07 luglio 2021

L’economia europea nella recessione: il programma SURE

 

● Economia e innovazione

 

Come ormai è noto, la pandemia di COVID-19 ha colpito duramente i paesi europei.  Le economie hanno registrato una notevole contrazione del PIL e un forte aumento della spesa pubblica. Ad esempio, il PIL italiano è diminuito nel 2020 dell'8,9%; La Spagna ha registrato un calo dell'11% (Eurostat, 2021). Mentre la produzione è diminuita, la disoccupazione dei paesi europei è rimasta sostanzialmente stabile, anche grazie all’implementazione da parte dei paesi membri dei cosiddetti short-time work schemes, un insieme di misure mirate a sostenere l’occupazione. Al contrario, altri paesi - come gli Stati Uniti - non hanno fornito questo tipo di supporto; piuttosto, hanno agito sul fronte delle indennità di disoccupazione (Etui, 2020), supportando quindi direttamente i disoccupati e non agendo sulla tutela dell’occupazione. Come risultato, la disoccupazione è in questi casi aumentata considerevolmente. La figura (1) mostra la diversa evoluzione del tasso di disoccupazione nell'UE e negli Stati Uniti (nel 2020) come risultato di questi due diversi schemi di policy.

 

Figura 1: Evoluzione del tasso di disoccupazione nel 2020 (EU and US)   Ughi-SURE-1      Fonte: elaborazione dell’autore su dati OECD [estratti 23/05/2021].

 

Ci si potrebbe domandare quale dei due modelli garantisca una maggiore resilienza del sistema economico, e quale invece possa indurre meccanismi di isteresi o abbia un impatto maggiore sul tasso di inattività.[1] Tuttavia, in questo articolo si porrà l’attenzione su un altro aspetto, legato a una delle modalità con cui gli Stati membri dell'UE hanno finanziato gli short-time work schemes, ovvero il Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency (programma SURE) attivato dalla Commissione europea. Infatti, le istituzioni dell’UE hanno reagito con decisione per limitare gli effetti della crisi di Covid-19, sviluppando anche nuovi strumenti di policy, tra cui il SURE.

 

Seppur con una dotazione massima di 100 miliardi, il SURE costituisce un passo importante per l'architettura economica dell’Unione. Mirato a garantire un maggior coordinamento dei mercati del lavoro in risposta alla crisi, si basa sull'emissione di titoli di debito comune finalizzati a finanziare nuovi progetti sociali (social bond) e su un meccanismo di finanziamento slegato da condizionalità stringenti per i paesi fruitori.

Nel seguito dell’articolo si analizzano gli aspetti salienti del SURE e - tenendo a mente le parole di Jean Monnet: “l’Europa sarà forgiata nelle crisi” - si commenta il ruolo dello strumento per il prosieguo del processo di integrazione europea.

 

Il Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency (SURE)

 

Il SURE è stato proposto dalla Commissione il 2 aprile 2020 per rispondere alla crisi economica innescata dalla pandemia di COVID-19.

Lo strumento trova la sua base giuridica nell'articolo 122 del “Trattato sul funzionamento dell'Unione europea” (TFUE).

 

In particolare, l’art. 122(1) prevede che “il Consiglio, su proposta della Commissione, può decidere, in uno spirito di solidarietà tra gli Stati membri, sulle misure adeguate alla situazione economica, in particolare in caso di gravi difficoltà”; il 122(2) specifica che "se uno Stato membro è in difficoltà [...] il Consiglio, su proposta della Commissione, può concedere, a determinate condizioni, assistenza finanziaria dell'Unione allo Stato membro interessato". Inoltre, l'articolo 220(1) del regolamento (UE, Euratom) 2018/1046 stabilisce che l'assistenza finanziaria dell'Unione agli Stati membri può assumere la forma di un prestito.

