13 dicembre 2020

I nodi irrisolti dell’UE, tra bilancio, Covid-19 e Stato di diritto

 Istituzioni

 

Il Consiglio Europeo che si è svolto tra il 10 e l’11 dicembre è destinato a lasciare il segno nei prossimi anni, i temi trattati sono stati numerosi, ma ancor più numerosi sono i nodi interni all’Unione che questo Consiglio si è incaricato di sciogliere. I leader europei hanno parlato di Next Generation EU (NGEU), del Quadro Finanziario Pluriennale (QFP), degli sviluppi del Covid-19 e i vaccini in arrivo, delle relazioni esterne e degli obiettivi climatici. Oltre alla ricorrente questione di dove porre l’asticella con le sanzioni al vicino scomodo dell’UE, la Turchia di Erdogan, l’argomento più rilevante in discussione è stato il meccanismo che condiziona l’erogazione dei fondi del programma NGEU al rispetto dello Stato di diritto, con la conseguente minaccia di veto dei leader di Polonia e Ungheria.

 

Sebbene il veto dei due paesi di Visegrad rappresenti il culmine delle difficoltà negoziali, esso è solo l’ultimo degli eterni nodi interni all’UE che sono venuti, o meglio tornati al pettine a causa della crisi provocata dal Covid-19. Da questo punto di vista, le negoziazioni europee sul pacchetto di aiuti per rispondere alla crisi sono un ottimo strumento per evidenziare alcune fragilità strutturali su cui l’Unione Europea è costruita e la cui soluzione viene troppo spesso rimandata a data da destinarsi. Se da una parte questo Consiglio Europeo sembra aver confermato la tradizione procrastinatrice dell’UE su molti fronti, dall’altra parte la decisione di emettere debito comune europeo per finanziare il NGEU è certamente una svolta dalla portata rivoluzionaria.

 

È infatti proprio su questa decisione che si è incardinato il conflitto intergovernativo nel Consiglio Europeo di giugno rimandato poi a luglio. Olanda, Danimarca, Austria e Svezia si sono autoproclamati “paesi frugali” e hanno posto freni e paletti alle aspirazioni dei leader dei grandi paesi fondatori, spinti anche dall’assenza del Regno Unito nel suo ruolo di storico oppositore di un’UE più integrata e solidale. Nonostante la loro aspra opposizione, il Consiglio di luglio ha deciso che sarà possibile ricorrere a debito pubblico europeo per finanziare, in parte, un fondo da 750 miliardi, 390 dei quali saranno concessi a fondo perduto privilegiando i paesi più colpiti dalla crisi. Un simile trasferimento e ridistribuzione di risorse, fino a meno di un anno fa, non si sarebbe realizzato nemmeno nei più rosei sogni dei fautori di una fiscalità comune europea. La Germania in questo senso ha ricoperto un ruolo fondamentale, Il Covid-19 ha avuto un impatto così forte da smuoverla dalle ben radicate posizioni rigoriste, portando Angela Merkel a fare enormi passi indietro rispetto a quando, nel 2012, affermava che fino a che sarebbe stata in vita non ci sarebbe mai stata condivisione del debito. Non meno rilevante è stato l’abbandono del principio costituzionale tedesco di pareggio in bilancio, il famoso schwarze Null. È in larga parte grazie a questo riposizionamento che a luglio è stato possibile raggiungere un accordo così ambizioso, adottando strumenti che per decenni hanno vissuto solo nelle aule accademiche e nei giornali scientifici.

 

Come in ogni negoziazione che si rispetti anche i frugali hanno avuto la loro parte, ottenendo che i Piani Nazionali di Ripresa e Resilienza (PNRR) debbano passare al vaglio intergovernativo del Consiglio Europeo che dovrà approvarli a maggioranza qualificata. È prevista inoltre la possibilità, per qualsiasi Stato membro, di bloccare l’erogazione degli aiuti in caso di dubbi sulla sostenibilità dei PNRR, si tratta del cosiddetto “super freno d’emergenza” con cui la questione verrebbe deferita di nuovo al Consiglio Europeo che delibererebbe per consenso. Meno elegante, ma da citare, è invece l’aumento ottenuto dai paesi frugali dei loro rebates, gli sconti non ben motivati di cui giovano in sede di contributi al bilancio comune.

 

Un accordo è infine stato trovato contro le aspettative di molti, la Commissione Europea ha potuto plaudere all’avvio del pacchetto comune di aiuti e ogni leader nazionale è potuto tornare in patria sventolando i propri risultati in uno dei negoziati europei più duri di sempre. Un importante dettaglio però è sembrato sfuggire ai più: l’accordo trovato sarebbe andato a discapito dei programmi comuni europei, i cosiddetti flagship programmes, un taglio che il Parlamento Europeo non ha potuto ad accettare. Lo scioglimento del nodo sulla governance del NGEU ha immediatamente riacceso con un effetto domino il mai sopito conflitto tra Consiglio, arena intergovernativa dove s’incontrano i leader degli Stati membri, e il Parlamento Europeo dove invece è la dimensione transnazionale dell’UE a prevalere. Un po’ per la storica tendenza al compromesso dell’Eurocamera, un po’ per il suo ruolo più limitato in termini di competenze conferite dai Trattati, il Consiglio Europeo aveva verosimilmente sperato nel benestare del Parlamento. Se però c’è una prerogativa che nel corso del processo di integrazione europea ha portato il Parlamento ad assumere una rilevanza sempre maggiore, oltre al metodo di co-decisione, è proprio quello di essere autorità di bilancio e, per non essere l’unico attore ad uscire sconfitto dal Consiglio di luglio, ha dovuto far valere questa sua autorità. Dopo più di un mese di fitti negoziati a porte chiuse, un accordo siglato l’11 novembre ha accontentato il Parlamento Europeo con un aumento di 16 miliardi del bilancio destinato ai programmi comuni europei. Tra gli aumenti più rilevanti si annoverano 4 miliardi aggiuntivi per la ricerca con il programma Horizon Europe, 2,2 per il programma Erasmus, 3,4 alla salute con il programma EU4Health e 2,5 miliardi per il controllo delle frontiere e gli aiuti umanitari. Inoltre, Parlamento e Consiglio si sono accordati per un aumento delle risorse proprie dell’UE, da ricavare con le multe provenienti dai regolamenti anti-trust, tasse sull’utilizzo della plastica e una tassa sui colossi del web. Parte del pacchetto negoziale è anche la rinnovata importanza conferita al meccanismo per collegare l’esborso dei fondi al rispetto dello Stato di diritto, immediatamente contestato da Polonia e Ungheria.

