11 luglio 2021

La Valutazione d'Impatto Ambientale: Luci e ombre nella fase successiva al rilascio dei provvedimenti unici

 

 Istituzioni

 

La valutazione di impatto ambientale (VIA) continua a rivestire rilevanza centrale nell’ambito del dibattito nazionale sulle questioni ambientali: le ragioni che rendono vivo il tema sono numerose.

 

Anzitutto, il decreto legge 31 maggio 2021, n. 77, dedicato alla governance del Piano nazionale di ripresa e resilienza e alle prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle procedure, ha apportato rilevanti modifiche in materia di VIA. Al fine di comprendere la portata dell’intervento riformatore, è sufficiente menzionare le novità relative ai progetti PNRR-PNIEC, alle misure di semplificazione del procedimento di verifica di assoggettabilità a VIA e del procedimento di VIA, ai correttivi inerenti alla disciplina dei provvedimenti unici.

Parlare di valutazioni ambientali, peraltro, significa interrogarsi sulle modalità più opportune perché l’interesse ambientale dialoghi con le libertà ad esso antagoniste, come il diritto al lavoro o l’interesse economico (Renna, 2012: p. 78): non vi è alcuna soluzione predeterminata e l’unico strumento per individuare risposte accettabili è quello di sperimentare inediti modelli procedimentali e provvedimentali.

 

La VIA è definita nel Codice dell’ambiente come quel provvedimento motivato, obbligatorio e vincolante, che esprime la conclusione dell’autorità competente in merito agli impatti ambientali significativi e negativi di un progetto, adottato sulla base dell’istruttoria svolta, degli esiti delle consultazioni pubbliche e delle eventuali consultazioni transfrontaliere (art. 5, comma 1, lett. o), cod. amb.). Questa definizione mette chiaramente in luce la finalità preventiva che il legislatore ha inteso perseguire con l’introduzione della VIA: proteggere la salute umana, contribuire con un miglior ambiente alla qualità della vita, provvedere al mantenimento delle specie e conservare la capacità di riproduzione degli ecosistemi in quanto risorse essenziali per la vita (art. 4, comma 4, lett. b), cod. amb.).

 

Per inquadrare la trattazione del tema, occorre partire dall’esame del d.lgs. 16 giugno 2017, n. 104, adottato per attuare la direttiva 2014/52/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 aprile 2014. Tra i profili di maggiore interesse che il testo legislativo ha sollecitato, si possono annoverare quelli inerenti alla natura della VIA, alla disciplina delle fasi successive al rilascio del provvedimento in esame, all’introduzione del provvedimento unico in materia ambientale (PUA) e del provvedimento autorizzatorio unico regionale (PAUR).

 

Quanto al primo punto, si è definitivamente chiarito che la VIA rientra a pieno titolo nell’ambito delle decisioni pubbliche condizionali: è difficile pensare alla VIA come provvedimento caratterizzato da un semplice dispositivo di contenuto positivo o negativo; sempre più spesso, proprio nella prospettiva di contemperare interessi divergenti, essa conforma la condotta di un determinato operatore privato mediante specifiche prescrizioni. In questa prospettiva, l’art. 25 cod. amb. dispone che il provvedimento di VIA contiene le condizioni per la realizzazione, l’esercizio e la dismissione del progetto, le misure per ridurre o evitare gli impatti ambientali, le misure per il monitoraggio degli impatti ambientali significativi e negativi. 

 

In secondo luogo, proprio alla luce della descritta efficacia conformativa della VIA, il legislatore ha disciplinato, con sufficiente dettaglio, le fasi successive all’emanazione del provvedimento. Si tratta, in particolare, delle disposizioni relative alle verifiche di ottemperanza delle condizioni ambientali svolte dall’autorità competente, all’irrogazione di sanzioni in caso di inadempimento o di violazione delle condizioni ambientali da parte del proponente, al riesame delle misure individuate nel provvedimento di VIA (artt. 28 e 29 cod. amb.).

 

Venendo al terzo profilo, si è tentato di coordinare il rilascio della VIA con il rilascio degli altri titoli necessari alla realizzazione e all’esercizio di un progetto: ne è derivata l’introduzione dei provvedimenti unici previsti dagli artt. 27 e 27 bis cod. amb. 

Il provvedimento unico in materia ambientale (art. 27 cod. amb.) è facoltativo e si limita ad includere i titoli ambientali elencati nel secondo comma della disposizione richiamata. Il recentissimo d.l. 77/2021, oltre a chiarire che il PUA non presenta una natura onnicomprensiva, ha specificato che il proponente è titolare della facoltà di richiedere l’esclusione dal procedimento unico dell’acquisizione di alcuni titoli nel caso in cui le relative normative di settore richiedano, per consentire una compiuta istruttoria tecnico-amministrativa, un livello di progettazione esecutivo. 

Il provvedimento autorizzatorio unico regionale (art. 27 bis cod. amb.), invece, è obbligatorio (l’istante non può scegliere se far ricorso o meno al modulo di coordinamento in esame) e comprende tutti i titoli necessari alla realizzazione e all’esercizio del progetto. La disciplina del PAUR è stata oggetto di modifiche più significative rispetto a quella del PUA. In particolare, l’art. 23 d.l. 77/2021 ha previsto che il proponente possa richiedere, prima della presentazione dell’istanza di cui all’art. 27 bis , l’avvio di una fase preliminare: essa, finalizzata alla definizione delle informazioni da inserire nello studio di impatto ambientale e delle condizioni per ottenere i titoli necessari alla realizzazione e all’esercizio del progetto, si incentra sullo svolgimento della conferenza di servizi preliminare disciplinata dalla l. 7 agosto 1990, n. 241.