 

Il Consiglio ha approvato la proposta e adottato il regolamento SURE - Regolamento del Consiglio (UE) 2020/672 - in data 19 maggio 2020. Il Regolamento specifica la natura “complementare” dello strumento (art. 2) e le condizioni da soddisfare per avere “assistenza finanziaria” (art. 3). In particolare, l'art. 3(2) specifica che gli Stati membri beneficiari "utilizzeranno l'assistenza finanziaria principalmente a sostegno dei loro programmi nazionali di lavoro a orario ridotto o misure simili e, se del caso, a sostegno delle pertinenti misure sanitarie".

 

Come introdotto sopra, i regimi di lavoro ridotto consentono alle imprese in difficoltà economiche di ridurre temporaneamente l'orario di lavoro dei propri dipendenti, mantenendo così l'occupazione. In questo senso, il SURE costituisce una fonte esterna di finanziamento per gli Stati membri. L’Art. 5 del Regolamento specifica che l'importo massimo dell'assistenza non deve superare i 100 miliardi per tutti gli Stati membri.

 

A seguito della proposta della Commissione dello scorso 30 marzo 2021, il Consiglio ha approvato, ad oggi, un totale di 94,3 miliardi a 19 Stati membri, erogandone 75,5.

La figura 2 mostra la quota di risorse approvate per ciascun paese beneficiario. Italia e Spagna rappresentano oltre la metà del programma, con un totale di 48,8 miliardi ricevuti.

 

Figura 2: Percentuale di risorse del SURE per paese   Ughi-SURE-2 Note: Valori mancanti in figura: Lithuania 1%, Slovakia 0, 7%, Cyprus 0, 6%, Bulgaria 0, 5%, Hungary 0, 5%, Malta 0, 4%, Latvia 0, 3%, Estonia 0, 2%. Fonte: elaborazione dell’autore su dati Commissione europea [estratti 23/05/2021].

 

Le risorse ricevute nell'ambito del programma SURE dalla Spagna e dall'Italia sono paragonabili a quanto questi paesi spendono “normalmente” in un anno per l'intero insieme di politiche sociali rivolte a contrastare il “rischio di disoccupazione”. Infatti, come si può osservare dalla Figura (3), il rapporto tra le risorse erogate nell'ambito del SURE e la spesa per la politica sociale (rischio disoccupazione) nel 2018 è di circa 1.[2] Tale rapporto è maggiore per gli altri paesi - soprattutto dell’Est -, indicando in generale la notevole entità delle risorse impiegate nell'ambito del programma SURE rispetto a una fase “normale” del ciclo economico.[3]

 

Figura 3: Rapporto fra le risorse disponibili nell’ambito del SURE e le risorse impiegate nel 2018 per la politica sociale (rischio disoccupazione)   Ughi-SURE-3 Note: valori mancanti per Romania, Polonia e Malta. Valori non deflazionati, anche considerando che l’inflazione è stata mediamente vicino allo zero fra i periodi considerati. Fonte: elaborazione dell’autore su dati Eurostat [estratti 23/05/2021].

 

Come detto sopra, il SURE è un programma che fornisce "assistenza finanziaria". La Commissione Europea dispone di altri tre programmi di questo tipo, il più rilevante dei quali è l’European Financial Stabilisation Mechanism (EFSM).[4] Quest'ultimo - istituito con Regolamento del Consiglio 407/2010 - è stato utilizzato per fornire assistenza finanziaria all'Irlanda e al Portogallo tra 2011 e 2014, nonché per fornire prestiti a breve termine alla Grecia nel 2015. Anche se  l’EFSM rimane formalmente in vigore[5] e può essere utilizzato in caso di difficoltà finanziaria, è stato de facto sostituito dall’European Stability Mechanism (“Meccanismo Europeo di Stabilità”, MES),[6] un'istituzione intergovernativa permanente finalizzata a fornire assistenza finanziaria ai paesi dell'area euro.[7] L’EFSM richiede che “la Commissione e lo Stato membro beneficiario [...] concludano un Memorandum of Understanding che dettagli le condizioni generali di politica economica stabilite dal Consiglio” (Art. 3(5) del Regolamento del Consiglio 407/2010). Analogamente, i prestiti erogati dal MES sono subordinati all'attuazione delle riforme predisposte dalla Commissione Europea (insieme alla Banca Centrale Europea ed eventualmente al Fondo Monetario Internazionale).

