5 maggio 2020

“Un dittatore utile”: i rapporti tra UE e Turchia e le ambiguità della politica estera europea

● Scenari internazionali

 

Lo scorso 8 Aprile, nel commentare l’incidente diplomatico “Sofagate” avvenuto il giorno precedente durante il vertice UE-Turchia, il Presidente del Consiglio Draghi si è espresso così  nei confronti del Presidente turco Erdogan: “Con questi dittatori - chiamiamoli per quello che sono - di cui però si ha bisogno per collaborare, uno deve essere franco nell’esprimere la propria diversità di vedute, di opinioni, di comportamenti e di visioni della società e deve essere anche pronto a collaborare, a cooperare più che collaborare, per assicurare gli interessi del proprio paese.” L’appellativo “dittatore”, fra l’altro utilizzato in maniera non corretta da un punto di vista tecnico (in Turchia si celebrano libere elezioni e grandi città come Istanbul e Ankara sono in mano all’opposizione), ha suscitato parecchio scalpore: un linguaggio così franco di rado è usato dai capi di governo italiani. 

 

Assai poco considerata è stata la seconda parte della frase che invece merita particolare attenzione: secondo le parole di Draghi, Erdogan è un dittatore di cui l’UE ha “bisogno”, quindi “utile”. Questa affermazione è ancora più sorprendente della prima, considerando il contesto in cui è stata espressa: in poco più di venti parole il regime turco viene tacciato di “illiberismo” e subito dopo legittimato in quanto descritto come partner necessario. La frase di Draghi, pertanto, mette in risalto le ambiguità e le contraddizioni intrinseche alla politica estera dell’UE e dei suoi stati membri. Da una parte rimarca il contrasto tra l’Europa come insieme di democrazie liberali e Turchia come stato autoritario, dall’altra afferma la necessità, laddove gli interessi strategici lo richiedano, di accantonare i propri valori per cooperare con governi non ideologicamente allineati. La domanda da porsi è però se il costo di una politica estera ambigua sia lo stesso per l’Unione e per i suoi stati membri considerati singolarmente.

 

  

L’UE in politica estera: tra aspirazioni di normative power e debolezze strutturali

 

Non è una novità che i paesi democratici promuovano relazioni strategiche con stati autoritari. Gli Stati Uniti, per esempio, pur dichiarandosi difensori della democrazia occidentale, durante la Guerra Fredda hanno appoggiato (e continuano tutt’oggi a sostenere) regimi platealmente anti-democratici in quanto ritenuti strategici nella lotta al comunismo prima e al terrorismo poi.

 

Con l’UE è diverso. E’ insita nel mandato dell’Unione la volontà di esportare nel mondo i propri principi liberali. Nel 2002 Ian Manners descrisse l’UE come un esempio di normative power: sorta dalle ceneri della Seconda Guerra Mondiale e in virtù di un sistema politico ibrido, l’UE ha da sempre condotto la sua politica estera enfatizzando i cinque valori fondamentali sanciti nei trattati europei - pace, democrazia, stato di diritto, rispetto dei diritti umani e libertà fondamentali. Secondo questa lettura, l’UE si distinguerebbe dagli altri attori sulla scena internazionale non solo nella sua essenza, ma anche per gli strumenti con i quali conduce la propria politica: la persuasione (simile al soft power) anziché la coercizione militare, il diritto internazionale e le istituzioni multilaterali.

 

L’idea di normative power Europe come chiave di lettura dell’azione estera dell’Unione è stata spesso criticata in quanto la spinta “trasformativa” che essa implica è severamente ostacolata da  tensioni intrinseche all’Unione stessa. In primo luogo, l’elaborazione di una politica estera coerente ed efficace è impedita da debolezze strutturali, quali la mancanza di una chiara distribuzione delle competenze tra stati membri (Consiglio) e burocrazia centralizzata (Commissione), generando una confusione che si è manifestata palesemente ad Ankara. Inoltre, la coesistenza di elementi comunitari con procedure intergovernative compromette la capacità dell’UE di proiettare la propria influenza al di fuori dei suoi confini ogni qualvolta manchi l’intesa tra gli stati membri. 

 

Negli ultimi anni, si è osservato un tentativo di maggiore pragmatismo in politica estera con la pubblicazione della EU Global Strategy da parte dell’ex HRVP Mogherini - basata sulla promozione della “resilienza” del vicinato anziché la sua trasformazione - e con la presentazione della commissione VDL nel 2019 come “ commissione geopolitica ”. Nonostante ciò, l’Unione resta caratterizzata da un frammentato sistema di rappresentanza che dall’esterno (e non solo) risulta confuso e frustrante.

 

Queste contraddizioni interne ledono la credibilità dell’UE soprattutto in situazione di crisi geopolitica, quando sarebbe necessario invece agire tempestivamente e in maniera coerente con i propri valori e i propri principi. La tensione tra idealismo e pragmatismo, volontà di rispettare i valori fondamentali e necessità di agire strategicamente si è palesata perfettamente nelle frase di Draghi.

