3 agosto 2020

La tutela dell'ambiente: strategie di coordinamento e di integrazione

 

 Istituzioni

 

La questione ambientale rappresenta uno dei temi più discussi e, certamente, sarà oggetto di studio ancora per lungo tempo. Gli eventi e le riflessioni più recenti mettono in luce che considerare isolatamente le componenti ambientali e i fattori inquinanti, senza cogliere la complessità dei fenomeni che interessano la materia, non consente di percepire la portata dei danni causati dalle attività umane al bene in esame. Peraltro, la fatica e il ritardo con cui la tutela dell’ambiente è stata integrata nelle politiche economiche ha fatto sì che la crescita e il progresso avvenissero a costo di una inaccettabile degradazione del bene.

 

Le considerazioni appena svolte inducono a interrogarsi sia sul ruolo assunto, nel corso degli ultimi decenni, dai legislatori nazionali e dalle pubbliche amministrazioni, sia sulle misure da impiegare per garantire un elevato livello di tutela dell’ambiente, come richiesto dagli artt. 3 TUE e 191 TFUE.

 

Il passo da compiere per rispondere a tali domande è comprendere le ragioni in forza delle quali l’ambiente rappresenta un bene complesso.

 

In primo luogo, il concetto di ambiente raggruppa realtà fenomeniche eterogenee, estese e articolate. Il legislatore non fornisce una definizione di ambiente; nel silenzio delle fonti, la dottrina e la giurisprudenza più recenti, pur prendendo atto dell’esistenza di una pluralità di discipline, hanno accolto una “concezione unitaria del bene (…) comprensiva di tutte le risorse naturali e culturali” (Corte Cost. n. 210/1987).

 

In secondo luogo, le questioni ambientali intercettano numerosi interessi, pubblici e privati. Innanzitutto, la protezione dell’ambiente è strumentale a garantire la salute umana: essa sarebbe compromessa qualora non fossero stabiliti standard di comportamento che indirizzano la condotta dei consociati e soglie di immissione oltre le quali è vietato introdurre sostanze nocive in atmosfera. Inoltre, le decisioni ad impatto ambientale incidono sia sugli interessi di carattere economico che sull’esercizio di diritti sociali; non a caso, la più attenta dottrina ha parlato di “libertà antagoniste” (Renna, 2012: p. 78). Ad esempio, l’adozione di una disciplina iper-rigoristica, da un lato, tutela l’ambiente ma, dall’altro, potrebbe comportare l’imposizione di oneri difficilmente sostenibili dalle imprese, pregiudicando la libertà di iniziativa economica degli operatori di settore. Il caso Ilva (Corte Cost. n. 85/2013) evidenzia, ancora, come la sospensione dell’attività di uno stabilimento industriale, risultato inquinante e dannoso, possa comprimere il diritto al lavoro dei suoi dipendenti e, conseguentemente, incidere sul sostentamento delle loro famiglie.

 

In terzo luogo, alla luce dei vari elementi costitutivi dell’ambiente e dei settori a essi correlati, il legislatore ha configurato, nel tempo, numerose funzioni amministrative. Queste ultime, peraltro, pur connesse e complementari, sono state allocate in capo ad amministrazioni distinte (Renna, 2009: p. 649 ss.), tra le quali si annoverano lo Stato, le Regioni, gli Enti locali e una pluralità di Enti istituiti appositamente per esercitare i poteri in materia. La complessità funzionale e organizzativa si è tradotta nel fenomeno dei procedimenti collegati: gli imprenditori, ad esempio, per realizzare un impianto industriale, si sono ritrovati a dover ottenere il rilascio di numerosi atti autorizzativi previsti per assicurare la conformità dell’insediamento produttivo alle disposizioni urbanistiche, sanitarie, ambientali e non solo.

 

Per garantire una protezione effettiva dell’ambiente, occorre assumere un approccio di enforcement integrato. In altri termini, la strategia di tutela non può prescindere da scelte di semplificazione funzionale che richiedono al legislatore di sfoltire e di accorpare le funzioni amministrative. Laddove ciò non sia possibile, l’obiettivo di salvaguardia del bene impone di adottare decisioni di semplificazione procedimentale, prevedendo moduli procedurali idonei a favorire l’esercizio coordinato delle funzioni stesse.

 

Entrambe le soluzioni proposte mirano a recuperare l’auspicata visione unitaria dell’ambiente. Infatti, soltanto all’esito della valutazione contestuale di tutti gli interessi rilevanti, è possibile comprendere l’impatto di un progetto sullo spazio circostante e predisporre misure di protezione proporzionate.

 

Del resto, le disposizioni europee, che da sempre condizionano la politica nazionale in materia, sollecitano il decisore pubblico a provvedere perseguendo finalità di coordinamento e attuando il principio di integrazione; è il caso delle direttive 2010/75/UE e 2014/52/UE. Peraltro, richiedere che la tutela dell’ambiente sia trasversale e interessi ogni settore in cui la pubblica autorità è tenuta ad agire significa assicurare che i processi di sviluppo siano equilibrati: il principio di integrazione e il principio dello sviluppo sostenibile sono strettamente collegati, come si evince dall’art. 11 TFUE.