 

Al contrario, l'unica condizione per accedere al SURE è l'utilizzo di fondi per le misure a sostegno dell’occupazione. Questa è l'importante novità introdotta con il programma, insieme alla modalità di finanziamento. La Commissione, infatti, ha emesso social bond per finanziare lo strumento, basandosi sulle predisposizioni dell’apposito Social Bond Framework aggiornato nel giugno 2020. La decisione di emettere obbligazioni sociali è stata presa anche per essere in linea con l’European Pillar of Social Rights lanciato nel 2017 (UE, 2020).

 

I fondi ottenuti per il SURE sono gestiti secondo il principio del back-to-back. Ciò significa che i paesi beneficiari godono delle stesse condizioni di finanziamento ottenute dalla Commissione sui mercati. La Tabella (1) fornisce una sintesi dettagliata delle sette tranche di social bond emesse dalla Commissione.

 

Tabella 1: Social bond emessi dalla Commissione e relative specifiche   Ughi-SURE-4 Fonte: elaborazione dell’autore su dati Commissione europea [estratti 23/05/2021]

 

I mercati finanziari hanno reagito molto positivamente alle emissioni, con una domanda media di 10,3 volte superiore alla dimensione delle obbligazioni. Sebbene a questa elevata domanda abbia contribuito anche la partecipazione di investitori per natura più opportunistici, come i fondi speculativi, in generale l’interesse del mercato ha dato un chiaro segnale di ottimismo e ha rivelato come le obbligazioni dell'UE possano essere considerate beni rifugio.

 

Naturalmente, come risultato del basso rischio creditizio associato all’UE, i tassi di emissione della Commissione sono risultati mediamente molto bassi (in alcuni casi negativi, si veda sempre la Tabella (1)). I paesi che hanno aderito al programma hanno quindi potuto beneficiare di tassi di interesse più favorevoli rispetto alle normali condizioni di emissione dei rispettivi titoli di Stato. Questo ha prodotto un risparmio netto per i paesi beneficiari.

 

La Tabella (2) fornisce una stima dei risparmi totali per l'Italia. In conseguenza dei più favorevoli tassi di interesse, si stima un risparmio complessivo di 3,25 miliardi[8].[9]

 

Tabella 2: Stima dei risparmi di spesa per interessi per l’Italia   Ughi-SURE-5 Note: Nella Tabella sono riportate le rate ricevute dall'Italia, le date dei (i) corrispondenti Decreti ministeriali e (ii) della loro pubblicazione in Gazzetta Ufficiale. Le condizioni per la rateizzazione sono quelle della corrispondente emissione da parte della Commissione Europea, come riportato nella Tabella (1).Il risparmio totale è calcolato ipotizzando un rendimento di “tempi normali” (vigente in un periodo relativamente calmo del ciclo economico). Per semplificare l'analisi del time-to-maturity, si utilizza il rendimento medio ponderato per tutti i titoli. Se la scadenza è T, B è la dimensione dell'obbligazione e i è il rendimento, la spesa per interessi è calcolata come S = B · T · i. Nel calcolo del valore attuale netto del risparmio totale si assume un tasso di sconto pari a 0. Il rendimento per “tempi normali” per l'Italia è qui ipotizzato pari allo 0, 93%, che è la media ponderata di tutti i titoli obbligazionari nel 2019 per l'Italia (MEF, 2021). Si considera il 2019 per valuatare il risparmio assente il PEPP, ovvero il Pandemic Emergency Purchase Programme attuato dalla BCE da marzo 2020, che ha fortemente abbassato i tassi di interesse. Se il rendimento fosse stato dell'1,07% (come nel 2018), il risparmio sarebbe stato di ≈ 3,78 miliardi. Se il rendimento fosse stato dello 0,59% (come nel 2020 sotto il PEPP), il risparmio sarebbe stato di ≈ 1,94 miliardi. Fonte: elaborazione dell’autore su dati Commissione europea e MEF [estratti 23/05/2021].

