4 marzo 2021

Riforma del patto di stabilità: a che punto siamo? - Intervista a Massimo Bordignon (EFB)

 

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Il 3 marzo, la Commissione europea ha annunciato che regole fiscali europee non torneranno in vigore prima del 2023, aprendo una finestra importante per concludere il dibattito, lanciato prima dello scoppio della pandemia COVID-19, sulla loro riforma, che avrà un impatto sostanziale sull'Italia e sull'Europa intera per i prossimi decenni. Questo annuncio segue di pochi giorni la terza conferenza annuale dello European Fiscal Board, dove si sono riuniti i massimi esperti di politiche fiscali e di bilancio in UE. Agenda torna a occuparsi del tema, dopo il webinar con Roel Beetsma e Lorenzo Codogno, intervistando Massimo Bordignon, membro dello European Fiscal Board e professore ordinario di scienza delle finanze all’Università Cattolica del Sacro Cuore di Milano. 

 

Professor Bordignon, a che punto siamo con il dibattito sulla riforma delle regole fiscali europee?

 

C’è molta insoddisfazione su come funzionano le regole fiscali attualmente in vigore, tanto da parte della commissione quanto degli stati. Con lo European Fiscal Board, nel settembre 2019 abbiamo pubblicato una valutazione delle regole fiscali, con particolare riferimento al Six Pack e al Two Pack, ossia i regolamenti che riformano il Patto di Stabilità e Crescita (PSC) e definiscono le regole fiscali come sono oggi. Nonostante questa insoddisfazione, l’attuale quadro sta in piedi perché, da un lato, è difficile modificare alcuni elementi, in particolare le regole del debito e del deficit, incise nel trattato, tutta la voluminosa legislazione aggiuntiva e l’interpretazione che ne è stata data nel corso degli anni, dall’altro, perché c’è un dissenso di fondo tra i paesi che ritengono il patto troppo debole e quelli che lo ritengono troppo intrusivo. Al di là di questo, le critiche che tutti condividono sono altrettanto importanti. In primis, il sistema è troppo complesso, con quattro regole fiscali diverse previste dalla legislazione europea incoerenti tra di loro, vale a dire la regola del deficit, la regola del debito, la regola del pareggio di bilancio strutturale e la regola della spesa. In secundis, sarebbe utile focalizzarsi solo sulla regola della spesa ed eliminare la parte che richiede il calcolo dell’output potenziale e dell’output gap. Su questo punto c’è consenso, quantomeno nello EFB. Fondare le regole sull’output potenziale è stato necessario, all’epoca, per rendere il patto meno “stupido” – per usare un’espressione assai frequente – ma non ha risolto il problema perché si tratta di un indicatore inosservabile e molto difficile da stimare in tempo reale, quindi si rischia di dare segnali sbagliati ai governi e, oltretutto, non si riesce a spiegare ai cittadini. All’eliminazione del riferimento all’output potenziale consegue l’eliminazione degli obiettivi di medio termine (gli OMT), in quanto anch’essi fondati su tale misurazione. Oltretutto, presi letteralmente, rispettare gli OMT significa mantenere il bilancio strutturale vicino allo zero e dunque nel lungo periodo far tendere il rapporto tra debito e PIL allo 0% invece che al 60%, in contraddizione con la regola del debito stabilita dal trattato. La regola del debito, inoltre, come è emerso nella discussione, è utile se rappresenta un target di lungo periodo, non funziona come strumento perché non si può rendere responsabile un paese rispetto a una cosa che non controlla direttamente di anno in anno, in quanto il debito è soggetto a fluttuazioni anche ampie, indipendentemente dai comportamenti dei governi. 

 

È chiaro quindi che la pars destruens sia oramai assodata. Il difficile, come sempre, sono le proposte. Si può sperare di avere un consenso anche su questo versante?

 

Tre sono le proposte principali. La prima è quella di basare le regole fiscali su una expenditure rule, di fatto modellata su quanto i paesi già fanno nella propria programmazione di bilancio. In pratica, si tratta di tenere la crescita della spesa non soggetta al ciclo in linea con la crescita del PIL. Nonostante ci sia un certo grado di consenso tra i tecnici che se ne occupano e tra diversi stati membri, ci sono resistenze dalla Germania. Tali resistenze traggono origine da un motivo semplice: il sistema istituzionale tedesco è di carattere federale, e per far rispettare le regole fiscali interne alle Germania è utilizzato il Schuldenbremse, il freno del debito, che è più difficile da adattare al sistema della expenditure rule rispetto a quello della regola del pareggio di bilancio attualmente in vigore. 

 

La seconda proposta, a mio avviso indispensabile, è dilatare la periodicità nell’applicazione dei vincoli per consentire una programmazione pluriannuale. Le regole non andrebbero rispettate di anno in anno, come succede ora, ma su più anni, magari con un meccanismo che ricordi le variazioni intervenute imponendo comunque un aggiustamento entro la fine del periodo. In questo caso però ci sono problemi politici, perché alcuni temono che questo meccanismo potrebbe consentire ai paesi di procrastinare l’aggiustamento. È un problema di fiducia.

