● Scenari internazionali
La crisi sanitaria ed economica causata dal COVID-19 ha riportato nel cuore del dibattito politico il ruolo dell’Unione Europea. I Paesi europei maggiormente colpiti dalla pandemia chiedono a Bruxelles risorse finanziarie per rimettersi in piedi. Il prossimo giovedì 23 aprile i leader europei si riuniranno per definire il piano di ricostruzione dell’economia europea: Coronabond o MES? Quante risorse saranno a disposizione? Chi deciderà come allocarle? La risposta dei leader a queste domande plasmerà il nuovo Quadro Finanziario Pluriennale (QFP) 2021-2027, la “legge di bilancio” dell’Unione Europea.
Il QFP è un pacchetto di misure che stabilisce per 7 anni le fonti di entrata e i tetti di spesa annuali per tutte le politiche UE. L’Unione definisce la propria politica di bilancio tramite un lungo processo di negoziazione, che coinvolge le istituzioni di Bruxelles e i 27 governi degli Stati membri e deve trovare un difficile equilibrio tra i vari interessi nazionali. Dal punto di vista giuridico, il QFP è un regolamento negoziato ed approvato all’unanimità dal Consiglio dell’Unione Europea, l’istituzione che raccoglie le istanze degli Stati Membri. Il testo del regolamento deve poi essere approvato dal Parlamento europeo. La Commissione Europea aveva presentato una prima proposta già a maggio 2018 ma, a causa di una serie di imprevisti, il Consiglio dell’UE non ha trovato un accordo e non è chiaro quando riuscirà a farlo.
Il QFP 2014-2020
Per capire meglio in cosa consista un tipico bilancio settennale dell’Unione Europea, è utile dare un’occhiata al Quadro attualmente in vigore. Approvato nel 2013, il QFP per il periodo 2014-2020 dispone di €1087 miliardi su sette anni, l’1% del Reddito Nazionale Lordo (RNL) dell’Unione Europea. L’UE riscuote direttamente una parte delle sue risorse prelevando i dazi sui beni in entrata nel mercato unico europeo e lo 0,3% dell’IVA in ogni Paese. Il resto delle risorse viene fornito dagli Stati membri, che con le proprie contribuzioni finanziano più del 70% del bilancio UE. Le aree di spesa fondamentali del Quadro sono:
- €142 miliardi alla «Competitività per la crescita e l'occupazione», in cui figurano i finanziamenti alla ricerca, alle infrastrutture e al programma Erasmus;
- €371 miliardi alla «Coesione economica, sociale e territoriale», che finanziano le politiche di sviluppo delle regioni più povere dell’UE;
- €420 miliardi per la «Crescita sostenibile: risorse naturali», in particolare la politica agricola comune per il sostegno agli agricoltori.
Il QFP così definito prevede dunque entrate pari circa all’1% del RNL di ogni Stato membro, e una politica fiscale per la maggior parte progressiva. Di conseguenza alcuni Paesi europei, i cosiddetti ‘contributori netti’, contribuiscono al bilancio UE più di quanto ne ricevano. Per esempio l’Italia, in quanto Paese popoloso e più ricco della media europea, è il quarto contributore netto al bilancio UE per il periodo 2014-2020. Il primato va alla Germania, seguita dal Regno Unito (ora uscito dall’UE) e dalla Francia. La divisione dei Paesi europei in contributori netti e beneficiari netti è uno dei motivi principali per cui le negoziazioni possono durare anni. Al momento l’accordo per il QFP 2020-2027 sembra essere lontano proprio a causa di questa divisione, ulteriormente esacerbata dalla Brexit.
Il negoziato del QFP 2021-2027
Quando a maggio 2018 la Commissione Europea ha presentato la proposta per il QFP 2021-2027, la Brexit non era ancora una certezza. La Commissione non poteva che basarsi sulle comunicazioni ufficiali del governo britannico, e quindi proponeva un bilancio che facesse a meno del contributo del Regno Unito, fissando le contribuzioni degli Stati membri all’1,11% del RNL. Si trattava, nelle parole dell’allora Presidente Juncker, di «un piano pragmatico per fare di più con meno». La proposta diversifica maggiormente la spesa fiscale europea, aumentando significativamente i fondi per la ricerca, per l’immigrazione e la difesa. I tagli ricadono sulle politiche tradizionali come la politica di coesione (che perde il 10% del budget) e la politica agricola (-15%). Dopo le elezioni europee di maggio 2019, la nuova Commissione guidata da Ursula von der Leyen ha modificato la proposta inserendo il Fondo per la Transizione Giusta (FTG), il cui scopo sarà di proteggere i lavoratori a rischio con la transizione ecologica promossa dal Green Deal europeo.
Al fine di non scongiurare un eventuale dietrofront dei britannici sulla Brexit, gli Stati membri UE non si sono occupati seriamente dei numeri della proposta della Commissione fino a dicembre 2019. Dopotutto, l’ex Presidente del Consiglio Donald Tusk invitava, ancora lo scorso novembre, a «non arrendersi» nella battaglia contro la Brexit. Gli Stati membri si sono quindi focalizzati sulla struttura della proposta della Commissione, dove però le negoziazioni non sono andate lisce. Il testo di maggio 2018 prevede un potenziamento degli strumenti UE per sanzionare i Paesi che minano lo Stato di diritto, inserendo la condizionalità dei fondi di coesione all’indipendenza del potere giudiziario. La Polonia e l’Ungheria, che sono già state messe sotto accusa dall’UE per violazione dello Stato di diritto, hanno minacciato di porre il veto all’intero pacchetto del Quadro se la condizionalità dovesse rimanerne parte.