 

Fra i numerosi spunti di riflessione che offrono gli artt. 27 e 27 bis cod. amb., merita particolare attenzione l’analisi delle fasi successive all’emanazione dei provvedimenti unici: in che termini si struttura il “dopo VIA”? 

Come si è detto, il legislatore del 2017 ha introdotto varie disposizioni relative alle vicende successive all’adozione della VIA nel caso in cui questa sia rilasciata isolatamente. Tale considerazione induce ad indagare almeno un duplice ordine di profili: anzitutto, occorre domandarsi se gli artt. 27 e 27 bis cod. amb. provvedano nello stesso senso; inoltre, è necessario individuare la “forma” che il coordinamento amministrativo assume dopo l’emanazione dei provvedimenti unici. 

 

Secondo gli artt. 27, comma 9, e 27 bis , comma 9, cod. amb., le condizioni e le misure supplementari relative all’autorizzazione integrata ambientale (AIA) sono rinnovate e riesaminate, controllate e sanzionate con le modalità di cui agli artt. 29 octies , 29 decies e 29 quattuordecies cod. amb.; le condizioni e le misure supplementari relative agli altri titoli abilitativi sono rinnovate e riesaminate, controllate e sanzionate con le modalità previste dalle relative disposizioni di settore da parte delle amministrazioni competenti per materia. Da tali norme si evince, dunque, che l’obiettivo di coordinamento perseguito dal legislatore con l’introduzione dei provvedimenti unici cessa nel momento stesso in cui essi vengono adottati: una volta che il provvedimento è stato emanato, i singoli titoli riacquistano la propria autonomia. 

La visione “atomistica” dei titoli inclusi nei provvedimenti unici è confermata da una lettura integrale degli articoli in esame. Da un lato, gli artt. 27 e 27 bis dispongono che, nella prima fase del procedimento, le pubbliche amministrazioni sono tenute a verificare la completezza della documentazione prodotta dall’istante “ per i profili di rispettiva competenza ”; dall’altro, essi precisano che la determinazione conclusiva della conferenza di servizi deve elencare i singoli titoli abilitativi rilasciati.

Peraltro, la Corte costituzionale (sent. n. 198/2018) ha sottolineato che “ il provvedimento unico [PAUR] non sostituisce i diversi provvedimenti emessi all’esito dei procedimenti amministrativi, di competenza eventualmente anche regionale, che possono interessare la realizzazione del progetto, ma li ricomprende nella determinazione che conclude la conferenza di servizi ”.

 

L’impostazione normativa si presta ad alcune considerazioni critiche.

 

Quanto al rinnovo e al riesame del provvedimento unico, la scelta di frammentare le competenze amministrative non sembra condivisibile.

In primo luogo, non si comprende perché le amministrazioni, che esercitano i loro poteri in modo coordinato nell’ambito del procedimento unico, non possano dialogare anche dopo l’adozione dell’atto. La più attenta dottrina (Pastori, 1982: p. 129) insegna che con il termine  coordinamento si indicano le tecniche che consentono di conseguire finalità comuni senza comprimere del tutto l’autonomia dei soggetti coinvolti. Ebbene, nell’intraprendere la via del coordinamento amministrativo (che, peraltro, non sempre si accompagna al raggiungimento di obiettivi di semplificazione amministrativa), il legislatore avrebbe potuto estendere l’opzione legislativa alle fasi successive all’emanazione del provvedimento; e ciò (quantomeno) per potenziare la portata dell’intervento normativo.

In secondo luogo, si consideri che l’introduzione del PUA e del PAUR è stata salutata con favore da chi ha intravisto nella riforma del 2017 una possibile tappa nel processo di integrazione inaugurato con l’AIA. Come noto, l’AIA sostituisce, per gli impianti industriali rilevanti, le precedenti separate autorizzazioni alle emissioni di sostanze nell’aria, nell’acqua e nel suolo: esse sono riunificate in un unico atto amministrativo per tenere in considerazione, secondo un metodo sistemico, le diverse matrici ambientali e per individuare il grado complessivo di inquinamento determinato da un impianto industriale (Renna, 2012: 75). Tale risultato, quand’anche lo si ritenesse perseguibile in qualche misura nell’ambito del procedimento volto al rilascio del provvedimento unico, è disatteso nelle fasi successive all’adozione dell’atto: ogni amministrazione esercita la funzione cui è preposta isolatamente, con la conseguenza che non si riesce a garantire il superamento della visione olistica delle componenti ambientali.

In ultimo, sempre con riferimento al rinnovo e al riesame, gli artt. 27 e 27 bis cod. amb. si pongono in controtendenza rispetto ad altri provvedimenti unici. Solo per fare un esempio, l’art. 29 octies cod. amb. (in materia di AIA) e l’art. 5 D.P.R. n. 59/2013 (in materia di autorizzazione unica ambientale) prevedono una disciplina unitaria per il rinnovo e il riesame dell’atto ammnistrativo.

 

Quanto ai controlli e alle sanzioni, invece, l’espansione delle competenze delle singole amministrazioni coinvolte nell’adozione del provvedimento unico non pare criticabile. La possibilità di prevedere procedimenti unici di controllo e di sanzione trova un ostacolo nel fatto che l’autorità competente al rilascio del provvedimento non possiede le risorse e le competenze necessarie per valutare se e quando sarebbe il caso di avviare i suddetti procedimenti (Vivani, 2020: p. 98).

 

Tutto deve cambiare perché tutto resti come prima? Il legislatore nazionale, in occasione delle prossime modifiche normative, dovrà saper cogliere l’opportunità di attuare un coordinamento amministrativo più coraggioso e più “europeo” .

 

 

Immagine: New bridge construction on brassac river. Cambodia, Crediti: damien_farrell (flickr.com) CC 2.0 Generic

 

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