 

Se da una parte nessuno sembrava disposto a cedere al ricatto di Polonia e Ungheria, dall’altra senza un accordo il NGEU sarebbe rimasto congelato e sarebbe scattato l’esercizio provvisorio, che impedisce di adottare nuove spese nel bilancio facendo venire a mancare risorse per programmi essenziali come le politiche di coesione, l’Erasmus, la ricerca, la sanità e il controllo alle frontiere. È da un mese che assistiamo ad uno degli scontri europei più aspri degli ultimi anni, con il “Patto di Budapest” da un lato, che ha visto i due paesi di Visegrad impegnarsi a non votare misure non gradite al partner, e proposte di soluzioni a 25 dall’altro. Mai come in questi giorni si è arrivati così vicini all’idea dell’Europa a “doppia velocità” o “a cerchi concentrici”. Si è infine trovato un pragmatico accordo che mantiene il meccanismo sullo Stato di diritto, ma lo annacqua a sufficienza da andar più che bene ai due di Visegrad.  Innanzitutto i comportamenti di Polonia e Ungheria vengono considerati come parte dell’ “identità nazionale degli Stati membri insita della loro struttura fondamentale, politica e costituzionale” (Conclusioni I.2). È previsto poi che la Commissione adotti nuove “linee guida sulle modalità con cui applicherà il regolamento” (Conclusioni I.2c), qualora uno Stato membro effettui un ricorso su queste linee guida, la Commissione dovrà aspettare una sentenza della Corte di Giustizia prima di metterne a punto di nuove. Fino a quel momento “la Commissione non proporrà misure a norma del regolamento” (Conclusioni I.2c). Considerando le tempistiche dilatate della Corte di Strasburgo è quindi verosimile che in caso di un probabile ricorso dell’Ungheria, il meccanismo sullo stato di diritto rimarrà congelato per due anni o poco meno, il tempo necessario a Viktor Orban per tornare ad elezioni.

 

Volendo trarre delle conclusioni, è da notare come il ruolo della Germania e della leadership di Merkel siano stati fattori cruciali in tutte le fasi del negoziato. Come già sottolineato, difficilmente la scorsa estate si sarebbe raggiunto un accordo senza un cambio di rotta radicale delle tradizionali posizioni tedesche, una mossa strategica che ha permesso in questa recente fase negoziale di incassare un’importante vittoria: Merkel ha ribadito la sua influenza sull’area est-europea, isolando le proposte francesi di soluzioni a 25 che avrebbero portato in rotta di collisione i due paesi di Visegrad con il resto dell’Unione con conseguenze molto negative per Berlino, in particolare per l’importanza economica e strategica della Polonia per la Germania. Non si può dire lo stesso di Macron, per il quale una soluzione a 25 avrebbe sicuramente portato ad un avanzamento del concetto di autonomia strategica, da lui recentemente posto al centro dell’agenda UE. Anche per quel che riguarda la politica estera, l’autonomia strategica cara a Macron ha dovuto incassare non solo un approccio debole e soft alle sanzioni verso la Turchia, con tanto di rinnovata disponibilità al dialogo con il regime di Erdogan, ma anche il ruolo delle relazioni UE-USA nel campo della scurezza ne sono uscite rafforzate. Anche in questo caso è da notare l’influenza tedesca, con Merkel esplicitamente contraria ad un approccio troppo assertivo con la Turchia per non disturbare l’accordo sui rifugiati e che, questa volta tramite le parole di Annegret Kramp-Karrembauer, ha ribadito in più battute l’importanza per l’UE di un solido ancoraggio alla politica estera statunitense, soprattutto per quel che riguarda la sicurezza e i rapporti con il vicinato.

 

Infine, la possibilità di ripartire con la notevole potenza di fuoco di 1.840 miliardi tra NGEU e QFP è un importante precedente e un’ottima notizia per l’Europa tutta. Chi conosce l’UE sa bene che un risultato così positivo è stato molto difficile da raggiungere. Allo stesso tempo, questo lungo negoziato ha evidenziato numerose fragilità strutturali delle fondamenta europee, da un veto-power eccessivamente diffuso alle radicate conflittualità tra Stati membri che ciclicamente si ripetono. Anche questa volta l’UE ha deciso di rimandare lo scioglimento dei nodi principali, ma sembra che la risposta alla crisi economica ci sarà e avrà in dotazione strumenti adeguati, ora la palla sta nel campo degli Stati membri.

 

Immagine: European Councils. Crediti: Tauno Tohk, EU2017EE (commons.wikimedia.org), CC BY 2.0


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