Ad ogni modo, da quando la Brexit è diventata una certezza, le vere negoziazioni sono partite in fretta. Il nuovo presidente Charles Michel si sta occupando personalmente di trovare un compromesso. Non è un’impresa facile: serve l’unanimità per approvare il QFP, ed ogni Paese ha richieste specifiche. Dal lato delle uscite al bilancio, i tagli operati dalla Commissione non vanno giù a molti Paesi. La politica di coesione costituisce buona parte del budget di molti degli Stati membri più piccoli della periferia dell’UE. L’alleanza dei cosiddetti ‘Amici della coesione’, composta da 17 Paesi dell’Europa orientale e meridionale (comprese Italia e Spagna) si è opposta fortemente al taglio dei fondi per la politica regionale. In maniera simile, la politica agricola è il fiore all’occhiello di troppi Stati fondamentali, tra cui l’Italia, la Francia, la Spagna e la Polonia.
D’altra parte, la Brexit ha lasciato un grosso buco a bilancio. Se Michel vuole evitare i tagli drastici proposti dalla Commissione, deve trovare un modo di aumentare le entrate al QFP. Anche qui la soluzione è difficile: i cosiddetti ‘Paesi frugali’ (Germania, Olanda, Austria e Svezia) chiedono che le risorse del Quadro vengano limitate all’1% dell’RNL, contro l’1,11% della Commissione. Infatti, secondo elaborazioni dell’Istituto Jacques Delors, questi 4 Paesi sono quelli che più coprirebbero il buco di bilancio della Brexit. Dall’altro lato, il fronte degli Amici della coesione e dei beneficiari della politica agricola chiede un aumento delle risorse del bilancio. Le posizioni di alcuni di questi Paesi arrivano fino all’1,3% dell’RNL, numero condiviso anche dal Parlamento europeo.
Un altro capitolo delle negoziazioni riguarda le risorse proprie dell’Unione. Come detto, le contribuzioni nazionali rappresentano più del 70% delle entrate del Quadro. La proposta della Commissione introduce delle nuove fonti dirette di finanziamento per l’UE, con l’obiettivo di ridurre la propria dipendenza sulle contribuzioni degli Stati e dunque emancipare il bilancio dagli interessi nazionali. Il Consiglio sembra essere contrario ad aumentare le risorse proprie dell’UE, perché vorrebbe dire concedere a Bruxelles più sovranità fiscale. Eppure il Parlamento punta molto sulle risorse proprie, quindi potrebbero essere necessari dei compromessi anche su questo versante.
Lo stallo
Nonostante il fatto che il nuovo QFP dovrebbe entrare in vigore già a fine 2020, i nodi della negoziazione non vengono al pettine. Lo scorso 12 marzo Michel ha convocato una sessione straordinaria del Consiglio Europeo per trovare un accordo, ma senza successo. Nel frattempo, il Parlamento minaccia di bocciare ogni proposta del Consiglio che non sia abbastanza ambiziosa. In passato la soluzione si era trovata nei rebates, degli “sconti” sulle quote dei Paesi contributori netti. Il Regno Unito beneficiava del rebate più consistente, ma nello scorso QFP anche Germania, Austria, Danimarca, Svezia e Olanda avevano ottenuto degli sconti. Tuttavia la Commissione, con la Brexit, vorrebbe eliminare i rebates, fatto che complica la missione di Michel.
La crisi provocata dal COVID-19 rischia di ridurre ulteriormente le possibilità di un accordo. L’Italia e i Paesi più colpiti dalla pandemia chiedono la messa in comune di risorse tramite Coronabond, dei titoli di debito emessi congiuntamente dai Paesi dell’Unione. Chiaramente i Coronabond costituirebbero un enorme cambio di paradigma per la politica fiscale UE, molto più di qualsiasi altra misura già sul tavolo. Il coronavirus ha reso più tesa anche la questione Ungheria: se finora il Consiglio sembrava intenzionato ad accantonare la condizionalità dei fondi di coesione, cosa farà ora che Orbán ha assunto pieni poteri a tempo indeterminato?
Dopo aver già messo in moto le risorse a propria disposizione con una serie di iniziative immediate, il 29 aprile la Commissione dovrebbe pubblicare una proposta aggiornata per il QFP 2021-2027, che tenga in conto della crisi economica causata dal COVID-19 e delle decisioni dei leader europei il 23 aprile. Se da un lato la Spagna è arrivata persino a proporre un piano di investimenti da 1500 miliardi coperti da debito UE, dall’altro la Germania, pur aprendo a un non meglio definito allargamento del bilancio, chiede di restare entro le regole esistenti. Come noto, la posizione negoziale dell’Italia è vicina a quella spagnola, mentre gli arcinemici dei Coronabond rimangono gli olandesi, soprattutto il ministro delle Finanze Wopke Hoekstra.
In breve, se già prima della pandemia un accordo non era vicino, ora sembra allontanarsi sempre più. Non si intravede un facile accordo né dal lato delle entrate né da quello delle uscite. Di certo più passa il tempo, più i Paesi che chiedono un cambio di paradigma perdono margine di negoziazione. Senza accordo, probabilmente il QFP attuale si prolungherebbe al prossimo anno, di fatto accontentando i conservatori del bilancio per un anno in più. Il tempo stringe: nell’incontro dei leader europei del 23 aprile potremmo assistere a molti compromessi sul futuro della politica fiscale UE. Per ora però tutte le opzioni rimangono sul tavolo. In un momento così delicato per la storia europea, l’incontro del 23 potrebbe sanare le divisioni interne all’UE, o aggravarle irrimediabilmente.