 

In generale, tutti gli stati membri che hanno acceduto a SURE hanno risparmiato un quantitativo corposo di risorse, giacché si tratta di paesi il cui costo medio di finanziamento è più elevato di quello ottenuto tramite  SURE. In altre parole, hanno rafforzato le loro politiche di stabilizzazione mediante la mutualizzazione degli oneri finanziari. Questo aspetto è importante sia da un punto di vista strettamente economico sia considerando gli aspetti di politica sociale. Infatti, il principio di condivisione del rischio (implicitamente) previsto dal SURE ha in primo luogo consentito ai paesi beneficiari di limitare la prociclicità delle spese per le misure di stabilizzazione, riducendo gli oneri finanziari ad esse connessi. Inoltre, l'uso condizionato delle risorse per gli short-time work schemes ha comportato una risposta più omogenea e simmetrica fra i mercati del lavoro dei paesi europei. In questo senso, anche se il SURE presenta molte limitazioni (si veda di seguito), può essere considerato come un primo esperimento di politica fiscale dell'Unione strettamente in linea con gli obiettivi di politica sociale. L'UE si è in questo caso basata sulla sua capacità di emissione a condizioni mediamente più favorevoli per finanziare una misura di sostegno all’occupazione, piuttosto che utilizzare accordi intergovernativi e fare affidamento su rigorose condizionalità macroeconomiche.

 

Tuttavia, come specifica chiaramente l'art. 1 della Council Regulation 2020/672, la misura è temporanea e specificamente pensata per far fronte all'emergenza Covid-19. In questo senso, il SURE non svolgerà, allo stato attuale, il ruolo di strumento di stabilizzazione permanente. Inoltre, anche se la capacità di indebitamento dell'Unione ha consentito ai paesi di beneficiare di tassi di interesse più bassi, l'effetto di SURE sui tassi d’interesse è stato modesto se comparato alle azioni di politica monetaria intraprese dalla BCE (soprattutto considerando l’impatto del Pandemic Emergency Purchase Programme, PEPP[10]).

 

Un'altra considerazione emerge dal confronto tra le dotazioni del SURE e quelle previste da Next Generation EU, il principale pacchetto di stimolo predisposto dalla Commissione per far fronte alla crisi del Covid-19. Infatti, il principale pilastro del piano[11], ovvero il Recovery and Resilience Facility, è dotato di 672,5 miliardi, ben superiori ai 100 miliardi del SURE. Naturalmente, i due programmi hanno obiettivi diversi, ma ciò evidenzia come il SURE non possa essere considerato, di per sé, il fulcro di una nuova fase di integrazione economica. In ogni caso, se  Next Generation EU è progettato per produrre risultati nei prossimi sei/sette anni (quindi nel medio/lungo termine), il SURE ha per la prima volta mostrato la capacità dell'Unione di attuare politiche di stabilizzazione (fiscale) efficaci nel breve termine. Infatti, data la stessa natura di spesa “corrente”  del SURE , l’implementazione delle misure ha incontrato ben minori difficoltà attuative rispetto a quelle che storicamente hanno caratterizzato i Fondi Strutturali (ovvero spesa per investimenti) e in generale la politica di coesione (Graziano e Polverari, 2019), e che potrebbero ostacolare la stessa attuazione di Next Generation EU. In questo senso, anche se è solo “uno” degli strumenti adottati dall'UE per rispondere alla crisi del Covid-19, e non il più consistente in termini di risorse messe in campo, il SURE rappresenta bene lo slancio dell’Unione verso una più stretta integrazione economica.

