29 aprile 2021

La politica migratoria europea: quali prospettive per il nuovo patto sulla migrazione e l'asilo?

 

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Immigrazione: una questione europea

 

Negli ultimi decenni, il continente europeo, da continente di emigrazione, è diventato un continente di immigrazione netta. Il processo di integrazione europea ha fortemente influenzato questo passaggio. La creazione del mercato interno ed il boom economico del secondo dopoguerra hanno diminuito l’emigrazione verso altri continenti e normalizzato la migrazione intra-europea: i flussi migratori tra stati membri sono stati progressivamente facilitati, tanto che con l’introduzione della cittadinanza europea vengono definiti “mobilità” piuttosto che “migrazione”.

 

Allo stesso tempo, con la scomparsa delle frontiere interne, l’Unione Europea (UE) ha iniziato a considerare l’immigrazione da paesi terzi una questione europea. A partire dagli anni '90 sono state adottate norme comuni sulle condizioni di entrata e residenza per ragioni di lavoro, studio e riunificazione familiare, ed è stata introdotta una Politica Comune d’Asilo (CEAS), con lo scopo di fornire standard minimi per il trattamento dei richiedenti asilo e delle loro domande di protezione internazionale.

 

Il fallimento della Politica Comune d’Asilo e dei tentativi di riforma

 

Nonostante il progressivo coinvolgimento dell’UE, la resistenza degli stati membri a cedere sovranità in ambito d’immigrazione ha fatto sì che la politica migratoria europea, specialmente in ambito di asilo, sia incompleta e poco efficiente. L’elemento più criticato, specialmente dai paesi meridionali, è il sistema di Dublino, che prevede che il primo stato d’arrivo dei richiedenti sia responsabile dell’analisi della domanda d’asilo. Questo sistema si è rivelato anacronistico, disorganico e limitato durante la “crisi dei migranti” del 2015, quando oltre un milione di migranti, per lo più richiedenti asilo, arrivarono da Medio Oriente e Nord Africa (GLADYSH and SYCHOV, 2020). Da allora, l’immigrazione ha monopolizzato il dibattito pubblico e politico e, nonostante il progressivo diminuire degli arrivi, la percezione dell’emergenza migratoria in chiave securitaria si è acuita col tempo (Tagliapietra, 2018).

 

Le misure adottate dall’Unione hanno contribuito all’emergere di un approccio securitario. I confini di terra e di mare dell’Unione sono stati progressivamente militarizzati. In Italia, l’operazione Mare Nostrum, grazie a cui molti migranti erano stati salvati nel 2013-2014, è stata sostituita da missioni europee gestite da Frontex il cui scopo principale è il controllo della frontiera e non il soccorso. Allo stesso tempo, i governi italiani hanno adottato un atteggiamento sempre più ostile e criminalizzante nei confronti della cosiddetta “flotta civile” di ONG presente in mare per compensare la mancanza di missioni di ricerca e salvataggio statali ed europee (Masera, 2019). Affianco al rafforzamento dei confini esterni, la gestione dei flussi migratori è stata progressivamente esternalizzata, ovvero appaltata ai paesi di transito e d’origine dei migranti. L’esternalizzazione ha avuto effetti molto gravi per i migranti, resi più vulnerabili ad estorsioni e violenze in paesi che offrono meno tutele dei diritti umani e spinti ad utilizzare rotte meno battute ma molto più rischiose. Inoltre, questo meccanismo porta con sé rilevanti conseguenze geopolitiche, dato che con l’intensificazione della cooperazione l’Unione rimane sottoposta a condizioni poste da leader di regimi spesso autoritari o totalitari, ai quali inoltre fornisce visibilità ed appoggio (Gabrielli, 2019).