 

Infine, l’ultima proposta è quella di creare obiettivi differenziati sul debito per i diversi paesi o perlomeno tempi più lunghi. Di questi due elementi, il primo è che la Commissione europea è intenzionata a tornare ai cosiddetti gross errors. L’idea alla base è quella, invece di sorvegliare tutti nella stessa misura, inclusi i paesi con un livello di debito risibile, di focalizzarsi sui paesi che detengono il debito maggiore, come quelli mediterranei. Di conseguenza, andrebbero rafforzati i controlli nazionali, attraverso i fiscal councils nazionali, perché conoscono meglio la situazione specifica del proprio paese, possono fare i conti in maniera più precisa, anche utilizzando metodologie specifiche più adatte. A mio avviso, ma su questo alcuni colleghi dissentono, usare metodologie uniformi impoverisce la conoscenza dei quadri nazionali. Il secondo elemento, come proposto anche dal rapporto EFB, è immaginare un accordo settennale in cui i paesi ad alto debito si impegnano a ridurlo e quelli a basso debito si impegnano a non tagliare la spesa. Si tratta però di una proposta che, al momento, non è di semplice realizzazione. 

 

A questo punto, visto che ne ha accennato, è importante soffermarsi sui quadri nazionali. La conferenza avrebbe potuto soffermarsi di più su questo tema, perché è di primaria importanza. Qual è la posta in gioco?

 

Il tema è certamente prioritario. Come detto prima, se la Commissione europea puntasse sui gross errors, per evitare di apparire come il gendarme dei paesi, avrebbe bisogno di dare maggiore responsabilità agli stati membri tramite un maggiore coinvolgimento delle apposite istituzioni nazionali, vale a dire i fiscal councils. Sicuramente la Commissione preferirebbe un maggior ruolo del controllo decentrato, anche per schermarsi dalle accuse di interferenza. Nel 2016 erano stati proposti degli standard minimi per i fiscal councils nazionali, senza che avessero seguito, e portarli a termine adesso sarebbe un passaggio molto importante. Alcuni fiscal councils, ancora troppo giovani e scarsamente finanziati, non sarebbero capaci di assumere nuovi ruoli. Tuttavia, bisogna muoversi con cautela. Occorre anche impedire che si verifichino casi in cui i fiscal councils, nell’espletare il mandato di controllo sul proprio governo nazionale derivate dalla legislazione UE, vengano smentiti dalla Commissione stessa per via di diverse interpretazioni delle regole fiscali. Questo maggiore raccordo, tuttavia, non deve essere lesivo dell’autonomia funzionale delle istituzioni nazionali. 

 

L’Ufficio Parlamentare di Bilancio italiano ha guadagnato molta credibilità nei consessi europei, ma deve fare ancora molto nel suo dialogo con l’opinione pubblica. I cittadini devono iniziare a fidarsi dei fiscal councils, perché la validazione dei documenti programmatici del governo, come previsto dalla normativa UE, non è tutto. Con la dovuta cautela, per tutelarne l’imparzialità, l’UPB dovrebbe assumere un ruolo più riconoscibile nel dibattito pubblico. Oggi è più noto rispetto al passato, anche grazie ai fatti del dicembre 2018, ma solo alla stampa specialistica.  

 

Quando si aspetta che le regole fiscali torneranno in vigore, ossia sarà disattivata la General Escape Clause del PSC? Perché questo è legato alla loro riforma? 

 

In seguito all'annuncio appena fatto, il prossimo mese si ragionerà sui criteri specifici per indivituare il momento esatto della disattivazione della clausola del PSC: un consenso sta nascendo ma ancora non è stato reso pubblico. L’annuncio sul criterio probabilmente arriverà ad aprile. La cosa più intelligente da fare sarebbe riattivare le regole fiscali dopo che saranno riformate, così da coordinare con coerenza le indicazioni della Commissione agli stati. Se lo spirito di concordia che ha animato l’accordo sul Next Generation EU, al netto del risultato delle prossime elezioni in Germania, resterà, allora sarà possibile arrivare a questo esito. La presenza di Draghi al governo sicuramente aiuta, ma è essenziale che l’Italia spenda bene i fondi del Next Generation EU, predisponendo un Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza coerente. Il fatto che sia sostenuto da una grande coalizione ha il vantaggio che sarà difficile contestare, successivamente, l’orientamento assunto dal governo in questa fase, dando all’Italia una posizione più credibile e più stabile per i prossimi anni, aiutandoci nei negoziati. 

 

In ogni caso, questo è il momento per l’ambizione. Il commissario Gentiloni, in chiusura della conferenza annuale, ha detto che non bisogna rinunciare a fare una riforma legislativa del Patto di Stabilità e Crescita se necessario. Vuol dire che la Commissione non è intenzionata a limitarsi solo a modifiche marginali delle regole. Questo appello va raccolto da parte di tutti, in particolare dall’Italia, per giungere a un compromesso definitivo e tradurlo in una riforma profonda e coerente. 

 

 

Immagine: P-050439/00-07, Crediti: Lukasz Kobus (https://audiovisual.ec.europa.eu/) Copyright: European Union, 2021 

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