 

Oltretutto, a livello di sistema, le semplificazioni garantiscono il buon andamento dell’azione amministrativa (art. 97 Cost.): si pensi all’importanza della concentrazione degli adempimenti istruttori, alla possibilità di condividere le informazioni possedute e al conseguente risparmio di risorse. Tutto ciò si riflette sulla posizione del privato; questi, a seguito dell’intervenuta semplificazione, potrà presentare istanza a una sola amministrazione e, una volta espletata la procedura, dovrà impugnare un unico provvedimento.

 

Venendo all’analisi della disciplina positiva, si evince, anzitutto, la volontà di salvaguardare il bene in esame valutando la compatibilità degli interventi proposti con l’ambiente. Il procedimento di valutazione di impatto ambientale (VIA), infatti, è teso a individuare l’insieme degli effetti che determinati progetti pubblici o privati possono produrre sull’ambiente e si conclude con l’adozione di un provvedimento discrezionale (cfr. artt. 19 ss. cod. amb.).

 

Peraltro, il legislatore ha favorito, a più riprese, l’esercizio coordinato delle funzioni in materia ambientale (Sandulli, 2017: p. 1555). In particolare, si è fatto ripetutamente ricorso alla conferenza di servizi (cfr. art. 208 cod. amb.; art. 57 d. l. n. 5/2012) e agli accordi di programma (cfr. artt. 70 e 158 cod. amb.).

 

In ogni caso, l’istituto giuridico in cui si concretizza con maggiore evidenza la prospettiva integrata è costituito dall’autorizzazione integrata ambientale (AIA). Al fine di garantire la protezione dell’ambiente nel suo complesso, il provvedimento in esame sostituisce numerose autorizzazioni necessarie per il funzionamento dei grandi impianti industriali e indica le condizioni per l’esercizio dell’attività (artt. 29bis ss. cod. amb.).

 

Da ultimo, con il d. lgs. n. 104/2017, il legislatore ha modificato la disciplina in materia di VIA, introducendo nel Codice dell’ambiente il provvedimento unico in materia ambientale e il provvedimento autorizzatorio unico regionale. Il primo comprende i titoli “in materia ambientale” richiesti dalla normativa vigente per l’esecuzione del progetto (art. 27); il secondo accorpa i titoli “necessari alla realizzazione e all’esercizio del (…) progetto” (art. 27bis).

 

La novella in esame costituisce un’ulteriore tappa di manifesta rilevanza nell’ambito del processo di coordinamento e di integrazione. Ciononostante, la disciplina dei provvedimenti unici non sembra soddisfare appieno le esigenze di semplificazione.

 

Infatti, nel caso di procedimenti di VIA di competenza statale, il proponente “può richiedere” all’autorità competente che il provvedimento di VIA sia rilasciato nell’ambito di un provvedimento unico (art. 27); quanto ai procedimenti di VIA di competenza regionale, invece, il proponente “presenta” l’istanza all’amministrazione competente (art. 27bis). Di conseguenza, nella prima ipotesi, la possibilità di concentrare in un unico provvedimento tutti i titoli elencati dalla disposizione è rimessa alla scelta dell’istante.

 

Gli artt. 27 e 27bis realizzano, altresì, forme di coordinamento differenti. Con riferimento all’art. 27, il provvedimento unico racchiude una serie di atti relativi al settore ambientale e, dunque, attua un mero coordinamento settoriale; i titoli inclusi, peraltro, sono indicati dal legislatore. In base alla seconda disposizione, il provvedimento unico rappresenta uno strumento di coordinamento trasversale poiché comprende tutti gli atti necessari alla realizzazione e all’esercizio del progetto; l’art. 27bis, inoltre, non contiene un elenco dei titoli da acquisire. La prassi applicativa dimostrerà se e in che termini la modalità di coordinamento e l’indicazione analitica dei titoli di cui all’art. 27 incideranno sull’efficienza e sull’efficacia dell’azione amministrativa in materia ambientale.

 

Infine, l’ultimo comma dell’art. 27 esplicita che le norme sul provvedimento unico “si applicano in deroga alle disposizioni che disciplinano i procedimenti riguardanti il solo primo rilascio dei titoli abilitativi”. La previsione, con ogni probabilità, si spiega in ragione del fatto che i titoli ricompresi nel provvedimento unico presentano scadenze temporali diverse; in ogni caso, in forza della disposizione, si può ricorrere al modulo di semplificazione esclusivamente in sede di prima adozione del provvedimento unico.

 

In conclusione, la natura complessa dell’ambiente ha condizionato l’assetto delle funzioni amministrative, che è risultato aggrovigliato; in tale contesto, si è resa stringente la necessità di coordinare le funzioni, operando le opportune semplificazioni. Ebbene, l’attuazione di una ragionevole semplificazione si rivela essere lo strumento più adeguato per preservare l’ambiente. Tuttavia, nonostante la strada percorsa, la disciplina sui provvedimenti unici evidenzia che la legislazione e l’azione della pubblica autorità non rispondono ancora pienamente all’esigenza di garantire protezione a un bene così complesso.  

 

 

Immagine: Alba Ambiente Camino Centrale Elettrica, Crediti: Pixabay (pixabay.com) CC0

 

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