 

Emblematico in tal senso è l’accordo fra UE e Turchia del 2016, con cui la Turchia si è impegnata ad impedire la partenza di migranti in cambio di ingenti fondi (6 miliardi di euro) e altre agevolazioni. L’accordo ha aperto la strada per altri accorgimenti simili a livello bilaterale, che spesso si pongono ai margini del diritto europeo ed internazionale: sovente si tratta di documenti d’intesa che, pur prevedendo grandi oneri finanziari, vengono negoziati ed approvati esclusivamente a livello esecutivo, senza il giusto coinvolgimento degli organi parlamentari (Roberts, 2018). In particolare, tristemente noto è il Memorandum d’intesa tra Italia e Libia, che prevede il supporto dell’Italia nella formazione della cosiddetta Guarda Costiera libica per effettuare le missioni di ricerca e salvataggio al posto della marina italiana e delle ONG. Tutto questo pur essendo la Libia considerata un luogo non sicuro per i migranti da parte di autorevoli fonti istituzionali e della società civile. Nonostante ciò, l’Italia ha recentemente rinnovato il memorandum con il governo Conte II e ulteriormente ampliato la cooperazione con il governo Draghi.

 

Il Nuovo Patto Sulla Migrazione e l’Asilo

 

La risposta europea alla “crisi dei migranti” è stata per lungo tempo limitata a misure precarie ed a breve termine. La pubblicazione del Nuovo Patto era quindi attesa con grandi aspettative. Presentato il 23 Settembre 2020, il pacchetto di riforme è stato definito dalla Presidente della Commissione von der Leyen come un nuovo inizio, in grado di garantire un giusto bilanciamento tra responsabilità e solidarietà su tre livelli principali.

 

Innanzitutto, la dimensione esterna della migrazione: la Commissione intende rendere l’UE l’attore principale nella cooperazione con i principali stati di origine e transito dei migranti promuovendo win-win partnerships, ovvero accordi a tutto tondo, bilanciati e su misura. Importanti ambiti di cooperazione sono gli accordi di riammissione e reintegrazione e lo sviluppo di vie legali di ingresso per controbilanciare l’immigrazione irregolare.

 

In secondo luogo, la Commissione propone nuove procedure di confine alle frontiere esterne, introducendo una procedura di screening della durata massima di 5 giorni (10 in situazioni di crisi) durante cui tutti i nuovi arrivi vengano sottoposti ad un’analisi di sicurezza, salute ed identità. A questa seguirebbe una procedura di confine accelerata (di massimo 12 settimane) nel caso in cui i controlli rilevino incongruenze su quanto riportato alle autorità, rischi per la sicurezza o la provenienza da un paese terzo con un basso tasso di riconoscimento delle domande d’asilo. Tale procedura ha lo scopo di gestire il più velocemente possibile le domande di asilo con scarse possibilità di successo.

 

Infine, la Commissione promuove l’introduzione di un modello di solidarietà “obbligatoria ma flessibile” tra stati membri. Per evitare i fallimenti del passato, oltre al ricollocamento gli stati membri avrebbero la possibilità di sostenere i paesi di primo arrivo anche attraverso altre misure, in primis tramite il return sponsorship. Questo meccanismo permetterebbe allo stato sponsor non tanto di accogliere il migrante, ma piuttosto di prendersi carico delle procedure per il suo rimpatrio in caso di respingimento della domanda di asilo.

 

La realpolitik del Patto e le sue criticità

 

Il Nuovo Patto non si è mostrato all’altezza delle aspettative, specialmente alla luce della promessa di un nuovo inizio. Si presenta piuttosto come una mossa di realpolitik che, per quanto globale ed ambiziosa, è dettata più da pragmatismo che da principi (Thym, 2020). Le riforme proposte infatti non mettono in discussione l’approccio securitario degli ultimi anni. All’opposto, tendono a normalizzare le misure emergenziali adottate in passato. Nonostante alcuni elementi siano sicuramente da accogliere, dal maggior ruolo dell’UE nella cooperazione coi paesi terzi all’impegno a migliorare il quadro normativo sulla migrazione legale, il Nuovo Patto è stato sottoposto a diverse critiche.

