pagina dedicata sul sito web dell’OCSE.

[2] Tale tecnica prevede una triangolazione fiscale tra due società con sede in Irlanda (di cui una che presenta una stabile organizzazione in un paradiso fiscale) e un’altra in Olanda, usata esclusivamente per far transitare gli utili e, di conseguenza, ridurre la base imponibile.

[3] Per un ulteriore esempio si veda Osservatorio CPI (2021).

[4] L’amministrazione Biden, così come altre nazioni, vorrebbe alzare questo floor ad almeno il 21% dei profitti.

 

 

Bibliografia

Corasaniti, G. (2020). La tassazione della digital economy: evoluzione del dibattito internazionale e prospettive nazionali.

EU Tax Observatory (2021). Collecting the the tax deficit of multinational companies: simulations for the European Union.

KPMG (2021). Global Minimum Tax: An easy fix?

OECD (2021).  Addressing the tax challenges arising from the digitalisation of the economy.

OECD (2021). Statement on a Two-Pillar Solution to Address the Tax Challenges Arising From the Digitalisation of the Economy.

OECD Statistics (2021). Effective Tax Rates.

Osservatorio CPI (2021). Come funzionerà la tassa minima globale.

Paolella, C. M., (2021). Pillar Two OCSE. ODCEC Roma.

Reuters (2021). Explainer: What is a global minimum tax and what will it mean?

Riccardi, A. (2021). Implementing a (global?) minimum corporate income tax: An assessment from the perspective of developing countries. Nordic Journal on Law and Society, 4(01).

Rotunno, F. (2021). Al G7 accordo storico su tassa minima globale, ma la strada è piena di interrogativi. Luiss Finance Club.

 

 

Immagine: Global tax, Crediti: Dagospia, Global Tax 1, 2021. Materiale valutato di pubblico dominio dalla fonte.

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