 

 Bruxelles e Ankara tra distanziamento ideologico e cooperazione strategica

 

Le relazioni tra UE e Turchia rappresentano un esempio lampante delle contraddizioni intrinseche alla politica estera del blocco. I negoziati per l’accessione turca all’UE sono stati interrotti nel 2016 su raccomandazione del Parlamento Europeo a causa dei trascorsi di Ankara in tema di violazione dei diritti umani, nonché per il mancato adeguamento del diritto turco all’acquis communautaire. La politica “neo-ottomanista” di Erdogan ha inoltre ridotto l’interesse turco ad unirsi al blocco. È chiaro quindi che l’Unione non sia riuscita ad utilizzare a fondo il proprio potere attrattivo (soft power) per persuadere Ankara ad adeguarsi agli standard europei. 

 

Se da un lato le visioni ideologiche di Bruxelles e Ankara sono sempre più distanti, dall’altro i loro interessi (e le loro strategie) si sono rivelati complementari. Nel 2015, l’afflusso di rifugiati siriani attraverso la rotta balcanica ha portato l’area Schengen sull’orlo del collasso, evitato solo grazie all’accordo siglato da Bruxelles con Ankara nel marzo 2016 che stabiliva di contenere i flussi migratori irregolari all’interno della Turchia. L’accordo tuttavia è stato fortemente criticato in quanto in palese violazione dei diritti dei rifugiati e in chiaro contrasto con i principi umanitari su cui si dovrebbe basare la politica estera dell’Unione. All’inizio del 2020, è stato l’intervento militare turco in Libia ad evitare il collasso del governo di autorità nazionale (GNA), laddove invece il sostegno che l’Unione avrebbe dovuto garantire tramite il Processo di Berlino e l’operazione Irini si era rivelato inadeguato anche per via della simpatia francese per Khalifa Haftar. Infine, nel 2021 Turchia ed EU si ritrovano dalla stessa parte nel confronto con la Russia in Ucraina: Kiev e Ankara hanno recentemente firmato accordi militari per la vendita di aerei, UAV, e supporto tecnico.

 

La convergenza di interessi fra Turchia e UE e  la fragile coesione tra gli stati membri impediscono all’Unione di far valere il proprio peso politico ed economico nei confronti di Ankara. Nel tardo 2020, la Turchia si è avventurata in una politica aggressiva e revisionista nel Mediterraneo orientale , provocando scontri con paesi UE quali Grecia e Cipro. Il Consiglio dell’UE si è diviso in due blocchi, tra chi difendeva la necessità di una dura reazione contro Erdogan (Francia e Grecia) e chi preferiva un approccio più conciliatorio (tra questi Italia e Germania). La prima opzione costringeva l’UE ad abbandonare il proposito di un dialogo ‘trasformativo’ con la controparte turca; la seconda comportava la rinuncia alla difesa dei propri interessi. In entrambi i casi, l’Unione si è trovata a dover scegliere fra gli obiettivi strategici e i principi fondamentali della propria politica estera.

 

Conclusione: Embrace ambiguity?

 

Il Sofagate è solo l’ennesima manifestazione dei limiti della politica estera dell’Unione Europea. Secondo esercito più grande della NATO dopo gli Stati Uniti e partner fondamentale in tanti dossier, la Turchia si può permettere di perseguire i propri interessi a discapito di una Bruxelles che troppo spesso paga l’eccessiva ambiguità della propria politica estera. La famosa frase di Draghi sintetizza al meglio queste contraddizioni, quando suggerisce che l’UE ha “bisogno” di “dittatori” come Erdogan. Il premier italiano in realtà non ha pronunciato la frase con un’accezione negativa: visto che ne abbiamo bisogno, sembra dire, impariamo a conviverci . Le scelte dei leader occidentali saliti al potere nel 2021, quali Biden e Draghi, sembrano essere guidate principalmente da un grande pragmatismo : forse a causa delle incertezze che caratterizzano l’uscita dalla pandemia, si avverte forte l’urgenza di risolvere altre questioni di politica internazionale in maniera tempestiva ed efficace. Se da un lato questo rinnovato pragmatismo può giovare ai governi nazionali, dall’altro sottolinea i limiti e le contraddizioni della politica estera europea. Certo, l’UE non esiste in un vuoto, ma deve quotidianamente approcciarsi ad altri attori con valori e priorità radicalmente diversi dai suoi. Un certo livello di ambiguità e una tendenza a scendere a compromessi sono inevitabili nelle relazioni internazionali, a prescindere da chi le conduce.  

Quello che è bene tenere a mente è che, per via della sua stessa natura, il costo di una politica estera ambigua è per l’UE molto più alto di quanto non lo sia per i singoli stati membri. Quando il pragmatismo mette in discussione i valori cardine alla base del progetto europeo, la politica estera dell’UE sul lungo periodo può risultare severamente compromessa, persino quando si registrino risultati nell’immediato. Nel caso delle relazioni con la Turchia, il quadro si fa ulteriormente complesso poiché l’UE si deve rapportare con una controparte a sua volta pragmatica, abile e conscia dei punti deboli dell’Unione. Trovare un equilibrio tra pragmatismo ed idealismo è un gioco difficile da padroneggiare, ma se l’UE vuole continuare a esercitare un ruolo importante nella governance mondiale, deve diventare in fretta il giocatore più esperto.

 

 

 Crediti immagine: Pixabay, Creative Commons CC0 1.0 Universal

 


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