 

Innanzitutto, per il trattamento riservato a migranti e richiedenti asilo. Il Patto, infatti, non prevede garanzie e tutele sufficienti, specialmente durante le procedure di screening e di confine. Queste procedure velocizzate, implementate ai margini del diritto europeo e fortemente collegate a quelle di ritorno, potrebbero fornire agli stati membri margine di manovra per limitare il diritto di asilo e minare il principio di non-refoulement (Campesi, 2020). Inoltre, queste procedure prevedono implicitamente la privazione della libertà di movimento dei richiedenti asilo, dovendo essere svolte in prossimità del confine. Questo ha due conseguenze: da una parte, le zone di confine sembrano destinate a diventare enormi sale di attesa per richiedenti asilo, esacerbando la situazione nei campi di accoglienza già sovraffollati. Dall’altra, la detenzione dei richiedenti asilo diventerebbe una procedura standard, pur applicandosi ad individui che stanno esercitando un loro diritto ed in assenza di reato.

 

In secondo luogo, queste procedure sono difficili da mettere in pratica. I paesi mediterranei dovrebbero infatti farsi carico non solo della creazione di infrastrutture per poter ospitare i migranti, ma anche dello svolgimento delle procedure entro le scadenze previste dalla Commissione. Tutto questo va in direzione contraria rispetto alla richiesta di questi paesi, in primis l’Italia, ovvero il superamento dell’approccio hotspot e la condivisione delle responsabilità nel gestire le domande di asilo. In quest’ambito, le misure di solidarietà avanzate dalla Commissione sono vaghe e poco pragmatiche. Manca infatti una certezza di ricollocamento dei migranti, ed il return sponsorship non rappresenta una valida alternativa, lasciando l’accoglienza del migrante nelle mani del paese di primo arrivo.

 

Infine, ad oltre sei mesi dalla pubblicazione del Patto, è ormai evidente che l’approccio di compromesso e pragmatismo della Commissione non è bastato a convincere i paesi membri a superare le divisioni e cooperare. Nonostante il sostegno ricevuto dai paesi trainanti del progetto europeo, Francia e Germania, sulla riforma il continente rimane spaccato in due blocchi. Da una parte i Paesi Mediterranei (Cipro, Grecia, Spagna, Italia e Malta), che chiedono a gran voce un maggior coinvolgimento dell’UE e degli altri stati membri nel prendersi carico degli arrivi irregolari. Dall’altra, i paesi del gruppo Visegrad (Ungheria, Polonia, Repubblica Ceca, Slovacchia), che assieme ad Austria, Slovenia e paesi Baltici si oppongono categoricamente a qualsiasi forma di condivisione di responsabilità che preveda il ricollocamento dei migranti. A oggi, le proposte sono in fase di negoziato interno in Parlamento e Consiglio dell’UE. In sede di Consiglio, trovare un consenso si sta rivelando sempre più un miraggio. Dopo il fallimento della Presidenza tedesca nell’ottenere un accordo preliminare tra gli stati membri, tocca ora alla Presidenza portoghese l’ardua impresa di trovare una posizione comune. La sensazione è quindi che si sia nuovamente di fronte ad uno stallo irrisolvibile.

 

 

Immagine: Migrants in Hungary 2015, Crediti: Gémes Sàndor/SzomSzed (commons.wikimedia.org) Copyright: CC 3.0

 

ASGI (2020), L’esternalizzazione delle Frontiere e della Gestione dei Migranti: Politiche Migratorie dell'Unione Europea ed Effetti Giuridici, dicembre 2019.

 

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Campesi, G. (2021). The EU Pact on Migration and Asylum and the Dangerous Multiplication of ‘Anomalous Zones’ For Migration Management. Chapter 17. In: The EU Pact on Migration and Asylum in light of the United Nations Global Compact on Refugees International Experiences on Containment and Mobility and their Impacts on Trust and Rights. Editors Sergio Carrera and Andrew Geddes.

 

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Tagliapietra, A. (2018). Migranti: UE e normalizzazione logica emergenza. Affarinternazionali.

 

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Thym, D. (2020). European Realpolitik: Legislative Uncertainties and Operational Pitfalls of the ‘New’ Pact on Migration and Asylum. EU Migration Law Blog.


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