 

[1] Alcune pubblicazioni sostengono che gli short-time work schemes siano sotto vari aspetti più efficaci delle misure di sostegno alla disoccupazione (ad esempio, Boeri et al., 2011, Giupponi e Landais, 2018).
[2] Si considera in questo caso il 2018 come anno di riferimento per fase “normale” del ciclo economico.
[3] Chiaramente, queste differenze sono dovute anche all’architettura molto eterogenea fra i diversi sistemi di welfare dei paesi membri, nonché ai differenti tassi strutturali di disoccupazione. Tuttavia, la Figura (3) ben evidenzia le proporzioni di spesa.
[4] Gli altri due sono il Balance of Payments (BOP) e il Macro-Financial Assistance (MFA). Tuttavia, quest'ultimo è rivolto ai paesi partner al di fuori dell'UE.
[5] Con l’EFSM, l'UE può emettere obbligazioni per prestiti fino a 60 miliardi.
[6] L'ESM è stato utilizzato da Portogallo, Cipro, Grecia e Irlanda.
[7] Il meccanismo europeo di stabilità (MES) è stato istituito nell'ottobre 2012 come successore dell’EFSF, ovvero lo European Financial Stability Facility, uno strumento temporaneo introdotto nel 2010.
[8] “Assente” il PEPP, ovvero il Pandemic Emergency Purchase Programme (PEPP) attuato dalla BCE, che ha ridotto i tassi di interesse nel 2020; vedere le note alla Tabella 2 per i dettagli.
[9] I risultati sono coerenti con un esercizio simile prodotto a ottobre 2020 dall’Osservatorio sui Conti Pubblici.
[10] Il PEPP (Decisione 2020/440 del Consiglio direttivo della BCE) è dotato di un totale di 1850 miliardi, a seguito delle Decisioni del 24 marzo (750 miliardi), del 4 giugno (600 miliardi) e del 10 dicembre (500 miliardi) 2020.
[11] Il piano è dotato di un totale di 750 miliardi, distribuiti tra i programmi: ReactEU, (47,5 miliardi), Horizon Europe (5 miliardi), InvestEU (5,6 miliardi), Rural Development (7,5 miliardi), Just Transition Funds (JTF) (10 miliardi), RescEU (1,9 miliardi).

 

Immagine: Licenza CreativeCommons, ©Pietro Naj-Oleari, Wikimedia Commons 

  

Bibliografia

 

Boeri, Tito et al. (2011). “Short-time work benefits revisited: some lessons from the Great Recession”. In: Economic Policy 26.68, pp. 697–765. issn: 02664658, 14680327. url: http://www.jstor.org/stable/41262008.

 

Etui (2020). 42 million applications for short time work. url: https://www.etui. org/about-etui/news/42-million-applications-for-short-time-workf.

 

EU (2020). EU SURE Social Bond Framework. url: https://ec.europa.eu/info/ sites / default / files / about _ the _ european _ commission / eu _ budget / eu _ sure_social_bond_framework.pdf.

 

EUa (2020). Press Corner: Commission proposes SURE. [Online; accessed 23-May- 2021]. url: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/api/files/ document/print/en/qanda_20_572/QANDA_20_572_EN.pdf.

 

Giupponi, Giulia and Landais, Camille (Dec. 2018). Subsidizing labor hoarding in recessions: the employment and welfare effects of short time work. CEP Discussion Papers dp1585. Centre for Economic Performance, LSE. url: https://ideas. repec.org/p/cep/cepdps/dp1585.html.

 

Graziano, Paolo and Polverari, Laura (2019). “The social impact of EU cohesion policy”. In: Social Policy in the European Union: State of Play 2019.

 

MEF (2021). Government Securities and Public Debt Outstanding. [Online; accessed 23-May-2021]. url: http://www.dt.mef.gov.it/en/debito_pubblico/dati_ statistici/.

 


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